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分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2008)01-0040-06
一、传统公共行政模式的理论基础
政治—行政二分法和官僚制理论是传统公共行政的主要理论基础。传统公共行政的建构始于19世纪中期，在此前行政一直是和政治一体，行政学也被包含在政治学的学科体系中。早期的行政系统是个人性质的，即以效忠国王或某个大臣个人为基础，是人格化的而非专业化的，由于当时实行的政党分赃制所导致的贪污腐化现象，英国和美国开始进行公务员制度改革，正是在公务员制度改革过程中，一些人看到了政治行政不分的弊端，在此基础上提出将政治和行政领域分开，建立专门的行政部门，从而“加强和纯洁政府的组织结构，为政府的尽职尽责带来美誉”。[1](5)威尔逊在他的《行政学之研究》这篇开创性的著作中，指出有必要建立一门独立的行政科学，并且阐述了行政学的研究对象和研究方法。应当说威尔逊的主要贡献不在于为行政学确立研究范围和提出理论，他的贡献在于提出了行政学赖以成立的基础，那就是他的政治—行政二分原则。
从历史上看，政治—行政二分法的提出是出于克服政党分赃制的弊端，它适应当时政府事务急剧扩张，开辟专门的领域以处理政府事务、提高效率、纯洁政府的需要。古德诺对政治—行政二分法进行了系统化的阐述，使之成为公共行政理论构建和公共行政实践共同遵奉的信条。然而时隔不久，到了20世纪40年代，西蒙以价值和事实两分的逻辑实证主义方法论为基础，提出了对政治—行政二分法的批判。他认为，政治与行政中都包含价值和事实两种因素，因为行政也要制定政策，进行决策。20世纪60年代兴起的新公共行政学派也对政治—行政二分法进行了批评，认为行政不是价值中立的领域，行政管理者应该对出色的管理结果负责，应该对社会上那些妨碍社会公平的政策和政府组织结构进行变革。几乎与此同时发展起来的公共政策学派也将行政作为政策主体的地位视为理所当然的事，以至于今天我们谈论政策时，政府成为政策制定中的主要力量。政治—行政二分法提出的意义在于从实践上廓清了行政活动的领域，从而使行政学成为一门科学。但它反映出来的政治中立原则在实践中不可能实现，这种不切实际之处在于，政治和行政必然是相互关联的，行政体系确实是在制定政策，尽管这些政策与立法机构所制订的政策在订立和公布的形式上并不完全相同。公务员的工作本质上是政治性的，政治—行政二分法不能反映出现代行政体系所承担的广泛的管理以及政策制定的角色。这种观点的有害之处在于，它使行政人员可以理直气壮地逃避责任，行政人员是政治中立的，不需要对政党负责，亦不需要对公民负责，行政是一个事务性的、技术性领域，与政治无关。
马克斯·韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。韦伯根据合理—合法性权威的思想，确定了现代官僚体系的原则，其内容包括两方面：官僚制组织结构和公职人员的管理。韦伯官僚制理论的贡献体现在三个方面：第一，组织结构模型的设计；第二，行政组织原则的确立；第三，公共行政精神的体现。官僚制组织结构是适应社会化生产的要求提出来的，具有规范化、程序化和稳定性的特点。它通过分工来确定职位，通过制度来确保责任，通过排除世袭的、情感的非理性因素来实现效率，其组织结构设计具有合理性；在行政组织中体现出来的分工的原则、命令统一的原则等，成为构建传统行政的一般原理；其所体现出来的科学理性精神，是启蒙运动以来现代性的主要特征。
官僚制是在技术理性和工具理性的基础上建构起来的，今天我们提出要超越官僚制，是因为它赖以产生的基础——技术理性和工具理性已经暴露出了许多问题，引起了人们的批判和反思。赫伯特·西蒙看到了这种理性的优点和缺陷：我们发现理性完全是工具性的。它不能告诉我们去哪里，顶多就是告诉我们怎么去。它是一支供租用的手枪，能服务于我们的任何目标，无论好坏。毫无疑问，官僚制理论构成了传统行政模式的基础，但对官僚制的批评也一直不绝于耳，主要集中在几方面：第一，官僚制组织是政治控制的工具；第二，工具理性与价值理性的矛盾；第三，官僚制组织内部系统的矛盾，诸如集权、层级节制与组织内部成员积极性的问题，组织的责任、效率目标与组织的无效结果之间的矛盾；第四，组织的外部适应性和内部协调性的矛盾；第五，官僚制组织有可能导致官僚主义。从责任的角度分析官僚制的弊端，其缺陷主要体现在：政治—行政二分的观点所体现出来的价值中立原则、工具理性的行政精神与负责任的行政之间的冲突，层级节制的责任机制和组织内部由于部门分立所造成的协调困难。
