学校管理体制改革研究的历程省思与趋势探析，本文主要内容关键词为：探析论文,管理体制改革论文,历程论文,趋势论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
整整二十年来，我国学校管理体制一直处在改革探索之中，冷静地回顾其研究历程并积极探求趋势，不仅有助于引正研究方向，而且可以促进学校管理体制的优化。
一、学校管理体制改革研究的历程
学校管理体制改革研究是伴着改革开放的政治、经济大背景的发展变化而演进的，从反审文化的角度予以审视，其历程大致可别为如下四个阶段：
（一）酝酿反省阶段（1978—1985）
早在十一届三中全会闭幕之际，一些中小学和教育理论界就萌发了关于学校管理体制改革的意向，并进行了一定的讨论，个别学校还搞了一点有关的试验，但大都浅尝辄止，不尽人意。八十年初，学校管理研究步入正常轨道，学术团体相继成立，问题研讨频繁进行，尤其是1982年开始酝酿关于经济体制改革问题的同时，研究者倍加重视了学校管理体制的改革问题。1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》颁发后，学校管理体制改革的呼声愈加强烈，研究工作开始有了较大起色，亦产生了有一定分量的研究成果。
在该阶段，研究者从解决现实问题的需要出发，较多地运用了经验总结的方法，着重围绕学校“责权归属”及学校外向关系等开展了广泛的探讨。其典型观点主要反映在冯惠益、肖宗六、张萍芳先生的著述中。如冯惠益先生指出：“建国以来全日制中小学的领导体制曾采用过校务委员会制、校长负责制、党支部领导下的校务委员会负责制、党支部领导下的校长分工负责制等，不论采取哪种形式，校长都应当是学校的主要负责人。”（注：北京教育行政学院编著：《学校管理》，教育科学出版社，1981年版，第13页。）肖宗六先生认为：“凡是国家集中力量抓经济建设的时候，就很强调发挥校长的作用，凡是‘左’的干扰严重，强调抓阶级斗争的时候，校长就退居次要地位。……1978年9 月提出的党支部领导下的校长分工负责制具有含义不清、领导与负责分离、以党代政、不利于上级检查指导工作等弱点，应当改革。”（注：肖宗六：《中小学内部的领导体制应当改革》，《人民教育》，1984 年第9期。）张萍芳先生说：“对学校领导体制的改革，首先必须处理好党政关系，健全以校长为首的行政机构，发挥行政系统的职能……”（注：张萍芳编著：《学校管理》，福建师大1983年印，第72页。）显而易见，这些论述无不包含着历史反省和经验思辨的色彩。值得嘉许的是，它们在当时既顺应了时代发展的要求，走在了改革实践的前面，也的确为教育决策提供了积极有益的建议，在一定程度上加快了新型学校管理体制的出台。
（二）政策解说阶段（1985—1988）
由于经济体制改革的大力推动、教育研究者的精心探索和教育行政部门的适时决策，1985年5月27 日《中共中央关于教育体制改革的决定》（下称《决定》）问世，自此，学校管理体制便有了比较明朗的政策导向，即“逐步实行校长负责制”。一时间，教育理论工作者纷纷响应，研究工作开始步入以政策宣传和解释为显著特点的阶段。
该阶段的研究以如何贯彻《决定》精神为主旨，内容涉及校长负责制的基本内涵、校内组织间的职权关系等。通过研讨，这些问题基本上达成了共识。如在中小学试行校长负责制讨论会上，大家普遍认为，校长负责制的内涵应理解为“校长全面负责、党支部保证监督、教职工民主管理三个方面，其中校长负责是核心。”在校内组织关系上，应当是“校长负责而不包揽，党支部由过去包揽一切的地位变成起保证监督作用，依靠集体的智慧，实行民主办学。”同时，也还强调，“实行校长负责制的工作，一定要体现‘逐步’两个字，坚持搞好试点，在总结经验的基础上制定出规划，在不同层次上，不同类型的学校分期分批实行。”（注：张红菊：《中小学试行校长负责制讨论会综述》，《人民教育》，1986年第3 期。）可以说，这些认识与《决定》的基本精神完全一致。此外，就这时期出版的学校管理学的主要著作如宋载铭等先生著的《学校管理学》、肖宗六先生著的《学校管理学》来看，尽管对校长负责制的理解又增添了“上级（机关）领导”一层涵义，使之成为“四位一体”的结构概念，但总体而言，无论分析方式抑或内容阐释都与《决定》的精神完全相符，丝毫没有超脱的迹象。总之，通过广大理论研究人员对政策的深入细致、全面透彻的宣传解说，大体到1988年底，全国大部分地区已初步形成了实施校长负责制的主导舆论，说明新的体制已被绝大多数教育工作者所认同，在客观上为其以后的推广奠定了基础。
