负所得税是实现扶贫开发与农村低保制度有效衔接的现实选择，本文主要内容关键词为：所得税论文,低保论文,扶贫开发论文,现实论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2010)05-0022-04
一、我国农村扶贫开发战略需要作出重大调整
(一)低保与扶贫应由割裂走向融合
长期以来，无论在理论研究上还是在实际工作中，我国都存在着一种将社会保障与扶贫割裂开来的倾向。把社会保障与扶贫看成是互不相干的两种制度安排。事实上，社会保障与扶贫是不能分割的。不可否认，直接面向贫困者的扶贫方式仍要以开发式扶贫为主。因为开发式扶贫有利于激发贫困人口摆脱贫困的主动性和积极性，使他们克服依赖思想，提高自身的经济发展能力。但是，开发式扶贫，只是对有劳动能力的贫困农户有效，而对于因缺少甚至丧失劳动能力的贫困农户来说，则是难以奏效的。这些人如果没有社会安全网的庇护，是无法走出贫困境地的。开发式扶贫并不排斥社会低保和救助制度，只有实现开发式扶贫与社会保障式扶贫双管齐下，才能真正实现消除贫困的目标。
在实际工作中，为了更好地“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”，需要对现有的低保资源与扶贫资源进行整合。比如，目前我国采用的贫困人口数据缺乏统一的标准，扶贫部门的扶贫监测数据与统计部门农村社会经济调查队贫困监测数据口径不一，甚至出入很大；国家统计局公布的贫困线标准、国务院扶贫办发布的全国贫困线标准与民政部门的低保线标准也很不统一。建议国家统一标准，把扶贫标准与低保标准合二为一，执行全国统一的贫困线和贫困人口数量，并经由全国唯一的权威机构发布。
(二)城乡扶贫应由二元化走向一体化
在扶贫政策上，我国从来没有制定或实行过全社会统一的贫困扶助救济政策，而是针对城市和农村的贫困问题仍然延续了传统的城乡二元结构的思路，即在城市是加快社会保障制度的改革和完善，在农村则只是延续以往的“反贫困”政策。而且城乡反贫困政策差别很大，甚至连贫困的界定标准，农村和城市也存在很大差别。更有甚者，我国目前还没有统一城市贫困标准，也还没有一个官方的贫困规模数据。当前针对城镇贫困人口的开发式扶贫工作显得相对薄弱，而导致贫困的原因进一步呈现出多元化、复杂化等特点，如城市化过程中失地农民的贫困、农村贫困“流入”城市并与城市贫困交织在一起等。这都要求我们应当尽快建立一个涵盖城乡的一体化扶贫体系。城镇和农村都需要进行开发式扶贫，扶持的对象主要是有劳动能力但仍然比较贫困的人。
(三)扶贫重心应由绝对贫困走向相对贫困
以前中国农村扶贫解决的主要是绝对贫困人口，也就是没有解决温饱的人口，而伴随着绝对贫困人口数量的不断下降，庞大的低收入人口和收入差距不断拉大的问题日益凸显。据有关研究，个人之间收入分配关系的恶化，是导致近年来城乡贫困的重要宏观因素。拉美的教训也表明，在社会总体财富增长过程中，如果忽视了底层民众的利益，就会导致一个人口众多的社会群体享受不到经济发展所带来的好处。一旦这个群体被排除在发展之外，整个社会就会发生危机，经济也无法持续、稳定地发展。因此，我国政府必须不失时机的调整扶贫战略，充分发挥政府调节收入再分配的功能，加强农村社会保障制度建设，力求在缩小城乡收入分配差距、区域间与区域内发展差距等方面有所作为。
(四)扶贫对象应由贫困地区转向贫困人口
从上个世纪80年代中期直到今天，包括“八七扶贫攻坚计划”在内，我国的扶贫资源主要用于老、少、边、穷地区18片大的贫困地区，592个国家贫困县以及近几年来实施的参与式整村推进工程。也就是说，中国的扶贫开发一直是以区域为对象的，而不是直接针对贫困人口。传统的开发式扶贫存在一定的局限性，集中人力、物力、财力以贫困区域为主攻对象的“大会战”扶贫方式已经变得不合时宜，下一步的扶贫对象应该更加具体，锁定到户到人，从而实现由面向贫困区域扶贫转向瞄准具体的贫困人群，扶贫方式由面上为主、点面结合转向点面结合、以点为主。故建议取消国家扶贫重点开发县的做法，以后不再严格区分贫困地区(如：重点县、重点乡镇、重点村)与非贫困地区(如：非重点县、非重点乡镇、非重点村)。无论是城市人口、农村人口，还是流动人口，应该一视同仁，只要是贫困人口均应享受同样的国民待遇，均应纳入扶贫或低保的范围。
(五)应由注重生存贫困转向注重权利贫困、能力贫困以及代际贫困
