有关我国经济适用住房建设问题的认识和建议，本文主要内容关键词为：经济适用住房论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于经济适用住房的产生
“经济适用住房”的提出可以追溯到1991年6月， 国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号）文件中提出：“大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”这样，也就从国家政策上对经济适用住房的建设作了初步定位。1994年7月18 日国务院在《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）文件中提出：各地人民政府要十分重视经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题。”并规定了对经济适用住房建设用地，经批准原则上采取行政划拨方式供应，对经济适用住房建设项目，要在计划、规划、拆迁、税费等方面予以政策扶持。国家建设部于1994年12月15日发布了《城镇经济适用住房建设管理办法》，对建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，加强对经济适用住房建设的管理起到了一定促进作用，但由于配套的技术、金融、财政、分配等政策远未到位，以及对房地产业发展的认识不足，实践上，经济适用住房建设还处于摸索阶段。
1996年9月，建设部提出把住宅建设当作新的经济增长点， 形成住宅消费热点的观点，在全国引起强烈反响，引起社会各界对住宅消费的关注。1996年底的中央经济工作会议确定了把住宅建设培育为带动整个经济发展的新的经济增长点和消费热点的重大决策，经过1997年一年的努力，各部门、各地方对加快住宅建设、加速培育住宅消费市场的思路和认识基本达成了共识。理论工作者与实际工作者逐步认识到了，住房的社会潜在需求巨大而市场有效需求不足，是现阶段困扰我国城镇住宅产业发展的一个突出问题。一方面，我国城市居民的住房水平还相当低，人均住宅使用面积、平均每套住宅建筑面积、每千人年建成住宅套数等主要住宅建设指标均低于世界平均水平。1996年我国城市缺房户数为331.3万户，比1995年增长了1.9%，另外还有75.4万户人均居住面积不足4平方米。①目前，我国640个城市中尚有3300多万平方米的危房需要改造；在“九五”期间大约有300万对新婚夫妇需要住房； 随着城市化步伐的加大，农村人口流入城市的速度也加快，到2000年城市人口比1996年将增加1075万人，这一切都构成了对住宅需求的巨大潜在市场。②另一方面，由于住房制度改革的实施力度不足，金融支持力度不够，住房价位高和城市居民购房支付能力低的反差等方面的问题造成实际需求严重不足。这集中表现在近几年全国城镇商品房出现大量积压空置，1995年全国商品房空置面积达5031万平方米，其中住宅占3882万平方米；1996年商品房空置面积达到6224万平方米，其中住宅占4999万平方米；③1995及1996 两年商品房空置面积占累计商品房空置面积的比例分别为77.2%和80.3%。1997年全国商品房空置面积已达7038万平方米，住宅空置面积增加到5283万平方米，④住宅空置面积占累计商品房空置面积的比例为75.1%。住房市场现状问题的解决，关键在于尽快把对住房的潜在需求转化为有效需求。