二、传统公共行政中的责任模式
(一)责任模式的内容分析
传统公共行政责任主要有两种：一是政府对宪法或立法机构(民意机构)的责任，二是依照政府层级所构成的上下级之间的责任关系。根据不同的角度，我们将这两种责任划分为政治责任与管理责任，行政责任与宪法(法律)责任，政府集体责任与个人责任等几个方面，下面我们分别从这几个角度对传统公共行政中的责任模式的内容进行分析。
政治责任与管理责任。任何政府都需要建立一套责任机制，对任何主张民主的社会来讲，责任机制都是其基本因素，西方政府与公民的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意成立政府并以其名义进行治理，前提是必须满足公民的利益并为公民服务。政府组织由公民创立，为公众服务，就需要对公民负责。这里有两个概念，职责和责任，责任指的是组织中的某人会因为他的某一决策或行为受到谴责或嘉奖。从组织的最低层到最高层，每个人都被认为要对其上级负有责任。职责一词是从组织的等级制度的另一面来讲的，指每一个主管者都应该对他的管辖范围内的事务及他的下级负有责任。“这里实际上有两种责任：政治责任和管理责任，第一种表示选举产生的政府对选民的责任，第二种则表示官僚制组织对选举产生的政府责任。”[2](269)
如前所述，所有的政府行为必须严格依据法律行事，并且所有的政府行为最终都要有人负责。在这些规则中，政治责任意味着政治官员最终要接受公民的监督和质询，这主要是通过代议机构来实现的。在西方，英国的议会制和美国的总统制对官员政治责任的实现设置不同的责任机制，在英国的议会制中，公务员通过等级制向部长负责，部长通过内阁和议会最终向人民负责。在美国的总统制中，公务员直接对行政首长即总统或州长负责，而行政部门又受到立法部门的控制和司法部门的制约，通过这样一种责任机制，最终实现了公务员到选民的政治责任的一致性。我国公务员行使政治责任的人民代表大会制度与英国的议会制更为接近，行政领导者通过人民代表大会制度选举产生，在工作任期内其行为接受各级人大的质询和监督。
在官僚制组织中，由于奉行政治中立原则，作为政治官员活动领域的政策事务与公务员完成的行政事务是可以严格区分开来的，因此只有政治官员才真正负责任。而在组织内部，按照层级节制的原则，每一层次的行政人员都对上级负责，在这种机制中，由谁最终负责是很明确的，但这种责任是对错误，而非对成就而言的，这种责任机制的目标是回避错误，因此是鼓励逃避风险的行为。“也就是说，传统行政模式设置了政治责任的实现机制，但没有提供真正的管理责任，政治领导者对其下属的工作完成情况通常没有充分的认识，从而容易出现管理方面的疏忽，在缺乏有效的绩效衡量标准时，无法保证尽职尽责。这是一种消极的责任机制，因为避免错误和获取成功是截然不同的。”[2](272)
宪法(法律)责任与行政责任。政治责任需要通过民主制度来实现，具体来说，要通过法律来实现，主要有两种形式，一是法律对行政人员行为的规范，即法律义务，一是行政行为造成否定性后果时对其责任的追究。第一种是广义的法律责任，第二种是狭义的法律责任。当我们分析行政人员的责任义务结构的时候，我们通常会把政治责任和法律责任并列起来，但严格说来政治责任与法律责任不是并列关系。在法制行政的前提下，大部分政治责任都纳入了法律的范畴。法律作为实现责任的主要手段，在要求行政人员履行责任时具有其它形式所不可比拟的优越性，譬如法律具有强制性，由国家强制力保证实施；法律具有明确性，作为管理者应遵循哪些规定，如果违反这些规定应受到哪些惩罚，这些都是非常明确的。但同时它也具有一些难以克服的缺陷，任何法律规定都只能是概括性的、抽象的，法律对行政权力的约束只能是外在的，它无法约束到行政人员行使行政权力的具体细节，因此法律责任是可以逃避的。行政责任的规定立足于行政组织岗位职责，包括行政组织上下级之间、横向的行政部门之间的责任界限和责任关系。由此我们可以看出，官僚制组织结构中充满着责任，是一个责任体系。韦伯认为这种组织结构可以实现责任和效率的目标，但事实上，具体的行政实践与韦伯所设计的理想的行政组织原则之间存在着差距。由于层级分化、部门分立所造成的协调困难、责任推诿，使得官僚制组织难以实现效率和责任，从而出现了手段和目标的悖论。
