我国全能型政府职能的历史成因与改革方向，本文主要内容关键词为：成因论文,政府职能论文,方向论文,我国论文,全能型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府职能，简言之，就是政府的职责和功能。新中国成立以来，经过改革开放前后两个历史时期，我国的政府职能正经历着从计划经济体制下的全能型政府向社会主义市场经济体制下的服务型政府的转变。研究政府职能转变问题，必须要明确一个基本前提，即中国全能政府职能是怎么形成和演变的？古语有云：不知来者视之往。只有透彻而深刻地“望、闻、问”，才能准确地“切”正我国政府职能转变问题之要害，从而使我们的研究更加切合实际，建议更加具有针对性。 一、实现中国现代化的目标到底需要什么样的政府？ 从鸦片战争到新中国成立这一百多年的时间里，全世界几乎一切大中小帝国主义国家都侵略过我国。除了抗日战争是我国胜利外，其他的战争都是以我国的失败而告终。 也正是从那时起，领土完整与国家安全成为我国亟待解决的问题。为了达到强国富民的目的，一些先进人士主张“师夷长技”，倡导走西方的道路。但是，无奈“先生”总是侵略“学生”，不给“学生”机会。无论是标以“中体西用”的洋务运动，还是后来国民政府主导的工业化实践，都未能使中国走上现代化(工业化)的坦途。究其原因，诚如毛泽东所分析的那样：一是社会制度腐败，二是经济技术落后。[1]P347换句话说，中国要实现现代化，就必须破除这两个条件的制约。 中华人民共和国成立以及中国共产党在全国执政地位的确立，为我国工业化的实现提供了制度保障，破除了第一个条件的制约。但我国工业化道路具体怎么走，即如何摆脱经济技术落后的制约问题，仍待解决。从理论上讲，解决第二个条件制约，道路可能有许多种。但从当时国内外的环境条件和形势发展来看，建立一个强有力的中央政府，实行优先发展重工业的赶超战略，似乎又是一种必然的逻辑和历史选择。 新中国成立之前，冷战的大幕就已拉开。朝鲜战争的爆发说明了我国国际生存环境的极端险恶。如果说此前党内领导层对我国走一条什么样的工业化道路还有不同思考的话①，抗美援朝开始后，维护国家安全、在尽可能短的时间内发展和完备我国的现代国防工业体系迅速成为全党共识。正如后来毛泽东指出的那样：“如果不在今后几十年内，争取彻底改变我国经济和技术远远落后于帝国主义国家的状态，挨打是不可避免的。”为此，他要求和告诫全党“力求在一个不太长久的时间内，改变我国社会经济、技术方面的落后状态，否则我们就要犯错误。”[1]P347 排除了以自然演进方式实现工业化的方案，我国要在最短的时间内实现赶超目标，就必须要发挥国内各方面特别是人民民主专政的优势，就必须有一个强有力的中央政府，从而最大限度、最有效地整合资源。政府的任务有二：其一，运用国家政权的力量，为我国的现代化道路扫清障碍；其二，迅速动员组织各方面资源和力量，为尽快建立我国的现代工业体系而努力。 当时的现实因素使然，历史因素也有重大影响。从社会结构来看，我国是一个传统的小农经济国度。小农分散而无组织，就像袋子里的一个个马铃薯一样。[2]P567小农经济的这种社会结构不仅决定了我国的革命特点，也深深影响着我国的建设进程。我国要尽快实现工业化的目标，就必须通过强有力的政府把分散的无数小农发动起来，组织起来。 从制度的历史演进来看，我国是一个严格遵循“大一统制度”传统的国家，“在这个制度中起核心作用的是由一个皇帝、一个政府，对中国整个版图内所有民族实行统一行政管理的国家制度。”[3]前言P1因为这样的传统与文化根深蒂固，近代以来的中国，除去北洋政府时期，无论其前的洋务运动，还是其后国民政府时期的工业化，都是中央集权下的工业化运动。 最后，选择何种形式的政府，最为关键的因素还在于我国工业化的领导核心——中国共产党。我党是在共产国际和苏俄的帮助下建立起来的。二大以后，正式成为共产国际的中国支部，严格遵循共产国际的章程与决议。此后，学习苏俄(苏联)的制度体系，贯穿至20世纪五十年代中期的整个历史进程，高度集中的苏联模式深深影响了党及其领导下的人民政府体制。1931年11月成立的中华苏维埃政府，以及后来各个历史时期的人民政府，其职能围绕革命目标，涉及方方面面，但其最根本的原则，都是民主集中制。1949年成立的中央人民政府，是一个强有力的、以民主集中制为原则的政府。1953年大规模经济建设开始后，为了加强中央集体领导，根据毛泽东的提议，中共中央先后发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》等文件。