1998年，在极其复杂的国内外经济形势下，为缓解亚洲金融危机对我国经济发展带来的冲击以及对外贸易形势的恶化，中央决定采取积极的财政政策，加大投资力度，并力图扩大内需来刺激经济增长，住宅产业更进一步受到广泛重视。结合1992年以后国内房地产业迅猛发展带来的一个现实问题，即仅仅依靠以盈利为目的的商品房来解决广大城镇居民，尤其是占家庭总数70%以上的中低收入家庭的住房问题是远远不够的，还需政府制定相应的住宅政策。1998年7月， 国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）文件中明确提出“建立和完善以经济适用住房（原安居工程）为主的住房供应体系”。这样就从国家政策的高度上确立了经济适用住房将在房地产开发中唱主角的地位。1998年7月14日建设部、 国家发展计划委员会、国土资源部联合下发了《关于大力发展经济适用住房的若干意见》（建房[1998]154号）。1998年8月3日国家发展计划委员会、 建设部、国土资源部、中国人民银行联合下发了《关于进一步加快经济适用住房（安居工程）建设有关问题的通知》（计投资[1998]1474号）。这两个文件明确了支持经济适用住房建设的土地政策、税费政策、价格政策以及房改政策，将会有力地推动我国经济适用住房的建设。
二、关于经济适用住房的含义
在建设部《城镇经济适用住房建设管理办法》第三条中规定：“经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅。”仅从这个定义来看，很难令人准确理解其内涵和外延，而从国家有关经济适用住房建设管理的其它政策及文件中也未能找到令人满意的解释。
本文建议国家建设行政主管部门会同有关职能部门尽快出台对经济适用住房含义的权威解释，并着重解决好以下两个方面的问题：
（1）中低收入家庭界定的标准
国务院1998年23号文件规定，经济适用住房的政策对象为中低收入家庭。如何界定适应我国国情、区情的中低收入家庭，从理论到实践上尚未明确。
家庭总收入应包括家庭总资产和现期收入两部分。家庭总资产可以用家庭拥有的不动产与金融资产的价值来衡量，具体包括家庭在银行、合作社、邮局等的存款、股票、国库券、公积金等有价证券和其他投资以及自己居住的房产和其他不动产的产权价值，现期收入应指家庭所有成员的工资收入（第一、二职业收入）和其他工资外收入（如社会保障津贴等）。本文认为衡量判断一特定家庭收入水平必须综合考虑这两部分因素。而且，居民家庭收入是一个变化的概念，地区之间因经济发展的不平衡存在着一定的差别。
本文建议：短期内，各市（县）人民政府应结合本地区社会经济发展状况、人口、住房水平及市场需求状况在统一口径的基础上广泛调查，科学地样本分析，提出本地区平均家庭总收入的计量标准，采用相对标准进行划分。长期上，应尽快建立我国个人财产及收入申报制度，从而有利于从根本上衡量家庭总收入，也有利于我国税收、社会保障、社会监督等工作的有效进行。
（2）经济适用住房的建造标准
建设部的《城镇经济适用住房的建设管理办法》第五条规定：“经济适用住房建设要体现经济、适用、美观的原则，使用功能要满足居民的基本生活需要。”这一规定有待于进行细化。经济适用住房建设要与当地经济发展水平相适应，与居民收入水平相适应，因此要在进行市场调查的基础上，结合经济适用住房的供应对象以及所享受的政府优惠政策（建设用地实行行政划拨，免土地出让金，取消各种没有法律依据的摊派、集资和收费，对经有关部门批准的行政事业性收费项目减半征收等）来综合考虑，合理确定经济适用住房的套型和标准，以满足目前中低收入家庭的实际消费需要。
本文建议：（1）经济适用住房的户型面积宜小（二居室60～65 平方米为主户型），而且其内部装修、设备等均应与一般市场价商品房拉开档次。这一方面是从经济适用住房的价格承受性来考虑，另一方面还有从社会公平及遏止由此可能滋生的腐败问题等方面的考虑。（2 ）由于经济适用住房的开发建设必然会带来城市土地收益的减少，而城市土地收益是城市基础设施建设资金的主要来源，因此，经济适用住房要本着节约用地的原则，应尽可能安排在城乡结合部、市区边缘地带以及旧城区棚户区进行建设，并且相应作好城建系统公交等方面的配套工作。
三、关于经济适用住房的性质
