构建公共危机应急系统的非技术支撑体系，本文主要内容关键词为：危机论文,体系论文,系统论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、应对公共危机是现代社会的重大课题
当我们经历了“非典”的袭击与洗礼，再环顾周围的世界，忽然发现各种各样、大大小小的突发事件经常不期而至，打乱人类正常的生活。正如系统论告诉我们的，无论是自然界还是人类社会，任何系统都会出现无序状态，当其无序度上升到一定水平并作用于有组织的社会时，便可酿成公共危机。人类社会一直在为把握各类系统有序与无序状态的规律性，提高对各类事物发展趋向的预见性，建立有利于维护社会安定与进步的秩序，应对和战胜各种各样的无序状态而做出不懈的努力。但是，人类还远未能驾驭自然，社会自身也总有“阿基里斯的脚踵”，自然危机和人为危机的根源一直存在。如果说，“脚踵”是阿基里斯确定的致命之处的话，那么，人类社会的薄弱环节则是不确定的，而且常常是隐蔽的、未知的。因此，对当今社会而言，只要我们还不能准确地预知和控制所有无序因素的产生和演进，公共危机就是不可避免的。太平和危机相倚相伏，公共危机也是社会“‘非常态’中的‘常态’”。
从现代社会发展的特点来看，一方面，人类认识世界和控制自然的能力不断提高，另一方面，人与人，人与自然、社会组织之间的竞争和冲突也不断加剧。人类在利用高科技、高度发达的生产力创造高度舒适、高度便捷的生活的同时，也埋下了对自然界的亏欠、对生态的损害、对高科技的过度依赖，以及社会发展不平衡造成的种种隐患和风险。随着经济全球化和社会信息化进程的加快，社会构成要素的复杂性、关联性和相互依存性随之增强，现代社会的两面特征更加明显：一方面，社会日益强盛，资源使用能力不断增强；另一方面，社会越发脆弱，许多矛盾一触即发。在社会高速发展的背后，隐藏着各种危机，而且其形式不断变异，频率越来越高，可以说，现代社会是危机多发的社会。2003年春夏之交蔓延三十多个国家的“非典”疫情就是典型的突发性公共卫生事件，它是对人与社会、人与自然关系的一次严肃拷问，是对人类应对重大突发事件能力的一次严峻考验。疫情最为严重的中国创造了众志成城、共克时艰的奇迹，也从中引发了许多深层思考。
直至今天，我们对“非典”的病源、病因和传播途径还不十分清楚，在诊断和治疗上也还没有特效手段。因此，我们还不能断定“非典”就此销声匿迹。即使人类完全战胜了“非典”，必定还会不断遭遇其他突如其来的、难以预测的危机事件。因此，关于“非典”以及由此而引发的关于公共危机管理的思考绝不是应时应景之举，这种面对现代社会不可回避的重大问题所进行的探索，应该具有广泛的、长远的社会价值。
二、公共危机应急系统的建设迫在眉睫
公共危机是对社会应急机制、执政党执政能力和政府治理能力的检验。在“非典”的特殊考验面前，党中央、国务院总揽全局，从容应对，指挥若定，在世人面前树立了一个有能力、有作为、勇挑重担、敢于负责的政府的形象，提高了政府的威望和公信力。经过“非典”的洗礼，党的执政能力得到锤炼，民族精神进一步弘扬，整个社会的风险攻关能力有了明显提高。但是，“非典”过后，当我们客观、科学、理性地回首审视这场没有硝烟的战争时，会痛心地发现，我们所付出的代价是十分沉重的。从最初的信息不畅所引起的社会恐慌，到大量医务人员被感染，从北京没有任何流行病防护物资储备，到为了一名疑似病例而跟踪搜寻整列火车乘客，都让我们不得不承认，最初的应对是仓促的、补洞式的，而不是一种常备的、协同的、高效的应对机制的及时启动。此次“非典”疫情及其负面影响迅速波及全国，除了疫情本身预防与治疗的困难之外，没有及时、有效地整合和利用公共卫生资源、信息资源和其他社会资源，以至错失最佳控制时机也是重要的原因。痛定思痛，许多有识之士深感必须居安思危，防患于未然，建立公共危机应急系统，以有效应对随时可能发生的各种危机事件，将危机给社会带来的损失降到最低点。