同时，为减少层次，党中央决定撤销中央人民政府党组干事会，政府各部门党组直接受中共中央领导，并重新明确了政府职能部门的归口分工。[4]P277 由上看来，我国之所以形成强有力的中央政府是有其历史渊源和现实因素的。这种强政府体制的建立与完善，促成了我国全能型②的政府职能。 二、怎样看待计划经济体制条件下的全能型政府？ 为了实现优先发展重工业的赶超战略目标，在全能型政府推动下，我国经济虽历经各种运动的冲击乃至破坏，但基本建立起独立的现代工业体系和国防工业体系，从而为后来的改革开放奠定了坚实物质基础。这期间，党关于社会主义的理论探索也为后来的改革开放提供了思想启示。 (一)在单一公有制和计划体制下建立起适应赶超战略的制度体系。新中国成立后，党和政府通过几种方式建立起适应赶超战略的制度体系。一是通过没收帝国主义在华企业和官僚资本，迅速控制了国民经济命脉。二是通过社会主义改造，消灭了资本主义经济成分，建立起单一公有制和计划经济体制。三是通过集中管理农民、农村和农业的一系列措施，包括统购统销、户籍制度和人民公社等一系列制度安排，为赶超战略的实施建立起全面控制的经济制度体系。 “一五”计划完成后，随着我国社会主义制度的基本确立，国家从投资、计划、物资、劳动用工等各个方面，将经济社会的发展完全纳入了计划管理的轨道。由于始终广泛存在着“条条”与“块块”的矛盾，为了调动地方积极性，国家在1958年和1970年进行了两次大规模的放权改革。后来又在1961年和1977年实行了大规模权限集中的改革。但这些改革基本都是在“放”与“收”上兜圈子，即所谓的“行政性分权改革”。这种分权和集权的改革，并没有触动政府与企业、政府与市场等核心问题。在政府职能没有发生根本性变化的前提下，中央与地方关系陷入了“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。 (二)在资本稀缺的条件下建立起现代工业体系和国防工业体系。我国计划经济时期的政府之所以成为全能，并作出一系列的制度安排，关键是为了在资本稀缺条件下实现资金密集型重工业优先发展的战略目标。在计划经济体制下，我国工业化资金的积累除税收以外，主要依靠两种途径。一种是来自农业方面的资金积累。据统计，1979年以前的29年，从国家对农业直接、间接两种分配形式分析，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元(价格分配5100亿元+税收分配978元-支农支出1577亿元)，平均每年为155亿元。[5]另一种就是来自工业企业。在计划经济体制下，企业形成的利润，乃至企业的折旧费基本上都是上缴国家金库。 工农产品价格差即“剪刀差”是向工业倾斜的政策，从全局来看是必要的、有效的，问题是延续时间过长。就工业内部而言，当时全国工业企业的平均折旧率仅为4.30％，即25年左右。折旧率过低，从长远来看，影响了国营企业的技术水平与市场竞争力的提高。[6]据统计，1950～1981年，国家财政收入共计17567.47亿元，其中企业收入为8601.74亿元，占财政收入的49％。[7]P424 新中国成立初期，尽管有苏联的援助，但我国仍坚持以自力更生为主的方针，仅“一五”时期，国家投入资金折合黄金就达7亿两。我国在20世纪五六十年代陆续完成了以苏联援建“156项”重点工程为中心的694项限额以上项目。这些工业项目的完成，使我国开始陆续制造出飞机、汽车、机床等现代工业产品，并迅速武装国民经济各部门，从而奠定了我国初步工业化的格局。值得一提的是，这一时期我国国防尖端科学技术的发展成绩斐然，特别是原子弹和氢弹的成功爆炸，打破了超级大国的核垄断和核讹诈，有力提升了自身的国际地位。 (三)在社会稳定的基础上基本保证了人民生活的最低需要。现代化建设需要稳定的社会环境。要保持社会的长期稳定，国家就必须为人们生活提供基本保障。为配合赶超战略的实施，我国实行高积累政策。该政策使国家每年用于人们消费的财力增长十分有限。为了有效维护社会稳定，保证城市生产、生活所需要的粮油、棉花等农产品，国家先后实行了农产品统购统销制度，人民公社的“倒定额租制”[8]P125更是最大限度地保证了国家对农业剩余的控制。 随着“剪刀差”的骤然拉大，在城市生活水平普遍高于农村的条件下，如果没有相应的行政管理体制及其他制度安排，势必会造成农村人口涌入城市的强烈刺激。我国采取的是重工业偏斜式发展，其特点是资金投入大但吸纳劳动力的能力较弱。正因如此，城市新增人口的就业问题本身解决起来就很困难，而要再解决农村进城务工人员的就业问题，就更加困难重重。