论我国土地利用管理制度要解决的主要问题，本文主要内容关键词为：土地利用论文,管理制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、转变土地利用管理模式，克服路径依赖
1993年诺贝尔经济学得主、美国经济学家道格拉斯·诺思提出了制度变迁中的“路径依赖”理论。他认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的），就可能对这种路径产生依赖。其原因是，制度变迁过程中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，造成“路径依赖”。
计划经济体制下，土地利用管理由相关部门根据社会经济计划，以及有关用地标准，以按项目批土地的方法实施。土地利用管理从属于社会经济计划，而且是为实现计划服务的。可以这样认为，土地利用管理制度基本是国民经济计划在土地利用管理方面的继续与具体化，是经济计划的延伸、补充和解释。这种土地利用管理制度最大的问题是不能控制土地供应总量，难以抑制耕地占用。
市场经济以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系和价格的变动调节经济。在市场经济体制下，土地利用规划必须依据市场机制，依照经济规律尤其是价值规律来调节社会对资源的需求和供应，使国民经济的生产、分配、交换、消费各个环节互为一体。目前，我国市场经济发展程度为69％，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。[1]土地利用管理工作既要适应市场经济的需要，又要发挥其对市场经济的引导和调控作用。市场经济的发展，乡镇企业迅速壮大，外资融入逐年增加，预算内投资项目迅速减少，以往按计划批土地的管理模式受到了很大的挑战。转变土地利用管理模式已势在必行。
1986年国家土地局成立后，在土地利用管理方面做的两点重要改革是：第一，在全国范围内组织编制土地利用总体规划；第二，对非农占地实行年度总量控制。换言之，国家土地局成立以来，我国开始建立一种以总体规划与年度占地计划相结合的管理模式，试图把土地利用分区与年度总量控制相结合。对比国外土地管理的一般作法，年度指标控制基本上为我国所特有，而且是我国土地利用管理中较重要的一种管理方式。这尽管有利于尽快承接旧的土地利用管理模式受到的挑战，但是，用一种严格的指令性计划方式，取代另一种计划管理模式，显然不可能彻底完成市场经济条件下土地利用管理模式的转变。相反，这使计划与实际需求之间产生较大的矛盾，在管理体制方面埋下了伏笔。20世纪90年代以来，年度总量控制在一些地区几乎完全失效。土地利用分区也经常是“墙上挂挂、纸上画画”。各项对策几乎都围绕落实年度计划这样一个核心，不难看出土地利用管理改革没能完全克服计划经济条件下土地利用管理的路径依赖。
虽然在市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥主导作用，但对土地利用仍必须加强宏观调控，弥补市场调节的不足。对这点，目前国际、国内认识一致。但是，在实践上，国外土地利用管理却很少使用指令性计划。其根本原因就是，严格按事先的计划进行土地配置，与市场经济发展以及市场机制对资源配置的方式很难吻合。目前，我国经济发展中投资渠道及方式日益多样化；预算内投资项目比重不断下降；资金、项目安排的市场竞争日趋激烈，市场机遇稍纵即逝。市场机制在土地资源合理配置中的作用必须不断加强，因此，加强土地宏观调控不能够简单地等同于加强计划管理。相反，一定要研究采用具有市场弹性、符合市场机制的管理模式。
指令性计划管理与市场的主要矛盾在于：土地年度计划涉及各地区、各部门、各种经济类型的各类用地，制定计划时需要以充分的信息为基础。市场经济条件下，信息千变万化，先一年取得的信息很有限。用地预测、指标分解都要求有高效的信息处理能力。在年度计划制定过程中，各地参与人员的数量、时间及专业技术水平都受到限制。因此，信息量大、处理难度高的这一工作，实际上通常是根据很不充分的信息，进行十分简单的处理而完成的。这就使计划与实际需求之间必然存在矛盾，而且在实践中没有缓冲的余地。因而只能出现两种结果：或者实践冲破计划；或者计划束缚实践。当实践冲破计划时，计划虚置与管理机制其他方面不健全的因素相结合，就会放大宏观管理的失控效应；反之如果计划束缚实践，对全国及区域经济发展又势必形成或大或小的阻碍。
计划依据不足，又没有任何弹性，以其去硬性调控全国及区域经济，以往和今后都是十分危险的。因此，总结经验，在寻求加强宏观管理的途径时，须认真审视计划方面的问题，坚决抛弃依赖指令性计划的管理模式，继而代之以适应市场经济发展的新管理模式。
二、合理配置土地权利