（三）试验深入阶段（1988—1993）
1988年夏至1993年春，掀起了一股以深化中小学管理体制改革为目的的试验探索研究热潮。在此期间，北京、上海、沈阳、苏州、泰安等地均推出了内容相近的改革方案（见下表）。
学校管理体制改革试验简况
主持单位 启动时间指导性文件试验内容
北京市政 1988.6 《北京市中小学逐步实行校长负责 实行校长负
府文教办 制的若干意见》 责制完善聘
公室、教 1990.6 《关于进一步巩固、完善和深化中 任制实行结
育局 小学内部管理体制改革的几点意见 构工资制
》
沈阳市教 1988.12 《进一步深化中小学校内部管理
完善校长负
委 改革试点工作方案》责制落实岗
1992.1 《关于进一步完善和深化中小学校 位聘任制实
内部管理改革的意见》
行结构工资
制
苏州市教 1988.12 《关于市区五所中小学实行内部
实行校长负
育局管理体制配套改革试点的意见》 责制、教职
工全员聘任
制、工资总
额包干制、
校内结构工
资制
上海市政 1992.5《上海市中小学内部管理体制实行校长负
府教育卫综合改革的实施意见》 责制实行职
生办公室 1992.7《关于本市中小学实行工资总工岗位聘任
、教育局额包干、搞活学校内部分配试制实行工资
、人事局点的意见》总额包干
泰安市教 1992.8《关于进一步深化市直中小学实行校长负
育局内部管理体制改革的意见》 责制实行教
职工全员聘
任制实行教
职工岗位责
任制
该阶段的研究工作有四个方面的特征：
1.教育行政部门研制改革方案，并求得地方政府部门的支持；2.以完善校长负责制为核心，建立校内利益驱动机制；3.采取先行试点逐步推开的方式，具有较强的操作性；4.主要进行实践上的探索，理论工作者很少参与其中。在此阶段，虽然受1989年春夏之交发生的政治风波的冲击，不少实行校长负责制的试点和研究纷纷下马，重新回到党支部领导下的校长分工负责制的旧形式上，但总起来看，推行校长负责制的意义和作用得到进一步肯定，改革研究工作仍向纵深方向发展。
（四）平缓延续阶段（1993—1997）
1993年2月， 中共中央国务院颁布《中国教育与发展纲要》（下称《纲要》），其第17条对学校内部的管理体制作了明确规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。至此，中小学实行什么样的管理体制得到真正确立。这一指导性文件似乎宣布了学校管理体制改革研究工作的结束，于是研究虽未歇息，却自觉进入了平缓延续状态。其表现是：试验探索研究由热变冷，调查分析研究时断时续，有新见的专著和论文十分罕见。之所以造成这种现象，概有如下几个原因：第一，不少人的意识中存在着这样的认识，即体制业已确定，研究也就大可不必了；第二，研究人员出现断层，一批热衷于体制改革研究的老专家相继退居二线，梯队建设没有跟上；第三，深化改革的新政策尚未出台，很难寻求到别的视点和改革意向，不宜进行再突破。总之，该阶段的研究较之于前几阶段显得相当逊色，可以说是最缺乏生机和活力的阶段。
勿庸置疑，我国二十年的学校管理体制改革研究已取得了可贵的成就，尤其是促进了大多数学校观念的更新和体制的转型。但问题亦不少，最为突出的是理论滞后于实践、思想模式过于单一、缺乏相应的宏观改制理念，因此改革速度十分缓慢，效果也非常一般。用发展的眼光看问题，我们认为，学校管理体制改革研究不仅不应终止，相反恰恰需要加紧深入地进行。
二、学校管理体制改革研究的趋势
江泽民同志在十五大报告中指出：“一切反映社会生产规律的经营方式和组织形式可以大胆利用。”同样，一切反映教育规律的教育方式和组织管理形式亦都应当大胆利用。这就必然要求我们在学校管理体制研究上，紧紧围绕学校管理规律，对其反映形式及有关问题作具体探讨。因此，我们建议，当前和今后一段时间内，学校管理体制研究可朝如下几方面发展：
（一）继续深化现行校长负责制的理论研究
缺乏理论指导的实践是盲目的实践，校长负责制虽正处在贯彻落实中，理论建设却十分薄弱，尚存在许多盲点，其表现是：（1 ）概念内涵模糊，认识不统一。（2）经验色彩浓重，理论水平低。（3）运用范围狭窄、科学基础差。究竟校长负责制是什么？如何使其理论走在实践的前面并指导实践？高等学校能否运用？怎样才能增进其科学化程度？所有这些问题都呼唤着校长负责制理论研究不断走向深化。
（二）努力寻求多元化的学校管理体制形态