为了保证赶超战略的顺利实施，减轻城市压力，维护社会稳定，国家在农产品统购统销制度的基础上，开始将控制人口流动的功能引入户籍管理，并从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会福利等方面对农民“盲流”进行控制。这一制度安排的要求，目的就是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”。[9]户籍制度的确立，严格限制了当时农村向城市的人口流动，并最终形成了我国的二元户籍管理方式。 虽然国家对消费基金安排的年均增长非常有限，但在高积累和短缺经济条件下，政府还是为全体人民提供了低水平、广覆盖的社会保障。通过票证制度，国家为城市居民的消费提供了最低保证。同时，“三个人饭，五个人吃”的低工资、广就业政策，再加上政府、单位和企业提供的医疗、教育和其他社会福利等，使得城市居民整体贫富差距不大。对农民而言，“政社合一”的人民公社体制，也基本保证了社员包括鳏寡孤独家庭最低限度的吃饭、看病、教育等需求，虽然平均主义的“大锅饭”难以调动广大社员的积极性，但这种体制所给予的生死无忧及安定的环境，是新中国成立以前的旧社会所无法比拟的。 三、怎样打造社会主义市场经济下的服务型政府？ 改革开放以后，关于转变政府机构职能的问题，当初我们党是有思想和理论准备的。在计划经济体制内，政府引入市场机制，对企业放权让利，采取价格双轨；在计划经济体制外，政府在保持计划配置资源主体地位的同时，通过相应的制度安排，促进非公有制经济的生长和发育。市场机制的引入和非公经济的发展，必然推动政府的行为方式发生相应的改变。 这种转变大体上可分为两个阶段。第一阶段是从1978年十一届三中全会以后到1992年十四大之前，主要是政府主动缩减行为边界，放权让利，让渡一定的资源配置空间，消解计划经济时期的政府旧有职能。 在积极探索经济新体制的改革开放初期，政府职能转变主要体现在一个字“放”。面对广大农村“包产到户”的热潮，政府顺势而为，积极引导，最终作出家庭联产承包责任制的制度安排。但城市改革进展缓慢。针对当时政府管得过多、过宽的弊端，邓小平指出：我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部门来，就很难办。[10]P328 1984年十二届三中全会后，我国经济体制改革的重心转移到了城市。与此相适应，政府相关职能的转变步伐也在加快，主要表现在两个方面：其一是围绕“增强企业活力”这个经济体制改革的中心环节，扩大企业自主权，其形式主要是承包制。政府按照政企分开的要求，实行机构改革，向“政府调控市场、市场引导企业”的间接管理方向努力。其二是采取“摸着石头过河”的办法，政府渐进退出全面控制，引入市场机制，以市场调节替代部分计划管理。这其中最典型的做法就是“双轨制”。虽然“双轨制”③后来广为社会所诟病，但从改革的演进路径来看，它有着不可否认的历史性积极作用。 第二阶段是从党的十四大，即确立了社会主义市场经济体制的改革目标以后，我国开始构建新的符合市场经济模式的政府职能，打造服务型政府，这一过程至今仍在继续。这一历史时期政府职能转变的主要特点就是创新，围绕打造服务型政府的目标，通过体制机制创新，积极构建符合我国社会主义市场经济发展水平的政府职能，其内容主要围绕着以下几方面展开： 一是把国企改革作为经济体制改革的中心环节，围绕“政企分开”这一加快政府职能转变的根本途径，打造社会主义市场经济的竞争主体。十四大以后，特别是十四届三中全会以后，政府主导的国企改革已从承包制的放权让利过渡到建立现代企业制度的制度创新。但由于宏观环境较差，情况复杂，国企改革一直进展缓慢。到了十五大前后，实践的发展和认识的深化，都要求国企必须走出一条实质性的体制创新之路，否则，国企没有自生能力，不仅市场经济体制难以建立，而且政企最终也难以分开，政府职能转变也就更谈不上了。十五大以后，“国有企业改革攻坚战”打响。至2000年年底，国有大中型企业的改革大步推进，政企分开向前迈进了一大步。此后，党的十六大决定设立国资委，将政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，这一改革措施为政企分开奠定了坚实的制度基础。 二是树立全面协调可持续的发展理念，在科学发展观指导下优化政府职能，搞好社会建设。改革开放以来，由于我国经济社会所处发展阶段的客观要求，以及“以经济建设为中心”的工作大局的贯彻，我国政府职能的设置在事实上偏重经济建设方面，一定程度上忽视了社会公平和公共服务，造成了“经济发展的一条腿长，社会发展的一条腿短”的窘境。