在西方，“危机”的概念最初来源于希腊语，普遍用于医学领域，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。18世纪至19世纪，“危机”一词逐渐被引入政治领域，表明政治体制或政府面临的紧急状况，继而有了危机管理的概念。美国学者从公共行政管理角度研究当一国突发某一事件，波及或影响了较大范围内公众生活时，政府应该如何以最有效的方法控制突发事件的影响与蔓延，迅速恢复正常状态。包括危机一旦发生，政府应如何迅速做出反应，制定正确的决策；如何调动各部门的人力、财力、物力，以缓解危机；如何有效动员社会一切资源支持政府，并协助采取相应的援救措施；如何做好危机后的各项恢复和重建工作，重新确立正常的社会秩序等。一些学者将公共危机管理归纳为四项内容：一是减少与缓解危机；二是准备资源，有效控制危机；三是回应社会与公众的需求；四是危机后的恢复与重建。一些国家还对政府员工进行专项培训：一是要求员工具备尽可能把突发性事件控制或消灭在萌芽状态的能力；二是危机一旦发生后，政府员工应具备延缓、化解危机，控制危机影响范围以及危机升级的能力。在上述研究和培训的基础上，许多国家都建立了较为完善的危机应对体系和应对机制，当重大突发事件发生后迅速启动，各就各位，相互配合，有条不紊，在抗灾救灾和灾后恢复过程中发挥了重要的作用。典型的事例如日本的阪神大地震，美国的“9·11事件”，以及最近发生的美加大停电等。特别是此次美加大停电发生后，美国许多职能部门、服务性行业的应急措施是在第一时间自动到位的，表明了其公共危机应急系统的灵敏和高效。
据全球灾害统计（Global disaster statistic）提供的数据，1996年至2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，造成425000人死亡，其损失可谓令人触目惊心。国内外重大突发事件的形式各种各样，其不良后果大多具有连带性、辐射性、多样性和进行性等特点，除了实际损失之外，它给人们心理上带来的创伤有时更为严重，难以愈合。遏制和化解危机造成的灾难，可以减少以至阻止不良后果的蔓延、放大甚至走向毁灭性，保持社会心理健康和公民信心，加快恢复进程。要想达到这种效果，就需要社会各有关方面的“合力”和“联动”，而启动和保障这种“合力”与“联动”的机制就是公共危机应急系统。
理论和现实都告诉我们，公共危机应急系统对于现代社会来说是非常必要，不可缺少的，尽管建立和维护这个系统需要付出相当大的代价，尽管这个系统的“养兵”多于“用兵”，但它在公共危机发生时所发挥的“救生”、“减灾”和“恢复”作用是至关重要的，国家、社会组织和公民的主权、生命和财产安危将系于此，这是其他任何代价都无法换取的。
三、公共危机应急系统是技术因素和非技术因素的集合
公共危机应急系统建设应列为国家安全系统建设的重要组成部分。这是一个涉及众多领域，集技术因素与非技术因素于一体的复杂适应系统。一方面，相应的高科技是必不可少的，包括各种用于监测、预警、通讯、抗灾和恢复的技术和设备，这是抵御危机灾害的硬武器。另一方面，非技术因素也不可或缺，如国家行政和公共应急法律制度保障，资金和物资保障，信息披露规则，公民道德建设以及社会心理引导等，这是战胜危机灾害的软武器。世界各国应对重大突发事件的经验表明，在公共危机应急系统中，技术因素和非技术因素同等重要，二者互为条件，互相支撑，相辅相成，共同决定公共危机应急系统的定位、功能与效率。