世界银行在《2000-2001年世界发展报告》中指出，贫困除了物质上的匮乏、低水平的教育和健康外，还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。在我国，贫困人口面临的能力剥夺或权利剥夺现象大量存在。比如，贫困地区人力资源不足的现象十分突出，人力资源不能适应就业的需要。根据1998年对农村住户的调查，贫困农户的劳动力文盲率高达22.1％，比非贫困人口高出13.2个百分点，而劳动力的文化程度，小学文化程度以下的比重，贫困农户为31.3％，非贫困农户为16.4％。尤其令人担忧的是，该调查还显示，贫困农户儿童入学率要明显低于非贫困农户，12—14岁儿童在校率低8.2个百分点，15—17岁儿童在校率低10.4个百分点。如不采取果断措施予以补救，这种能力或权利剥夺极易传递给下一代，使他们因为起点或机会不公平而输在“起跑线”上，从而成为新生的贫困人口。我国目前执行的贫困线标准，仅仅考虑了农村劳动力最低限度的生存需要，以及个人维持生命的最低需要，没有考虑支付子女学费、医疗费等需求，没有考虑劳动力的再生产成本和维持成本(包括培训费用)。所以，必须尽快提高农村人口的贫困标准，增加人力资本投资，注重人力资源开发，提高贫困人口的谋生能力；消除各种社会歧视和制度排斥，积极改善贫困人口的权利贫困，让他们享受同等的国民待遇，拥有机会公平；重视贫困人口子女的教育问题，避免贫困代际传递的发生。
二、我国现行农村最低生活保障制度尚需要不断完善
蔡昉等学者指出，针对目前我国的农村贫困人口，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制，以及比开发式扶贫更加直接的救助方式来帮助他们脱贫，解决他们的温饱问题。为此，农村“低保”是最适宜的制度选择。从政策延续性角度出发，应该将农村最低生活保障制度，看做是现有的专项扶贫计划的延伸和完善，是将农村社会救助制度化的过程。由于改变以往扶贫资金的使用方式会提高社会救助的公共资源的使用效率，因此，将以前的扶贫资金，尤其是扶贫资金中财政投入的部分，转作农村最低生活保障基金，不仅会提高资金的使用效率，也有利于建立农村社会救助的长效机制[1]。
概言之，农村最低生活保障制度的比较优势是以直接到人的方式救助农村贫困，由于采取的是直接“输血”的方法，所以目标简单，对象明确。相形之下，现有扶贫资金的使用方式不仅目标多元化，而且环节众多、手续繁琐，操作和监督的成本高。所以，从资金的使用效果上看，低保资金更有效率。
对于目前的农村贫困人口，尤其是对于没有劳动能力的贫困人口来说，最低生活保障制度与传统的开发式扶贫相比，无疑是较好的选择。而且，将扶贫资金转作农村最低生活保障基金也解决了低保制度遇到的最大瓶颈——资金问题。随之而来的问题是，对于农村低收入人口，尤其是有完全劳动能力或部分劳动能力的贫困人口来说，最低生活保障制度与传统的开发式扶贫相比，又是较差的制度安排。因为给这些人群发给低保金不利于激发他们的进取心，容易形成“懒汉”现象，从而有损于竞争与效率。诚然，农村低保人群的特征、面临的经济社会环境和就业意愿与城市低保人群相比，可能会有所不同，但上面的调查还是从一定程度上反映出我国目前低保中存在的“负激励”问题，同时，我国农村目前绝对贫困人口中93％是有劳动能力的。这迫使我们不得不重新反思农村低保制度的缺陷。
目前实行的农村最低生活保障制度的不足还表现在：常常出现多头管理、政策不一、资源分割，救助对象重复、遗漏；救助经费不足，“钱多多补，钱少少补，无钱不补”的现象普遍存在；实际覆盖范围有限；低保标准过低；低保户信息不对称，出现“骗保”等败德行为、操作环节不透明；现行解困援助制度不协调；低保线在实际执行中非常严格，有些条件近乎苛刻，难以“应保尽保”等等。这不同程度的导致一些本该获得低保的困难家庭得不到社会救济，虽然得到救济但不能保障基本生活的现象也在很大范围内存在[2]。
三、作为制度替代的负所得税
负所得税的原理并不复杂，计算公式一般为：负所得税=最低收入指标-(实际收入额×负所得税税率)。我国目前实行的最低生活保障制度是一种差额补贴制度。其操作方案是：差额补贴额=最低生活保障线-实际收入额。
我们以甘肃省兰州市为例予以说明：当一个家庭于2008年按人口计算的月均收入低于230元时，便可享受“低保”，享受的额度以上式计算出的数额为准。当一个家庭几乎没有任何收入来源时，可以享受全额补贴；当一个家庭按人口计算的月均收入高于230元时，便不再享受“低保”。
