加工贸易发展中的原产地规则问题，本文主要内容关键词为：原产地论文,加工贸易论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国原产地规则与加工贸易发展
我国现行的原产地规则法规体系，由1986年海关总署颁布的《关于进口货物原产地的暂行规定》、1992年外经贸部颁布的《出口货物原产地规则》、《出口货物原产地规则实施办法》和《含有进口成份出口货物原产地标准主要制造、加工工序清单》（以下简称《加工工序清单》）等构成。它的颁布和实施对规范我国进出口产品的原产地管理工作，推动我国外经贸发展起到了积极促进作用。
我国《出口货物原产地规则》第六条规定，出口货物原产地为中华人民共和国必须符合两条标准之一：(1)全部在中华人民共和国境内生产或者制造的产品；(2)部分或者全部使用进口原料、零部件，在中华人民共和国境内进行主要的及最后的制造、加工工序，使其外形、性质、形态或者用途产生实质性改变的产品。制造、加工工序清单，按照以制造、加工工序为主，辅以构成比例的原则（注：《中华人民共和国出口货物原产地规则》，国务院1992年3月8日发布。）。显然，对我国出口产品原产地认定的难点在于对用进口原材料、并在中国境内制造及加工的产品，主要是加工贸易出口产品的原产地认定。近10年来，我国加工贸易出口占据总出口的“半壁江山”，产品基本上属于劳动密集型，其价格构成中的国内增值比例很低，绝大部分加工贸易产品出厂价中的国内增值率不超过25%（注：国内增值率包括国产原材料价值、加工费、厂房租金、能源费用以及税费等。）。在《加工工序清单》中，对部分加工产品规定进口原材料和零配件价值不超过出厂价的75%。这一认定条件已属相当“宽松”，但即便如此，相当大部分的加工贸易产品还达不到认定原产地为中国的基本条件。而且，在实际操作中，管理部门也并未严格执行相关标准，许多进口成份含量在90%以上的加工产品也能轻易获得中国原产地证。这种相当宽松的政策和管理，推动了加工贸易在我国以年均20%以上的速度增长，也从客观上对拉动我国经济增长、扩大就业、吸引外资、增加出口起到了相当重要的作用。但是，现行的原产地规则和管理工作也暴露出诸多问题。这里，主要就与加工贸易相关的出口原产地规则进行讨论。
第一，加工贸易产品不仅能轻易获得中国原产地证书，而且占用了我国有限的出口配额。造成这种状况的原因除了现行原产地规则及其管理工作甚为宽松外，还在于加工贸易产品结构与我国出口配额产品结构以及出口对象地区结构相同。20世纪90年代以来，我国加工贸易出口产品中的工业制成品的比重超过95%，其中主体产品为服装、纺织品、轻工产品和家用电器类产品。这些产品的出口相当部分有出口配额限制，出口的主要市场为美国、日本和欧盟。外商也恰恰看中这一点，纷纷到我国境内投资从事加工贸易，使我国“三资”企业呈现明显的加工贸易倾向。由于我国在加工贸易经营中仅能得到比例很低的工缴费收入，加工贸易产品大量占用出口配额指标，而有出口配额限制的产品一般为有较强出口创汇能力的产品，这一方面必然使丰厚的外贸收益被外商获取，另一方面给一般贸易出口造成困难，并经常引起与贸易伙伴国之间贸易摩擦的发生。多年来，我国出口产品在欧美市场屡遭反倾销调查或减少配额，甚至被限制进口，都与此有较大关系。
第二，宽松的原产地规则造成我国加工贸易的中间品进口替代率低，从而使加工贸易与我国其他产业尤其是中间品产业关联性弱，对经济增长贡献率不高。根据国际经验，加工贸易要进一步发展，就必须增加其与国内相关产业的关联性，否则加工贸易可能成为“无根产业”。增强加工贸易与相关产业关联性的基本途径是提高加工贸易中间品进口替代率。我国加工贸易中间品进口替代率偏低，既由于外资企业国际经营一体化的需要，也由于国内中间品质量不高等原因（注：廖涵：《论我国加工贸易的中间品进口替代》，《管理世界》2003年第1期。）。而且，我国对加工贸易相当优惠的减免税政策以及宽松的原产地规则也在很大程度上制约了加工贸易中间品进口替代。
