摘要：重庆市作为西部综合经济体，经济快速发展的同时维持了主城区的房价平稳增长，文章从重庆市土地供应模式切入，分析其特有的地票政策及其实现机制，结果表明，地票通过优化城乡土地资源配置、缓解了城市土地供应矛盾；结合重庆特有的宏观政策，控制房地产投资、稳定房地产市场容量起到控制楼面地价的效果。地票的推行动力基于城市级差地租，成都、郑州纷纷提出特色“地票”模式，为其余地区解决城市供地问题提供参考。
关键词：重庆市；地票；城乡统筹
一、引言
2016年受政策宽松、地产金融化、投资渠道狭窄等根本因素影响，深圳、厦门、南京、合肥、郑州等城市房价上涨50%有余。就房价收入比而言，同比增幅超过10个百分点的城市有8个，跌幅超过10个百分点的城市有4个，分别是三亚（-24.9%）、海口（-11.3%）、西安（-11.1%）和重庆（-10.3%）。[1]值得关注的是，重庆市作为我国中西部唯一直辖市，经济环境优越，2016年度GDP全国排名前十，两江四山的地理条件导致主城区平坝面积少，但城市房价却一直保持温和的上涨态势，甚至不及经济体量远低于自己的兰州、昆明。有别于其余城市二级土地市场机制，重庆主城区采取独特的地票供应制，稳定土地价格，确保阶梯式住房需求，对抑制房价非理性上涨起到关键作用。本文旨在研究重庆市地票政策，及其实现手段，以期为其余城市抑制房价增长过快提供理论依据。
二、重庆地票实现机制
探究地票产生背景，在于三个层次：第一，重庆作为长江上游的经济中心和西部去增长极，必须加快工业化和城镇化进程，但每年下达的建设用地计划指标有限；第二，城市化背景下的人口流动与土地配置脱钩，农村常住人口进城的同时，农村人均占用的建设用地却不减反增，两头挤占耕地；第三，2007年重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，对土地流转市场机制进行了大胆探索和实践。2008年黄奇帆同志牵头组成了《重庆农村土地交易所》调研课题组，对重庆农村土地交易所管理条例、章程、内容及程序等问题进行研究，并在调研过程中，首次提出了“地票”的概念，即将农村建设用地经过复垦后形成的证券化的新增城市建设用地指标[2]。2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，标志着“中国首家农村土地交易市场”成立[3]。
地票的运行模式包含以下八个流程，规划布局、立项申请、组织复垦、严格验收、生成地票、土地交易、收益分配、地票兑现。土地开发者可以根据自身建设项目的需要在土交所竞购地票，并在符合城乡规划和土地规划范围内选择相应耕地拟做项目开发；政府首先将开发者所选耕地征转为城镇建设用地，再进行相关整理后，对该地块实行招标拍卖挂牌，土地一旦出让，竞购者的地票则实现了“落地”。对于使用地票的范围，重庆市基于大城市+大农村的特殊布局，形成三轨并行的土地供应架构：①国家下达建设用地指标，用于国家重点项目用地、工业用地和公益性建设用地；②国家城乡建设用地增减挂钩的增量指标，用于满足各区县县域经济发展；③地票指标则用于主城区经营性用地，主要是房地产开发。地票交易通过开源节流，一定程度上促进了农村耕地保有量的增加；同时，多余农村建设用地通过复垦形成指标，进入土地交易中心，盘活了农村建设用地，有效促进农村土地使用权流转；另一方面，实现了城乡极差地租的价值化，转化为城市反哺农村的经济来源。2016年5月上旬，重庆市地票交易所累计交易地票17.7万亩，353.4亿元，成交均价稳定在20万元/亩左右，扣除复垦成本及15%的集体收益比重，结合最低交易保护价，复垦农户能一次性获得约10万元的收益即进城成本。然而，重庆地票交易制度的实施建立在城乡一体化的特殊基础上，由于地区城乡二元结构典型，城乡统筹需优先解决土地问题，地票缓解了城市土地供需矛盾，优化配置了城乡土地资源；其次，地票收益逐步引导农户进城，配合以宽松阶梯化落户政策，实现农业转移人口的市民化。7年来，重庆试点地票改革，城乡建设用地由“双增长”变为“一增一减”。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆同时，95%以上地票落地于重庆都市功能拓展区和城市发展新区，为城镇建设发展增加了空间。