任何时期，学校管理都要受经济及其运行机制的影响，并要求与之相适应，这是学校管理工作的一条基本规律。长期以来，受计划经济模式影响而形成的“计划教育”管理体制，由国家对学校统包、统管、统办，形式非常单一。学校管理体制作为这种单一形式的一部分，与当前企业实行的“洋”（三资企业）、“股”（股份制）、“包”（承包责任制）的管理体制很不适应，为此出现了一系列民办和私立学校并闯出了一条“办学自主、用人自主、分配自主、管理自主”的新路子，如上海新世纪中学、明珠高级中学、扬波小学等。说明“大一统”和“一刀切”的体制将再也难以继续维持下去。既然自主经营的管理体制能为企业带来活力，学校管理为何不能？不同的学校有不同的实际情况，依据具体问题具体分析及特色理论的要求，必须因校制宜、区别对待。
随着改革的不断深入，学校类型越来越多、反差愈来愈大、起点亦各不相同，最好是顺应多元化时代的要求，让各校选择适合于自身发展的体制形式。在寻求多元化的学校管理体制形式中，可尝试作两个方面的研究和探索：一是提倡多数学校实行校长负责制，少数有困难或私立民办等特殊类型的学校试行其他形式的学校管理体制，如校务委员会制、教师联合会制、董事会制、指导员制、股主负责制等；二是将校长负责制本身多样化，设计出若干变式，变通执行，如党政一体化的校长负责制、以校长为核心的党政联手负责制、主管校长领导下的副校长分工负责制、校长领导下的行政组织分级负责制等。总之，就是要通过研究形成以校长负责制为主体、多种形式并存的新格局。这样，各种形式相互争胜、百花齐放，不但有利于增强学校活力，促进特色学校的建设，而且亦有助于克服千篇一律的管理弊端，更好地培养创造型的人才。
（三）积极推动学校管理宏观调控机制变革
学校管理除受经济运行机制的影响外，还受政治体制的制约，这同样是学校管理体制改革中不可忽视的规律性问题。从根本上讲，学校管理体制是教育行政体制的有机组成部分，是国家行政体制在学校的微观反映，放活学校管理体制的同时，必须加强对学校的宏观控制。所以从与学校管理联系的角度深入探讨教育行政体制改革自然成了学校管理体制改革研究的重要趋势之一。
结合现实，需突出强调对如下三个问题的研究：
1.继续简政放权的有效策略。俗话说，“有责无权活地狱”，学校管理体制改革中关键的一点就是权力不到位，教育行政部门应下决心继续简政放权。与此相应，研究工作必须围绕如何进一步精简机构，减少对学校管理工作的干预，提高教育行政效率；如何把选举校长的权力交给学校，让教职工推出有威望的校长；如何还校长以各种权力，包括任命副校长和组阁领导班子的权力，调动、聘任、解雇教职工的权力，选择体制形式和自主办学的权力，筹集和使用教育经费的权力，规划和改造校舍的权力等等展开具体研讨。
2.保证教育经费的根本政策。稳定的教育经费来源是巩固、完善和深化学校管理体制改革的重要条件。自《决定》明确提出把发展基础教育的权力交给地方以来，各地根据实际情况大都将权力下放至县或乡镇一级，但由于种种原因，使不少中小学一度出现了较为严重的教育经费短缺和教师工资拖欠问题，以致影响了校长的威信和学校管理体制的改革，并潜伏着极大的危险性。我们知道，相对于国家，省级以下均统称之为“地方”，把发展基础教育的责任和权力究竟放在哪一级地方较为稳妥，这是当前亟待郑重解决的政策性问题。就公立学校而言，不少国家是放在省一级，即由省统一调拨和管理教育经费。这种做法是否适合于我国国情？能否改变教育经费上的现实问题？如何对待？都急需深入研究和论证。
3.完善教育督导的具体制度。教育督导是进行学校管理体制改革的重要保证，目前我国教育督导工作还处于重建之中，对于学校管理体制从哪些方面督导、如何督导等都在摸索进行。适应学校管理体制改革的需要，应建立什么样的教育督导体制、如何处理教育督导人员与学校领导的关系、怎样对校长的选拔和学校领导班子建设及其他工作进行督导等等都是关系学校管理体制改革成败的大问题。只有悉心研究并形成一定的制度，才能使改革收到预期的效果。诚然，在我们这样一个大国来建设与学校管理体制配套的督导制度，必须“坚持实践是检验真理的标准的思想路线，通过创造性的督导实践来丰富督导理论，而不要过早地套用一种模式或设计制定出一套严格的规范来束缚人们的手脚。”（注：李铁映：《在国家教委1990年工会会议上的讲话》，《光明日报》，1990年1月21日。）因此，这一问题的研究任务将是艰巨的， 过程亦是漫长的。
总之，学校管理体制改革既有其规律性，而又没有固定不变的模式可循，当前和今后一段时间研究工作的总体趋势将是，在遵循学校管理规律的前提下，探讨如何形成以校长负责制为主体、多种形式并存的局面，并引动宏观教育行政体制的相应改革，以期通过这种研究换取学校教育事业的繁荣。