集体责任与个人责任。以现代官僚制为组织结构形式的公共行政具有两个层次的责任。第一个层次的责任是政府的责任，即政府作为一个整体的责任，这主要是属于政治责任的范畴。在西方国家，承担这种责任的表现往往是以责任内阁制的形式出现的，即行政机关是由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。第二个层次的责任是指行政人员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。世界上大多数国家都采取首长制的行政领导体制，因此履行政治责任的是行政首长，普通行政人员不承担政治责任。当我们通过法律来追究行政人员的违法责任，首先是以行政组织整体来承担责任，然后再根据违法情节由行政人员来承担责任，因为行政人员的违法行为是代表行政机关作出的职务行为，这样理解有一定的法理上的根据，但另一方面也可能因为对行政人员责任的豁免而助长其权力的滥用。
(二)责任模式的缺陷分析
在传统的责任模式中，无论是政府作为整体对立法机构或选民的责任，还是政府系统内部上下级之间的责任模式，都存在着缺陷。
首先，政府作为整体对社会的回应性降低。传统公共行政过分追求效率等工具性价值，政府只作为执行政策的工具。事实上，政府应该是对民众生活的各个方面具有决定性影响的重要因素，应该对广大民众的需求作出积极反应，建立规范价值，担负起社会责任，适应社会发展。这是西方新公共行政对传统公共行政的批评。
其次，在行政体系内部，对于行政组织中的行政领导者而言，只有政治责任，而无绩效责任。在这方面，私人部门的责任模式与公共部门的责任模式正好相反，私人部门的责任模式是只有绩效责任，而无政治责任。要求行政组织提高绩效，要求行政领导者对组织的良好管理负有责任，是公共部门面对公众需求必须作出的选择。因此应该扩充行政领导负责制的内容，行政领导所负之责应包括政治责任，同时包括绩效责任。在行政管理实践中，我们可以看到，对行政官员所追究之责都是违法责任，而没有绩效责任。
再次，由于价值中立的要求，行政组织中的行政人员的行为与价值无关，与道德无涉，因此行政人员自主性差，缺乏负责任的意识，负责任的能力比较低。行政组织内部行政领导与行政人员之间，缺乏沟通和协调，无法在沟通和协调的基础上构建有效的责任模式。
如前所述，传统公共行政责任模式的理论基础是政治—行政两分法和官僚制理论，官僚制组织通过横向和纵向分工，每个公职人员或职位都有其明确的职责和权力范围，公职的等级制排列，整个地构成一个金字塔形的组织体系，“近代发展起来的官僚制组织结构和体制，是一个责任中心主义的体系。它在形式合理性和工具理性的原则下，片面地的追求行政责任的制度化设计，忽视了行政人员的信念以及建立在信念基础上的道德责任。结果，官僚制在得到充分发展之后，其缺陷也暴露了出来，它的责任中心主义设计使它走向了反面，以至于官僚制在今天已经成了官僚主义的代名词，官僚制体系总是表现为行政人员普遍地逃避责任的状况。”[3](247)
三、基于我国现实的几点思考
我国现行的行政管理体制是以官僚制为其体现形式的，因而具有传统行政模式的实质特征，与此同时，这种体制也是在传统官本位的政治文化的基础上积淀而成的，因此又有其独特性，具体表现在：
其一，“权力中心”的政治文化与“为人民服务”的责任定位的严重脱节。