进入21世纪的头几年，经济全球化迅猛推进，我国政府紧紧抓住这一机遇，将中国经济带入发展的快车道。与此同时，国内“非典”爆发、环境污染、群体性事件接踵而至等问题的凸显，促使国内各界开始反思市场机制。此时，党中央提出的科学发展观，为探索政府职能的转变提供了思想上的指导，那就是突破政府经济职能一头独大的桎梏，将政府职能的重心加以优化，其亮点就在于政府更加重视社会公平正义与公共服务的领域。 政府职能的优化，使得新世纪以来我国人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平迈上一个大台阶。我国的社会结构发生了巨大变迁，城市化率超过50％；政府主导下的反贫困工作取得重大成就；城乡基本养老保险制度全面建立，全国居民的社会保障体系建设正在全面推进。可以说，我国的社会建设已取得了重大成就，为后续政府职能的完善开了一个好头。 三是以优化政府组织结构为抓手，切实转化政府职能，进而创造和完善经济社会发展的良好环境。机构是政府职能的载体，为了切实转换职能，按照“精简、统一、效能”的原则，1998年中央政府进行了大规模的机构改革。2001年，我国加入世界贸易组织，这是政府职能转变的一个重要历史时点。世界贸易组织“非歧视性”、“透明度”等规则倒逼我国政府机构改革和政府职能的转变。它使我们党和政府更加紧迫地认识到，要善于依据公开的统一的法律法规而不是内部文件来行使管理经济的职能。“不该管的要放开，该管的一定要管住管好。”“要把按照世界贸易组织规则要求规范市场经济秩序，正确引导社会主义市场经济发展，培育和增强我国经济的国际竞争力，作为政府调控和管理经济的主要任务。”[11]P453-4542003年的政府机构改革就是在我国加入世贸组织的大背景下展开的。党的十七届二中全会提出了2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革目标。为此，2008年和2013年的政府机构改革，都加强了宏观调控部门的职能，并推行大部制，强化了社会管理和公共服务的职能。十八大以后，我国在中国(上海)自由贸易试验区采取的“负面清单”(即法无禁止就合法)管理模式，更是成为探索未来我国政府职能加快转变的重要参考。 四是打造法治政府，依法行政，以构建服务型政府为目标，明确政府职能转变的方向和工作重点。党的十八大提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”[12]P22要建设服务型政府，就要明确政府职能转变的方向。对此，习近平在十八届二中全会的讲话中指出：转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。[13]P52 全面深化改革，要求处理好市场、社会、政府的关系。全面依法治国，同样要求处理好三者的关系。2014年10月，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，行政机关要坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”。《决定》强调依法全面履行政府职能的目的在于厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和充分发挥社会力量的作用，同时也要更好地发挥政府作用，做到把政府该管的事情管住管好，真正做到尽职尽责不缺位、准确履职不错位、依法履职不越位，不断提高政府的执行力和公信力。 四、未来政府职能转变的路该怎么走？ 我们探讨改革开放前后两个历史时期的政府职能，不是为了评判孰优孰劣，而是为了总结经验，谋划未来。总体而言，在经济发展的不同阶段，现代化(工业化)推进对政府及其职能的要求是不同的。从世界历史来看，后发国家只要有稳定的政治社会环境，就能启动现代化的进程，并能达到中等收入水平，这一时期现代化对政府自身的要求不是太高。但是，进入到中等收入水平以后，后发国家许多传统优势如低劳动成本、技术模仿与引进的优势逐渐消退。此外，民众诉求提升、国内外环境也发生很大变化。在此条件下继续推进现代化进程对政府及其职能都提出了更高的要求。我国正处在这一历史阶段。那么，未来继续推动我国政府职能转变的路该怎么走呢？ (一)政府职能转变要审时度势、顺势而为。 从计划经济到市场经济，资源配置的基本方式发生了根本改变，政府职能必然也要发生相应的转变。