通过比较，不难发现：第一，最低生活保障制度或差额补贴制度仅仅是负所得税制度的一个特例而已。也就是说，当负所得税税率为100％时，两种制度并无二致。第二，个人实际收入越高，虽然得到的负所得税越少，但是个人最终可支配的收入却越高；反之，个人实际收入越低，虽然得到的负所得税越多，但是个人最终可支配的收入却越低，这有利于调动人们的工作积极性。而差额补贴根据个人实际收入与最低收入的差额进行补助，个人实际收入越高，得到的差额补贴越少；个人实际收入越低，得到的差额补贴越多，导致个人最终可支配收入完全相同，从而极易挫伤工作积极性，滋长依赖补助的思想。第三，根据这种政策，每个家庭都要向政府报告自己的收入。高收入家庭根据他们的收入按照正所得税率纳税，低收入家庭按照负所得税税率将得到补助。换句话说，富人将“支付”一种“正税”；穷人却将“支付”一种“负税”。实际上，负所得税的魅力之处正在于将传统意义上相互割裂的起“调高”作用的税收与起“兜底”作用的社会保障制度合二为一，实现了有机整合[3]。
我国农村贫困地区实行负所得税之所以必要，是与我国目前农村开发式扶贫、最低社会保障制度存在的问题和负所得税的优点密不可分的。负所得税可以克服农村开发式扶贫和最低社会保障制度的各种弊端，其优越性主要表现在：首先，负所得税方案可激发贫困人群的就业积极性，在制度公平的基础上更好的兼顾了效率。对于个人来说，较好地解决了低保或“救济式扶贫”中广泛存在的“负激励”问题——“懒汉”现象；对于社会来说，这种办法使人力资源得到了更广泛的利用，社会宏观经济的效率得到提高。第二，负所得税方案体现了对“弱势群体”的关怀。它不仅使弱势群体较少地蒙受屈辱，减少心理压力，而且提高弱势群体的收入和福利水平，有利于社会稳定，实现共同富裕。第三，实施负所得税方案可缩小收入分配差距，进一步兼顾了公平和局部效率。合理运作负所得税方案，一方面可向低收入家庭提供资助，缩小收入分配差距；另一方面又不会损害穷人走向市场的积极性，而且还消除了差额补助下临界点附近的不公平现象与负激励作用，在一定程度上兼顾了公平和局部效率。第四，负所得税方案增加贫困者收入，可达到扩大内需的功效。我国可以通过实行负所得税制度，对低收入者实行直接的货币补贴，增加贫困者的购买力，扭转消费需求在拉动经济增长中贡献率偏低的窘态，进而扩大内需，激活市场；第五，建立统一、透明、简便且目标定位明确的负所得税方案，一改现行的扶贫和救济形式五花八门、乱撒“胡椒面”、缺乏透明度等问题，可以节约政府的公共开支，降低行政管理成本，并在一定程度上克服官僚主义、寻租与腐败等体制弊端。
四、负所得税制度小结与构想
负所得税制度不仅集农村开发式扶贫政策和最低社会保障制度的优点于一身，还能较好地克服农村开发式扶贫和最低社会保障制度的种种弊端，因此，负所得税是实现我国农村扶贫开发政策和最低生活保障制度有效衔接的替代制度。
为此，负所得税制度在农村地区的实施步骤与构想是：第一步，先在全国农村低保制度的基础上，按照“低标准、高税率、广覆盖、相衔接”的原则，把低保基金全部转作负所得税支出，参照低保标准构造出适合的负所得税最低标准、免征额标准和负所得税税率；第二步，再把我国每年投入农村贫困地区的50％的财政扶贫开发资金转作负所得税支出，并制定出相应的负所得税最低标准、免征额标准和负所得税税率；第三步，最后把我国投入农村贫困地区的财政扶贫开发资金全部转作负所得税支出，并相应制定出负所得税最低标准、免征额标准和负所得税税率，从而在负所得税对扶贫开发政策与低保制度完全替代的基础上实现两者的有机结合。
为了保证负所得税制度在农村的顺利推行，一些主要的配套措施应包括：第一，借今后乡镇机构改革的大好时机，充实农村原本薄弱的税收征管体系，建议把目前从事低保工作的乡镇基层民政人员纳入税收征管体系中去，这既保持了低保政策与负所得税制度的衔接，客观上也有利于减少乡镇机构改革的阻力；第二，撤销国家扶贫开发机构，将原先的业务并入民政部门，利用民政部门辐射全国的优势更好地服务于低保以外的其他社会救助与扶贫开发工作；第三，在取消政府专项财政扶贫资金的同时，大力加强信贷扶贫资金、小额信贷、社会帮扶资金等多元化扶贫开发的支持力度；第四，借鉴美国等国家社会福利民营化的先进经验，充分发挥民间组织在扶贫开发方面的作用，进而提高扶贫工作的针对性和有效性，扶贫部门的职责则重点转移到对民间组织予以监管与评估上来。
通过以上制度变革，最终形成以税务系统为中心的负所得税、以民政部门为中心的除低保以外的社会救助与以人力资源和社会保障部门为中心的社会保险为主要内容的我国新型社会保障体系[4]。