权力中心的集中表现是行政人员对上级负责。历史上的权治社会是以权力作为社会治理手段的社会，这样的社会其特征是权力中心，法治社会是以法律作为社会治理的手段，通过法律来限制权力，法律对权力的限制具有不周延的特征，政府仍然通过权力来实现对社会的管制，因此，“具体地说，统治型和管理型这两种政府类型的政府理念有两大共同特征：第一，它们是政府本位主义的政府类型，是以政府为中心的权力体制和运行机制。第二，它们是权力本位主义的政府类型，是以集权形式出现的权力本位主义。”[4](184)正是由于统治型和管理型这两种政府类型都是以权力为中心的，政府与社会和公众之间就是一种不平等的关系，不可能真正实现对公众负责。我国有几千年的皇权统治的历史，官与民的等级地位悬殊，又没有经过以平等交换为核心特征的市场经济的充分发展。我们党和政府提出了“为人民服务”的理念，但却“没有将为人民服务的宗旨制度化和规范化。没有明确为人民服务的责任主体，没有构建为人民服务的操作体系与服务机制，也没有制订为人民服务的质量评判标准，更没有规范为人民服务不到位的责任指标体系。”[5](24)在行政管理实践中，我们看到，我们远远没有做到为人民服务，反而是官僚主义盛行、滥用权力。因此，我国当前提出要构建责任政府，意味着要真正将为人民服务从政治宣传的层面落到实处。基于我国长期的官本位的历史传统，这是一项艰巨的任务，我们必须对此有足够充分的认识。
目前的行政改革可能通过加强公民参与、完善民主制度等方式来实现，但由于政府的性质和角色定位没有改变，这些体现政府责任、回应性的方式也可能停留在极其肤浅的形式主义的层面上，譬如反映公民参与的听证制度就可能只是政府公布信息的一种方式，而没有实现政府与公民之间的有效沟通。从这个意义上说，只有把政府定位于服务者的角色上，“抛弃旧的‘治民’观念或‘为民作主’的观念，确立起‘为民服务’和‘人民作主’的理念”，[4](186)才能真正克服官僚体制“权力自上而下，责任自下而上”的悖论，使人民主权的理念与对人民负责统一起来。需要强调的是，要彻底转变政府官本位的观念，树立公民本位的观念十分重要，“然而要真正树立公民本位的观念并不是一个简单的提高认识的问题，必须从制度上解决问题，从根本上把官员的产生置于全体公民的制约之下，这就要靠民主制度的建设。只有在真正的民主制度中，通过完善的选举制度，才能根本改变官员只对领导负责而不对公民负责的顽症，从而抽掉官本位的社会基础，为树立公民本位开辟道路。”[6]
其二，政治责任和法律责任不到位，责任结构体系形式化、片面化。
我国行政责任理论的建构来源首先是行政领导者的政治责任。行政领导者由民意机构产生，对民意机构负责。这一点与西方国家如英国的责任政府制度是相一致的。其次是行政领导者和行政人员的法律责任。行政责任的理论依据是我国宪法和法律法规。在中国，规定行政责任的法律分为三个效力层次：第一层次是宪法。我国《宪法》规定，行政机关实行行政首长负责制，一切国家机关实行工作责任制。第二层次是《公务员法》以及相关的行政法规，主要规定了公务员的行为规范、职业操守和工作责任等。第三层次是各种法律，主要有《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国国家赔偿法》等，这些法律原则上规定了政府及公务员在行政过程中应负的各种责任。上述规定在法律上形成了一个层次分明的体系，也是行政责任制度的宪法、法律和行政法规依据。概而言之，我国行政责任理论的建构主要是政治责任和法律责任，而且在政治责任和法律责任的履行方面都存在一定的问题。因此，“从实证的角度看，我国政府责任仍然是非完全责任的政府责任。对于违法乱纪的官员，依法追究其法律责任已属常事，但是政治责任和道德责任的承担还有很长的路要走，往往以党纪政纪处分来代替。政府官员承担政治责任，并无一套系统完备的制度体系，习惯作法往往是轻者受到群众或者上级的批评，作出检讨，被责成更改政策或纠正行为；重者自请辞职，或被免职、罢免。追究责任的形式，大都仅限于上级党政领导对下级人员作出行政处分，极少由人大来监控实施。”[7](239)