关于经济适用住房的性质，我们可以从国家政策对经济适用住房价格的规定进行剖析。值得注意的是，在1994年建设部《城镇经济适用住房建设管理办法》第十二条中规定：“经济适用住房价格由经济适用住房建设的主管部门会同同级物价管理部门按建设成本确定，报当地人民政府审批后执行。建设成本构成：（1）征地及拆迁补偿安置费；（2）勘察设计及前期工程费；（3）住宅建筑及设备安装工程费；（4）小区内基础设施和非经营性公用配套设施建设费；（5）贷款利息；（6）税金；（7）以（1）至（4）项费用之和为基数1～3%的管理费。 ”而在1998年建设部、国家发展计划委员会、国土资源部联合下发的《关于大力发展经济适用住房的若干意见》第十三条中规定：“新建的经济适用住房价格构成包括以下8项因素：（1）建设用地的征地和拆迁补偿、安置费；（2）勘察设计和前期工程费；（3）建安工程费；（4 ）住宅小区基础设施建设费（含小区非营业性配套公建费）；（5）以上4项之和为基数的1～3%的管理费；（6）贷款利息；（7）税金；（8）3%以下的利润。”前后两个文件相比较，关于经济适用住房价格的规定增加了一条，即含3%以下的利润， 这也就从政策上明确了经济适用住房的性质是微利商品房。
经济适用住房作为一种广义商品房，它与一般市场价商品房有三个区别：一是国家提供优惠政策，成本严格核定；二是供应对象严格限定为中低收入家庭；三是限价微利销售。
关于经济适用住房与安居工程的区别，应该说经济适用住房是在国家实施安居工程的基础上发展起来的，但它又不同于安居工程。1995年2月6日国务院办公厅转发的国务院住房制度改革领导小组《国家安居工程实施方案的通知》中规定：“国家安居工程直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭。”两者的主要区别在于：（1）经济适用住房的性质是微利商品房， 实行政策指导价。而安居工程未纳入商品房范畴，不计利润；（2 ）经济适用住房的开发主体是房地产企业，开发经营通过市场运作，政府部门实行监督指导，而安居工程开发主体是政府部门指派的实体；（3 ）经济适用住房的供应对象是广大中低收入家庭，而安居工程的供应对象是中低收入家庭的住房困难户，比前者小得多。
基于经济适用住房的性质，在其开发建设过程中要注重面向市场作好深入研究。从宏观经济学的角度来看，由于经济适用住房、安居工程、市场价商品房在功能上可以相互替代，因此在政府干预下的较低的经济适用住房、安居工程价格会引致降低住房这一买方市场对市场价商品房的需求数量，市场价商品房比经济适用住房、安居工程的需求价格弹性大的特点，使其市场需求数量对价格的变化更为敏感。而现实中全国大量商品房积压所引致的占压资金数额特别巨大，1997年商品房积压面积已达7038万平方米，全国商品房平均销售价格上升至1976元／平方米，⑤据此测算，积压资金已达1390亿元人民币。在当前亚洲金融危机的冲击下，如何消化和盘活这些资金已是摆在政府面前的一项迫在眉睫的大事。从技术经济学的角度来看，由于经济适用住房的开发建设有着保本微利的特点，参与经济适用住房的开发建设投资利润在受到政府主管部门的严格监控下，获取较高利润的可能性降低，使得其盈利水平常处于盈亏平衡的临界状态，这就对开发商的运作能力和营销水平提出了很高的要求。从银行经营管理的角度来看，由于国家经济适用住房计划并没对银行实行指令性计划，而且商业银行只有在绝对安全的情况下才会给贷款，银行要看项目，产品有销路的项目可以贷款，没销路的项目银行不会支持。
综上所述，本文建议：
（1）经济适用住房建设要在市场调查与预测的基础上进行， 可从投资环境和市场状况两个层次上进行，本着以销定产，防止积压的原则开发建设。（2）经济适用住房作为一种微利商品房， 尤其要加强对工程质量的建设监理力度。（3）经济适用住房应本着只售不租的原则， 严格限制其在二级市场上的流动，只有在补交土地出让金以后才可以在二级市场上流动，以确保我国现有的住房供应体系健康发展。（4 ）在国家财力允许的前提下，不宜将安居工程并入经济适用住房建设计划，以利于解决离退休职工、教师等的住房困难问题。（5 ）建设部应在《建设项目经济评价方法与参数》（第二版）的基础上，尽快出台《房地产开发项目经济评价方法》，从而规范和加强对房地产开发项目可行性研究工作，这不但有利于房地产开发项目尤其是经济适用住房开发项目的投资决策，而且有利于商业银行对房地产开发项目贷款的审批，杜绝不良贷款，减少金融风险。