我国党和政府应审时度势，从国外市场经济历史的发展中，总结规律性经验，并结合我国实际，作出合理规划与政策储备，这是政府职能转变最为理想的状态。在大多数情况下，党和政府还是从实践出发，顺势而为，对生动的经济社会及其发展要求做出回应。党的十八大以来，党中央立足新的历史条件，强调全面深化改革要总体设计，统筹协调，综合分析这段时期以来党的领导人的讲话、谈话等重要文献后，我们不难发现，当前及今后政府职能转变的工作重点围绕着以下几方面展开。[14]P227 首先是“放”。政府会继续简政放权，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。截止到2015年3月，国家部门授权地方政府审批的事项还有1200多项，2015年要砍掉200多项。[15] 其次是“管”。该“放”的一定要“放”，但该“管”的一定也要管住管好。政府要进一步加强和改进市场监管，创造良好发展环境，维护公平竞争的市场秩序。 再次是“建”。政府要注重“建章立制”，从体制、机制各方面推进社会建设，提高公共服务水平，切实维护社会公平正义。 (二)政府职能转变离不开对我国大国国情的深刻把握。 邓小平在20世纪80年代曾讲过一句很深刻、很发人深省的话：“中国的特点是又大又落后，办起事情来不容易。”[16]P183经过改革开放30多年的发展，我国经济总量已跃居世界第二，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国仍是世界上最大的发展中国家。在当下及未来的一段时间内，我国经济社会发展不平衡、不协调的问题仍会持续。由于经济发展阶段和发展水平的不同，各地政府职能转变的起点就不完全一样，其转变的具体路径与措施自然有所不同。因此，政府职能转变，在总体方向明确的情况下，其具体路径千万别指望“一个雷天下响”。但同时需要强调的是，要坚决防止各地借口情况特殊而拒绝转变，或者转变走样情况的发生。如何根据我国大国国情实际，处理好政府职能转变各方面的关系，是一个大问题。 (三)政府职能转变对执政党提出了更高的要求。 1992年年初，邓小平在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[16]P372如今，我们距离小平同志的殷切要求，只有10年不到的时间，我们党肩上的担子可谓重矣。 办好中国的事情，关键在党。如何尽可能快地推动政府职能转变，成为我们党面临的重要课题。西方学者认为：“现代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定。”[17]P41现在我国正处于现代化的关键阶段，无论是经济体制、社会结构，还是利益格局、思想观念都发生了巨大变化。在这种情况下处理好政企、政资、政事、政社的关系，难度不小。同时还有央地、党政等诸多关系需要理顺。这些问题的交错叠加给作为执政党的中国共产党提出了巨大挑战。比如在政社关系中，政府要社会组织在管理社会事务中发挥积极作用，但同时也要加强管理，特别是要防范一些所谓“绿党”式非政府组织和以此进行的所谓“维权”活动，警惕一些别有用心的人打着合法社会组织的旗号去干非法的勾当。 此外，需要说明的是，我国作为最大的发展中国家，政府仍需要承担繁重的经济职能，万不可一说转变，就一窝蜂地扎向“无为”之途。再者，政府职能转变的目标，还应契合我国的经济社会发展水平的实际。转变应稳扎稳打，循序渐进，提高政府公信力，切莫急功近利，提一些几年打造“服务型政府”的简单口号，谨防“政府职能转变”又蜕变成了“政绩工程”。 注释： ①朝鲜战争爆发以前，由于我国资金稀缺，当时许多人主张通过先发展农业和见效比较快的轻工业，从而为发展重工业积累资金。当时党内领导人中，比较有代表性的是刘少奇同志。参见刘少奇：《国家的工业化和人民生活水平的提高》(1950年)。《刘少奇论新中国经济建设》，北京：中央文献出版社1993年版。 ②在计划经济时期，党的领导和政府职能高度重叠，因此，为方便研究，本文将这一时期的政府定义为广义政府，党的各级组织和国家立法、司法、行政机关以及具有相关行政职能的机构、组织，都纳入了政府的范畴。社会主义市场经济时期，随着政府不断缩减其行为边界，党和政府关系逐步制度化和规范化，以及依法治国方略的实施，情况发生很大变化。本文所讨论的这一时期的政府是狭义的，主要是指国家机关中的行政机关。 ③关于双轨制，波兰经济学家布鲁斯的评价是：“一个有用的发明。”诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨的评价是：进行价格转轨“天才的解决办法”。