由此看来，我国现行的行政责任制度体系中并不缺乏政治责任的规定，而是缺乏对政治责任的追究和落实，而且事实上存在着以政治责任掩盖和代替法律责任的现象。因此应该明确规定人大对政府履行政治责任的具体方式和运行机制。需要进一步指出的是，规定制度的目的是遵守制度，对于责任制度而言，为了保证制度能够被遵守，需要同时具备责任履行程度的评价标准和责任未被履行时的惩戒措施，否则所谓责任制度就是形同虚设。我国从2003年“非典”期间开始启动行政问责制，已经取得了初步的成效，但目前我国行政问责机制仍不健全，在责任问题上存在“重权轻责”的现象。问责制应包含问责的主体、内容和程序等方面，就目前情况来看，问责制在这几个方面都存在问题。比如行政问责由上级党政领导而不是人大来进行处分，即在问责的主体上主要是“同体问责”，而不是“异体问责”，在行政体系内部的问责机制由于其同在一个系统内部，存在上下级的隶属关系而难以保证其公正性。在法律责任问题方面，由于我国采用的是“二元主体说”，即行政机关和行政人员都是行政责任的承担主体，但从行政主体的规定上来看，行政人员并不是行政主体，那么行政人员履行行政责任必然是次要的，可有可无的，“这种理论基础的阙如也是实践中对行政公务人员责任追究不力的原因之一。”[8](50)
其三，法律责任和道德责任无法衔接，行政人员缺乏道德自主性和责任意识。
自公共行政产生以来，对责任问题的探讨就存在着所谓外部控制和内部控制的争论。实际的外部控制存在于许多方面，譬如来自立法机构方面的、司法机构方面的、各种社会力量和公民等等。多种多样的控制者和控制手段使得确保有效控制官僚机构的任务大大复杂化，以至于当我们分析责任问题的时候，我们不得不把每一种控制方式都强调一遍，这样我们就可以得到一个庞大的控制网络，网络由众多环节构成，环节之间有可能是相互冲突的，结果实际上降低了控制的效率。也就是说，我们要在控制过多与缺乏控制之间寻找适度控制的尺度，这正是责任问题的难点，也是责任问题能够成为公共行政核心问题的原因所在。可以看出，官僚制是一个控制体系，其责任的实现是通过权力的控制和权力的相互制约实现的，在组织体系外部表现为立法权力和司法权力对行政权力的制约在官僚制组织体系内部表现为法律制度的规定和下级对上级的服从，“这就是近代以来公共行政体系建构的逻辑，是一个在控制导向上从体系外控制走向体系内控制的逻辑演进过程，其结果是用公共行政体系的科学化、技术化完全取代了行政人员的行为自主性。”[9]
由于组织对人的严密控制和非人格化的要求，不利于个体自由和责任的实现，因此我们应该转变思维的方向，从行政人员的角度出发来探讨实现行政责任的途径，从行政人员的道德自主性和责任意识出发来思考问题。行政人员的行为是否是负责任的，取决于行政人员自身行为的主动性，没有主动性就谈不上选择，没有选择就无所谓责任，在官僚制体制中，由于行政人员的责任都是被法律和制度规定了的，或者被上级的要求规定了的，因此只要是履行了法律、制度规定和上级的指示，就是承担了责任，而不管这种规定和指示的具体内容如何。这样就必然形成行政人员不能对它所服务的对象作出负责任的反应的事实。如果行政人员具有行为的主动性，就有可能根据外在的规定与内在的价值观的相互关照，而作出符合伦理要求的决定，这种行为的自主性就是道德的自主性。“道德自主性是强制性与自主性的统一，这种强制性是一种内在的强制性而不是外在的强制性，是通过道德主体的内在的道德意识而实现的对道德主体自身所施加的强制性影响。”[3](246)这种道德的自主性就是责任意识，责任是被意识到了的义务。它改变了义务的外在于人的强制性，变成了行为主体的选择。行政人员应该向他获得权力的主体负责，即对公民负责，关于这一点，西方国家和我国的宪政原则都有明确的规定。“为公民负责”的责任意识的培养和确立仍然是必要的，其必要性在于培养“为公民负责”的责任意识可以为解决伦理冲突提供价值准则。我们处在一个复杂的社会共同体中，如同哲学上所说，矛盾冲突是无处不在的，平衡协调矛盾冲突，需要一个根本的价值准则，才能帮助我们在纷繁芜杂中找到方向的指针。基于此，行政对公民负责，理应成为行政的根本价值准则。
总之，责任问题是公共行政领域中的核心问题，也是在理论探讨和实践方面充满悬疑和困惑的领域。我们分析传统公共行政中的责任模式，是为了描述其中的责任困境，要想摆脱这种困境是艰难的，可能需要涉及政府角色概念的重新塑造和民主制度的根本变革，但这并不意味着我们在这方面只能束手无策，任何方向正确的努力都会使我们不断接近目标。
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