“土地权利制度的主要目标之一是实现土地的有效利用。”[2]我国土地利用管理制度，过去受计划经济体制的束缚，“在法律观念上仅仅注重所有权确认权利归属的功能，忽略了它促进财产动态利用、资源优化配置的功能。”[3]形成土地权利法很不发达的状态，造成土地权利体系残缺。改革开放后，土地权利的意义日益彰显。
土地利用权是土地所有权以外的土地权利的总称。我国目前立法虽然对土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、农村土地承包经营权等土地利用权作了规定，但在以下几个方面仍需要进一步完善。
第一，对国家利益保护不力。主要问题是对国有土地代理人的行为，特别是政府向用地者授予（出让或划拨）使用权的行为处于失控状态。国有土地通过市场配置的比例在大多数地区并不高，透明度低；划拨土地大量非法入市、隐形交易；随意减免地价，国家土地收益大量流失。对国家利益保护不力，不仅损害了国家财力，影响了土地的保护利用和合理开发，而且严重滋生腐败现象。
第二，对土地使用者的利益保护不够。国有土地使用权（划拨国有土地使用权除外）有期限的限制，期限届满，该土地使用权连同地上建筑物或其他附着物被国家无偿收回。显然对土地使用者的利益未予以很好保护，易使投资者产生一定的心理压力和失望，影响到其对土地的充分投资，诱发短期行为。
第三，对农村土地承包经营者的保护不够。虽然我国已有立法，如《宪法》、《农业法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》对农村土地承包经营权作了规定，但都缺少鼓励、保护承包方对承包土地增加投入、增强地力方面的规定。由于缺少这方面的规定，承包方对承包土地采取掠夺式或破坏式经营利用。
对农村土地承包经营者的保护不够的另一表现是，承包地被征用、占用的，没有予以补偿规定。经营权予以补偿缺少可操作性的法律规定。2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》在推动土地承包经营权物权化方面迈出了一大步，使得土地所有权和土地承包经营权成为两个各自独立的财产权，分属于两个独立的主体——集体经济组织和农户。当土地被征用时，既剥夺了集体的土地所有权，也剥夺了农户的承包经营权。因此，当承包制土地被征用时，既要对集体的土地所有权进行补偿，也要对农户的土地承包经营权进行补偿。《土地管理法》关于土地征用补偿费的规定仅限于对土地所有权的补偿。（注：土地征用补偿费是土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物补偿费、新菜地开发资金四项。土地补偿费是对土地所有权的补偿；青苗和附着物补偿费是对农作物和附着物的补偿；新菜地开发资金是重新开发菜地的费用。）
上述情况表明，我国土地权利的配置尚存在欠缺。因此，必须完善土地权利配置制度，如设置土地发展权。[4]
三、健全土地法律责任制度
土地法律责任是行为人因违反土地法律、法规而必须承担的法律后果。健全土地法律责任制度是完善土地利用管理制度的重要内容之一。土地法律责任主要由《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《房地产开发经营管理条例》等法律法规作出规定。上述法律法规将土地违法行为可分为三类：土地行政违法行为、土地民事违法行为和土地刑事违法行为。相应的土地法律责任分为行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。
随着我国社会主义市场经济建立和不断发展，土地法律责任制度表现出以下不足。
第一，土地法律责任体系缺少土地宪法责任。土地宪法责任是土地法律责任体系的重要组成部分。如果一个政府在土地问题上作出的决定或行为违反了宪法，就要承担宪法责任，这个政府就可能倒台；假如一个会议通过的有关土地的法律违反了宪法，这个议会就可能被解散，重新大选。德国有宪法法院，法国有宪法委员会，美国有最高法院，可以宣布议会的法律无效。
第二，法律规定过于模糊，缺乏可操作性。如《土地管理法》第73条关于非法转让土地法律责任的规定，有两个问题规定得不明确：一是对非法转让的处罚，特别是罚款，未规定处罚转让方还是处罚受让方；也没有规定处罚一方还是处罚双方。二是没收违法所得是否包含土地。再如《土地管理法》第74条和81条，亦有两个问题规定的不明确，一是“责令限期改正”，能否构成一种行政处罚方式；二是“责令限期改正”的具体内容不明确。
第三，法律规定存在空白。实践中，非法占用土地既包括非法占用农用地，也包括非法占用未利用地，还包括非法占用存量建设用地。《土地管理法》第76条只对非法占用农用地作出规定，对非法占用未利用地和非法占用存量建设用地未作出规定。《土地管理法》第82条规定：“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。”但是对土地行政主管部门责令限期办理而不办理的行为如何处理，《土地管理法》没有规定。《刑法》第410条规定，非法低价出让国有土地使用权罪，但对情节不严重的，土地管理法并未规定需承担相应的行政法律责任。