我国现行的原产地规则，对加工产品的原产地认定，采取以制造、加工工序为主，辅以构成比例的原则，因而，对加工产品的原产地认定更多地注重“最终组装工序”，对加工产品中的原材料、零部件的构成也更多地从组装工序角度考虑，而忽视了其中核心部件在原产地认定中的作用。在《加工工序清单》中，对第7类“塑料及其制品，橡胶及其制品”；第8类“皮革、毛皮及其制品，旅行用品、手提包及类似盛具”；第10类“纸、纸板及其制品”；第11类“纺织原料和纺织制品”；第12类“鞋、帽、雨伞、阳伞”；第13类“玻璃及其制品”；第15类“贱金属制品”以及第16类“机电类”的绝大多数产品的主要制造、加工工序只要求加工和成型，而未具体规定进口成份的比重，更没有对核心部件的来源地做出规定。这既造成在我国只进行简单加工的产品轻易可以获得中国原产地证书，也使外商更倾向于只将最终简单加工环节放在中国境内，原材料、零部件更多地进口，而不注重从本地采购，这对中间品产业的发展显然是极为不利的。
第三，原产地规则已成为许多国家用以引导本国产业发展，保护本国贸易利益的政策工具。而这一政策工具在我国对加工贸易发展并没有发挥很好的引导作用。现行的出口原产地规则，制定于1992年，规则整体上较为笼统。其主要缺陷在于没有针对不同类别的产品实行差别化的判定标准，在《加工工序清单》中对各类产品也均未作出技术扩散的规定，这对合理引导外资投向、引进技术、提高加工贸易的层次以及改善加工贸易的产品结构是极为不利的。
第四，对原产地标识的管理重视不够，加工贸易企业使用原产地标识不规范，随意性强。目前，我国具有原产地的证明作用的主要有原产地证书、出口许可证、普惠制原产地证和原产地标识。前3种证明的管理工作，相对而言较为规范；而对原产地标识的使用和管理则相对较为随意。许多加工贸易企业对使用原产地标识的意义及相关国际惯例认识不足，往往出于民族自豪感而将只进行简单装配的产品随意打上“中国制造”这一原产地标识，这不仅使中国产品在国际市场上的信誉受到影响，引起贸易摩擦，而且也会承担不必要的法律后果（注：根据GATT(1994)第九条“原产地”规定，对于加贴欺骗性标识的商品，输入国可征收特别税或予以特别处罚。）。美国对进口产品不需要原产地证明，而仅凭原产地标识来判定进口产品的原产地，并进行贸易统计，这无疑会使中美贸易额失真，影响两国正常的贸易关系。
二、我国原产地规则修改的基本思路
依据以上分析可以看到，现行的原产地规则已不适应国内外经济发展新格局以及我国加工贸易发展的要求，应做出适时修改。目前理论界和实际部门人士对原产地规则是否修改已形成共识，但如何修改尚存在一定的分歧。分歧的焦点主要在于修改的目的是消除贸易摩擦、规范原产地认定标准，还是着力于对本国产业发展的引导；是否考虑原产地规则的修改对加工贸易发展所产生的负面影响；以及与WTO《原产地规则协议》相衔接的问题等。笔者认为，原产地规则修改势在必行，但应依据国际经济发展趋势以及WTO相关规则，结合我国经济总体发展战略，理清修改的基本思路，有针对性地、有步骤地规范我国原产地规则。
1.现时不宜对加工贸易的发展产生过大的冲击。加工贸易仍是我国经济融入全球经济一体化，参与国际分工，吸引外资的一种行之有效的方式。由于加工贸易在我国沿海地区和一些内地区域的对外经济中所占比重已相当高，它对发挥我国比较优势、解决就业，特别是农村剩余劳动力转移问题的作用依然巨大，如广东2003年加工贸易出口总额占出口贸易总额的比重高达77.3%。加工贸易措施改革还要基于“路径依赖”，循序渐进式进行，方能避免对我国整体经济和地区经济持续发展的过大震动。因此，我国应继续鼓励加工贸易的发展，但对现行相关政策应做出必要的调整，以引导加工贸易的正确发展。
2.应着力于促进加工贸易升级和结构优化，增强加工贸易与国内产业的关联性，改善加工贸易产品结构，引导外资对加工贸易的投向。一些人士建议提高原产地判定标准和限制加工贸易的发展来消除贸易摩擦。这种建议出发点是好的，但并非有效。因为，(1)原产地规则至今在国际上尚无统一标准和统一协调机制，单方面修改我国出口货物原产地规则，提高原产地判定标准，并不能得到其他国家和地区的承认；并且，许多国家在对判定进口品原产地时，依据的是本国标准。各国均已将原产地规则作为贸易保护的政策工具来保护本国产业和市场。有时，贸易摩擦的引起往往出自贸易利益和政治原因，而非原产地规则问题。因此，单通过修改我国原产地规则来消除贸易摩擦可能只会是一厢情愿。(2)加工贸易产品占用了我国有限的出口配额，从表面上看，直接原因是我国出口货物原产地判定标准偏低。但深层地看，原产地标准与配额是两个问题，不能混为一谈。