尽管这是一个毋庸置疑并十分通俗的道理，但在现实生活中，无论是决策者还是普通公众，常常会有意无意地产生重“硬”轻“软”的倾向。如果我们回顾一下在抗击“非典”的战斗中，政府治理模式的创新，《传染病防治法》的贯彻，各种应急政策的出台，各级组织的严密管理，信息发布与沟通，民族精神的弘扬，民众心理疏导等发挥了何等重要的作用，就不会怀疑非技术因素在公共危机应急系统及其现代化进程中的地位和效用了。事实上，人类从蒙昧到文明的过程就是发展科技、张扬人性和强化管理相互作用的过程，现代社会本身就是技术与非技术因素的有机合成，而现代社会每时每刻的运行都有赖于技术与非技术因素的互依互动。因此，当社会出现异常状态时，必须动用一切有利于使之恢复正常状态的技术的与非技术的要素。重此轻彼或顾此失彼，不仅会减少可以利用的资源，还可能使尚存的资源因失去其他相关条件的支持而效力受损，最终影响整个应急系统的功能。因此，对于公共危机应急系统的建设也要“两手抓”，“两手都要硬”，特别是要把非技术因素放在与技术因素同样重要的地位。
四、公共危机应急系统需要各种非技术因素的整合和社会科学相关领域的理论创新
公共危机应急系统中的非技术因素包括很多方面，并具有高度的关联性，应该作为一个体系进行系统研究和建设。因为公共危机一旦来临，其影响往往迅速波及社会生活的方方面面，引发“多米诺骨牌”效应。处理公共危机不是某一行业、某一地区能够独立承担的，而是全社会共同的责任。因此，在搭建公共危机应急系统时，必须立足于社会整体进行全方位、多角度的分析，有效地调动一切物质的、精神的可供利用的资源，打破部门、地区、学科之间的壁垒，统筹部署，形成协同机制。这里需要三种整合与互动，一是各种科学技术要素之间的整合和互动，二是政治的、经济的、法律的、文化的等多种非技术要素之间的整合与互动，三是科学技术力量与非技术力量之间的整合与互动。通过这三种整合与互动形成一个对公共危机进行预测、监控与管理的高效系统，达到综合治理、标本兼治的目的。上述纳入整合对象的诸要素中至少有一半是非技术的，而能动地进行整合和促进互动的机制也属于非技术因素的范畴。
公共危机应急系统的非技术支撑体系具有以下社会功能：一是有利于政府调动和整合一切可能的社会资源，形成应对危机的合力，从而实现政府统一领导下的、各种社会力量协调合作的危机应急系统。二是有利于政府应对危机中出现的复杂局面，以其具有动态适应性的柔性管理机制支持决策者运筹帷幄，驾驭复杂局面，根据危机情势适时做出或调整决策。三是有利于增强政府决策的开放性、透明性，将政府处理危机的情况置于公众的监督之下，保证公民的知情权，调动全社会参与应对危机的热情，降低危机处理的成本，同时推动政府内部决策的科学化、民主化。四是有利于营造高科技应用的最佳社会环境，趋利避害，提高科学技术在应对危机中的效力。
公共危机突发性强，具有很大的不确定性，常规状态下的社会管理方法有时会无法适应或无能为力，表现为“缺位”或“失效”，仅支持常规管理的理论和思维习惯在建立和维护公共危机应急系统方面也显得软弱无力或不敷需要。就非技术应对战略策略开展深入的基础性、应用性研究，是人文社会科学工作者对现代社会公共危机的应战。面对发展着的社会和永远潜在的危机，非技术应对研究不能随某一危机的结束而降温，而应该作为现代社会的常备课题，因为一旦危机再次发生，不可能为人们提供充足的时间去适应、去思考、去研究。可以说，现代社会的危机管理呼唤相应的理论和思维，期待人文社会科学相关领域产生有创新价值的成果。
有关公共危机应急系统非技术支撑体系的研究主要包括以下方面：