除土地供应的多元化，重庆市还稳定了房地产市场容量和严格控制楼面地价，坚持每年房地产投资不能超过固定资产投资的25%，由此保障了房地产市场良性循环。除土地供应量的调整，住房供应结构也坚持“市场+保障”的双轨制理念，并维持商品房和保障房的建筑区域不过度分离。
三、地票推广经验
重庆地票模式为打开土地供应瓶颈提供了借鉴意义，成都及郑州结合城市现状推行了地方特色的地票。成都因地震灾后重建而破例被允许在全市范围增减挂钩，于2010年10月正式成立了农村产权交易所，实行“经营性用地完全强制持证准入”制度，约束地票作为参与国有土地拍卖前提，但过于大胆的交易设计导致交易停摆若干月。2011年4月成都市国土局发布了《关于完善建设用地指标交易制度促进农村综合整治的实施意见》，由“持证准入”变为“持证准用”，降低了地票的金融属性；同时将最低保护价设置为18万元/亩。对于使用地票的范围，有别于重庆市的三轨并行，成都市约束了地票作为成都市（包括中心城区及二、三圈层及各区县）国有经营性建设用地（暂不含工业用地）首次出让的“准用”条件，但三圈层区域的地票进行无溢价出售。“成都模式”和“重庆模式”中，与地票制度配套的政策之一是放开户籍制度，实行全区域的自由迁徙政策；成都允许农民进城保留宅基地及房屋产权，重庆则通过农户放弃宅基地使用权而获得地票收益。
继重庆、成都之后，地票制度进入了全国第一农业大省、第一粮食生产大省、农民工大省、全国“三农问题”最突出的河南省。郑州市国土局规定，自2017年1月15日起，郑州市规定范围内，商品住宅用地出让时需“持券（复垦券）准入”，即在郑州市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内，土地竞拍人必须提前购买与土地同等新增面积的复垦券，才能参与土地竞买。所谓复垦券，是类似于重庆地票的模式，贫困地区腾退的农村宅基地在扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标，即城乡建设用地增减挂钩节余指标。除了扶贫搬迁的A类复垦券，还有B类复垦券，主要针对其他农村宅基地和集体建设用地（非贫困搬迁），重点解决城中村改造领域资金、用地等难题。由此可见，郑州复垦券在重庆地票上进行了深化，为解决城市旧城改造问题提供了出路。
结束语
就目前现行地票模式而言，现行地区均有城市+农村特质，因地票的动力机制在于城市与农村的级差地租，提升偏远地区的土地价值，推行该模式需具备必要条件：区域经济一体化必须有发达的中心经济区域；二是土地生产要素的流动必须配套劳动力生产要素的流动。重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验区率先进行了户籍改革，放开户籍管制、实行自由迁徙制度。2016年9月国务院关于《进一步推进户籍制度改革的实施意见》提出将取消城乡二元户籍制度，这将有力地解放生产力、促进地票的交易。尽管作为新生事物，地票模式面临着复垦耕地质量下降、地票持有人未享有地块优先权等问题，但地票作为破解城市建设用地指标的试验，体现了城市供地主体多元化雏形，结合房地产市场容量控制及多轨住房供应制度，则对地价、房价的抑制也将取得根本性的突破。
参考文献：
[1]45大中城市房价收入比排名出炉：深圳泡沫最大[N].凤凰财经.2016，11.
[2]陈悦.重庆地票交易制度研究[J].西部论坛，2010,6（20）：1-5.
[3]重庆市人民政府.重庆土地交易所今日正式挂牌[EB/OL].（2008-12-04）.重庆市政府公众信息网.http://www.cq.gov.cn/today/news/125090.html.
作者简介：罗瑾（1989- ），女，福建三明人，硕士研究生，助理工程师，主要工作方向为城市发展规划。邮编：361000，通信地址：厦门市思明区吕岭路1819号精图数码大厦A栋8楼；厦门精图信息技术有限公司；Tel：18120771600；E-mail: luojin@kingtopinfo.com。
论文作者:罗瑾,戴智彬
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第14期
论文发表时间:2017/10/16
标签：重庆论文; 土地论文; 建设用地论文; 城市论文; 重庆市论文; 城乡论文; 农村论文; 《建筑学研究前沿》2017年第14期论文;