前文已做分析，加工贸易产品出口占用出口配额是由于加工贸易产品结构与我国出口配额结构相同，外资也恰恰想利用我国的出口配额而投资我国从事相关产品的加工装配，仅靠提高原产地判定标准显然不能解决这一问题。我国加工贸易主要问题是从事劳动密集型产品的简单加工、装配的加工贸易比重偏大，资本技术密集型产品的加工贸易比重在近些年虽有所上升，但依然偏低，外资在中国的技术扩散不够。因此，根本措施在于通过修改原产地规则来引导外资在我国加工贸易的投向，改变加工贸易产品结构和技术水平。当然，这并非否定通过修改原产地规则，规范原产地管理工作对减小贸易摩擦的作用，而是强调我国原产地规则修改应着眼于将原产地规则作为一项政策工具，发挥其调整加工贸易发展方向的功能。
3.我国原产地规则修改的难处在于：过大的修改可能会与WTO《原产地规则协议》产生冲突，影响我国外贸出口的持续增长，特别是加工贸易的持续增长。但这并不能成为原产地规则修改的障碍，反而恰恰促使着手进行这项工作。1993年在乌拉圭回合通过的《原产地规则协议》确定了各成员方实施原产地管理工作的总体原则，而对货物产品的原产地认定标准、原产地证的规格、认证等尚未达成一致意见。1995年后WTO在其货物贸易理事会中专门下设了原产地规则委员会，每年组织成员方就协议中的具体问题进行磋商。一项WTO协议或规则历来是各成员方利益平衡的结果。在磋商过程中，各成员方会不遗余力地使协议或规则有利于本方。这也使最终达成协议或规则的过程变得复杂和漫长，而且协议或规则往往是原则性的，会留下许多灰色区域。WTO《原产地规则协议》也是如此。我国作为WTO成员方，在参与该协议中的具体操作问题磋商中，应尽可能地反映和维护我国利益。这就需要首先修改已不适应国内外经济发展状况的原产地规则，从而为在磋商中反映和维护我国利益提供依据和争取主动。因此，我国有关部门应组织力量，对国际和国内经济发展前景以及WTO原产地规则进行细致的、前瞻性的研究，在遵循WTO基本原则的前提下，尽快修改我国原产地规则，而不是被动地等待WTO磋商结果。
三、政策建议
基于上述分析，笔者对我国出口货物原产地规则修改提出以下政策建议。
第一，我国应按照WTO《原产地规则协议》及世界各国的通行做法，扩大现有原产地规则的适用范围，制定协调统一的《中华人民共和国原产地规则》。新的原产地规则的适用范围应由单纯的“签证管理”及进口货物征税税率确定扩大到包括最惠国待遇的实施、反倾销及反补贴和保障措施的实施、原产地标记的监管、歧视性的进口数量限制的实施，以及国别进口贸易统计等在内的相关领域。
第二，将“加工工序为主，辅以构成比例”的原则改为“构成比例为主，辅以加工工序”。我国加工贸易企业一般承担产品生产环节中最终加工组装环节。在最终环节，无论增值率多么低，加工工序多么简单，往往在外形、性质、形态或者用途上产生“实质性改变”。而且，加工贸易企业在我国各地极为分散，只有少量采取了封闭式管理方式。对此，原产地管理部门要逐一核实加工工序以判定原产地是相当困难的，且操作性差。而采取“构成比例为主，加工工序为辅”的原则，既可以鼓励加工贸易企业提高中间品进口替代率，又可以从加工贸易企业进出口源头上保证对加工产品原产地判定的真实程度，便于原产地管理工作进行，因而具有较强的可操作性。
第三，实行有差别的原产地标准。我国应对不同类型的产品尤其是敏感程度不同的产品制定宽严不等的原产地标准。主要是对配额产品应制定较高的原产地标准，对高科技产品制定较低的原产地标准，以引导外资从简单加工的加工贸易领域退出，而从事高科技产品的加工贸易，重点鼓励外资从事在我国进行技术“扩散”的加工贸易。这可以借鉴欧盟的做法，将“扩散”工艺定为原产地标准。（注：欧盟规定，高科技产品的原产地为运用高新技术的所在地，从而迫使技术拥有方不得不扩散其技术进入欧盟投资。）对技术、工艺在加工过程中扩散达到规定要求的，应给予出口退税和发放出口配额等优惠政策，以鼓励外资向我国进行技术转移。对劳动密集型的简单加工产品，制定适当提高国内增值部分在产品出厂价中比例的规定，低于规定要求的，不再给予加工贸易的优惠政策，并对其严格地进行原产地证的管理。
第四，加强对原产地标识作用的认识及管理工作，对在中国境内只进行简单加工的加工产品，应印上“Processed in China”，而非“Made in China”。