第一，有关政府危机管理理论与体制、机制研究。无论是我们刚刚经历过的“非典”，还是处理其他公共突发事件，政府都处于至关重要的主导地位。政府危机管理是现代社会对现代政府提出的重大问题，应对复杂局面是执政党执政能力和政府治理能力的重要表现。当危机降临时，作为决策者、组织者的政府只有非常有限的反应时间，如果及时回应，措施有力，不仅可能降低灾害的损失，快速平稳地恢复正常，还有可能在危难中密切与民众的关系，提高民众对政府的信任度，并促进制度的革新和环境的变革。相反，如果政府缺乏有效的回应，不仅可能延误救助时机，扩大灾害损失，还会影响政府与民众之间的关系，引发政府的信任危机，从而对政治的稳定产生负面的影响。历史上正反两方面的事例都不罕见。
政府危机管理涉及多方面问题，诸如如何形成对全社会有效覆盖和全面管理的体系；如何建立科学、准确的公共危机预警系统和灾害预备系统；如何建立高效的危机决策机构，完善重大危机决策的规则和程序；如何打破各种分割壁垒，有效调配抗灾资源；如何保证信息的准确、畅通和公民知情权，以及积极的舆论引导；如何动员群众，构建抵御危机冲击的群防群控体系等。为此，需要建立高效、灵活的社会管理机制，包括信息沟通、反馈和解读机制，社会动员机制，紧急救治机制，资源调配机制，公民权利依法有效保护和行政权力依法有效行使的机制，社会心理作用机制等。我们不仅要逐一研究每一种社会管理机制的特点和生成条件，还要研究各种社会管理机制之间的配合与衔接。
第二，有关公共危机应急法律制度研究。将公共危机纳入法治的轨道，建立“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的行政应急法律制度，是此次抗击“非典”的经验之一。危机状态会改变人们的日常行为方式，扰乱正常的社会秩序，因此社会比任何时候都需要明晰的行为准则和法律规范。无论是调集社会资源、约束公民特定行为，还是处理特殊状态下的各种利益关系和矛盾，都需要依法执政，依法行政。可以说，加强危机时期的法律制度建设是提高公共危机应急系统的权威性和严肃性，稳定社会秩序的关键之一。
第三，有关社会协调发展方面的研究。公共危机的原因十分复杂，其中许多与各种“失衡”相关。“协调发展”不仅有利于消除无序，防范危机，也是社会健康发展、可持续发展的基本前提。因此，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点对社会协调发展问题进行全面研究具有极为重要的理论意义和实践价值。协调发展的内涵非常丰富，包括经济与社会的协调发展，城乡协调发展，地区协调发展，物质文明、政治文明和精神文明协调发展，科技与人文的协调发展，人与自然的协调发展等。
第四，有关民族精神、社会伦理、公民道德建设方面的研究。应对危机最重要的因素是人。在危机状态下，公民的心理承受力、信念、精神风貌和道德水准构成一个国家或地区应对能力的民众基础。我国抗击“非典”中医护人员高尚的职业道德和至善之心、至善之举，全国人民的必胜信念、协作精神和高度的民族凝聚力成为克敌制胜的重要保障。此次美加大停电中公民的平静和自律对于减轻灾害的影响发挥了巨大的作用。民族精神、公民道德是一个民族人文精神、人格力量的外化，经长期积淀而成。从理论上挖掘其根源和内涵，阐释其本质和精髓，使其得以弘扬和升华，对于提高一个民族抵御危机灾害能力的积极意义是难以估量的。
上述研究涉及哲学、历史、政治学、经济学、法学、管理学、社会学、心理学、伦理学、新闻传播学等人文社会科学的众多学科，跨学科的联合攻关有助于解决公共危机提出的复杂难题，为构建我国的公共危机应急系统提供全面、有力的理论支持。