第四，法律规定的部分条款内容抵触。《土地管理法》第73条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第81条规定，擅自将农民集体所有土地的使用权转让用于非农业建设的，其法律责任则是，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令期限改正，没收违法所得，并处罚款。不难看出，同样是非法转让土地，《土地管理法》第73条和第81条却规定不同的法律责任。
《土地管理法》第76条规定，对一般非法占地，根据是否符合规划决定是否予以拆除或没收；第77条规定，农村村民非法占地建住宅的一律拆除，而不论农村村民是否符合建房条件，也不区分农村村民占地是否符合土地利用总体规划和村镇建设规划。同样为非法占地，前后两条规定不一致，有失法律公正。
四、改革土地管理体制
我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制。五级政府管理并以县级政府管理为主，土地管理部门隶属于同级政府。实践证明，这种体制难以满足合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益要求。耕地被大量占用主要问题不在于审批权，而在于体制。长期以来为什么耕地占用这么严重，多次大清查总解决不了问题，关键是地方利益、部门利益作怪。1998年8月29日修订后的《土地管理法》虽然把农用地转用的审批权集中于国务院和省级人民政府，但土地违法案件和耕地锐减的势头仍然未从根本上解决。1999年全国发生土地违法案件90501件，涉及耕地面积5481.78公顷。2000年全国发生土地违法案件104320件，涉及耕地面积5843.22公顷。2001年全国发生土地违法案件86260件，涉及耕地面积8050.10公顷。2002年全国发生土地违法案件96444件，涉及耕地面积9621.24公顷。而在集中建设用地和征地审批权之前的1998年，全国发生土地违法案件117483件，涉及耕地面积9574.16公顷。[6]由此可见，问题不在建设用地和征地审批权有无，而是占了地根本不报批，但土地管理部门为什么不处理呢？“因为大量土地违法案件的主体是各级人民政府。”[7]
现行的财政体制是“分灶吃饭”。地方政府的负责人担负着加快本地区经济发展、尽快改善人民生活及加快本地区基础设施建设的巨大压力。这一切都需要巨大的资金投入。捉襟见肘的地方政府很自然地把解决建设资金的来源放在“卖地收入”上。由于在现行的国有土地资产管理体制中缺乏应有的产权约束机制，加上国有土地的收益大部分归地方所有，就形成了“卖地机制。”一些地方“低价征地，高价出让，是创造政绩、增加财政收入、改善地方福利的捷径。据国土资源部门统计，前几年，地方政府土地出让金收入每年平均在450亿元以上；其中纯收入每年平均159亿元，而同期征地补偿费只有91亿元。2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元，其中就有相当部分是取自良田。[8]
在现行土地管理体制下，土地管理部门对于地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约机制。根据“块块为主”的领导体制，土地管理部门受同级政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系。在这种体制下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对同级人民政府的土地违法行为的发生形成制约机制。在土地管理和土地利用上“不换脑袋，就换位子”的情况时有发生，有些地方的土地管理局局长由于秉公执法、依法行政而被撤换。“块块为主”的领导体制，是造成我国耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严现象发生的根本原因之一。
“块块为主”的领导体制阻碍了统一有序的土地市场的形成。土地作为重要的生产要素，也必须进入市场，通过市场机制的作用达到优化配置的目的。然而，要实现市场优化配置土地资源的作用，离不开统一、有序、健全的土地市场体系作保证。在以“块块为主”的领导体制以及地方政府作为土地市场主体所带来的利益驱动等因素的作用下，土地市场的发展是畸形的。其表现，一是土地市场被现有的行政区划分割，限制了市场机制作用的发挥，使得土地资源难以实现最优配置；二是土地市场带有浓厚“地方”色彩，规划不统一，影响了“公平交易”的实现；三是在市场结构中，难以形成全国统一的土地市场或者区域性市场，使得国家对土地市场的调控政策难以实现。[9]