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地方债券是地方政府债券的简称，是一个与中央政府债券（国债）相对应的概念，亦称地方公债。它是地方政府根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度，在承担还本付息责任的基础上，向社会公众发行的债务凭证。发债所募集的资金和还本付息均列入地方预算；筹集的资金一般用于解决地方财政资金的不足或用来兴建大型项目。在国内已有的文献中，一般地方债券分为一般债券和专项债券两种。前者指地方政府为缓解资金紧张或解决临时所需经费的不足而发行的债券，其偿还一般以当地财政收入作担保；后者是为筹资建设重点项目而发行的债券，如地方政府为修建铁路、公路、电气或兴办盈利性企业向社会发行的债券，一般从项目建成后取得的收入中偿还。
建国初期，我国曾尝试过发行地方债券，后来由于种种原因，我国停止了地方债券的发行。
随着市场经济的进一步发展，地方债券这一目前在国外已经比较普遍的债券市场品种，必然也会再次出现在我国的债券市场上。从我国目前各个方面的情况来看，重新开放地方债券市场的时机和条件已经成熟，经济改革、开放发展的形势和实施也为地方债券市场的开放提供了现实可能性。
一、地方政府需求推动地方债券市场的发展
从理论上说，对于一国经济而言，政府在资源配置中所起的作用主要是提供市场不能提供或市场不能有效率地提供的公共产品。从公共产品的性质来区分，公共产品又可以分为全国性的公共产品、准全国性的公共产品及地方性的公共产品。地方性公共产品除具有公共产品的一般特性外，还具有一个特点即受益的空间性，即这种公共产品的收益局限在某个地区之内，在这个地区内的居民受益，而在这地区之外的居民则不受益。由于地方性公共产品具有明显的空间性，所以其供给就只能由该地区的政府来提供，而不能由中央政府来提供。更重要的是，地方政府提供地方性公共产品最能体现该地区居民的偏好，因而也是最有效率的。显而易见，地方政府拥有相对独立的行政权，因而也必须提供地方性公共产品。
当然，地方政府提供地方公共产品需要资金，这当中纯公共产品（如行政支出等）的提供主要依靠税收来筹集资金，而准公共产品（如收费公路等）的提供一般来说主要依靠税收、准公共产品的规费收入。若这些资金不能满足需要，地方政府就必须通过其他渠道筹集资金，发行债券即是其中比较有效的一种。
再从我国的实际情况来看，改革开放20年来，我国城市基础设施建设取得了显著成就，城市供水、供热、桥梁、道路、交通状况等都有了明显的改善，但仍满足不了经济飞速发展、城市规模不断扩张、人口急剧增长所带来的巨大需求，市政建设欠账严重：城市供水矛盾十分突出，50%以上的城市缺水；公共交通结构畸形，交通设施发展缓慢，交通方式落后；城市生态环境恶化未能得到有效遏制……造成这种状况的原因除了投资、运营体制上的弊端外，最直接的原因就是资金缺乏、投入不足。
目前，我国城市基础设施建设资金主要来自中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在相当大的困难；商业银行对市政项目提供贷款也有诸多局限性，其资金来源多是短期存款，长期贷款比重不可能过高；政策性银行的资金来源有限，且贷款对象侧重于全国性基础设施建设项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，并且我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金，但国内资本市场远未有效地利用起来。
因此，改变我国城市基础设施落后、投入不足的现状，必须转变思路，按市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次筹措资金的新体制。基于此，无论是从理论上，还是从我国的具体国情上，地方政府都有着强烈的发行债券筹集资金的需求和渴望。在这个意义上，可以说我国地方债券的供给空间是十分广阔的。这也成为我国开放和发展地方债券市场最强大的动力源泉。
二、较强的市场承受力使开放地方债券市场成为可能
既然我国地方债券市场的供给相当充分，那么，市场需求及市场承受能力又如何呢？因为，再大的地方债券供给规模，如果投资者不愿意购买或者无能力购买，那么，地方债券市场的开放和发展也只能是一厢情愿。
从个人投资者来看，进入20世纪90年代以来，我国居民储蓄存款余额上升很快，平均每年递增27%，2001年底己达7万多亿元，可以肯定个人投资者的投资能力不存在问题。而且，在个人投资者投资渠道非常有限的情况下，个人投资者也要求有更多的投资品种和投资渠道选择。我国的机构投资者在最近一些年发展也很快，证券投资基金（包括封闭式基金和开放式基金）、保险基金社会保障基金、商业银行等，对于地方债券，也都有着巨大的投资需求和承受能力，都希望提供更多的资本市场投资品种，既可以分散投资风险，又为获得较为稳定的投资回报创造更多的机会。个人投资者和机构投资者的资金成为购买地方债券的重要资金来源。
另外，根据我国目前的状况，预算外资金规模已从1978年的347.1亿元猛增到1991年的3200亿元，占预算内财政收入的86.4%，1997年突破5000亿元，这也是地方政府可以运用发行债券形式吸纳的又一资金来源。
三、地方债券市场的开放和发展已经具备较好的外部环境
经过十几年的发展，我国资本市场逐步趋于成熟，市场的监督、管理手段和能力也逐步增强，这为开放和发展地方债券市场提供了一个良好的外部环境。一方面，在发行技术方面，我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验，特别是近20年的国债发行实践使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验。国债市场上形成了长中短期国债相结合，一般国债、专项国债、特种国债相结合，可上市国债和不可上市国债相结合，凭证式国债和记账式国债相结合，无记名国债和基本券面国债相结合，付息国债和贴现国债相结合的局面，同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人才，这些都为地方债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证。另一方面，我国现有的证券交易网络，包括上海、深圳两个交易所，银行间债券交易市场以及即将发展起来的场外交易市场（如柜台交易市场）等和交易规则都为地方债券的交易、为提高地方债券的流动性创造了最基本的条件。再一方面，我国市场中介机构，如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等，已经有了较大的发展，它们能够为地方债券的发行、承销、评级、流通转让提供全方位的服务，并且对地方债券发行主体进行有效的市场约束和监督。最后一方面，我国保险市场的不断扩大（包括外资保险公司的进入）和保险体系的逐步完善（通过保险公司为地方债券进行保险），为转移地方政府的发债风险、提高广大投资者对地方债券的信任度，从而增加债券的流通性提供了保险保障。
此外，我国已有的一些发行“准地方债券”的实践也为地方债券市场的开放提供了一些参考和借鉴。具体表现在：(1)中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，如1998年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中有500亿元转贷给地方，期限3-5年，利率4-5%；1999年中央财政又安排300亿元转贷给地方。其实这也就是中央政府将发行债券的收入无偿给地方使用。(2)目前大量存在的也是政策所允许的、根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债，包括直接承借和担保的债务。(3)尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为，如地方政府以各种名义、各种名目成立公司、建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金等。(4)在各级地方财政吃紧、基础设施建设资金非常短缺的情况下，为避开《预算法》的限制，有的地方出现了一些同政府有密切联系或本身就是政府下属部门发行债券用于市政建设的做法（类似于美国市政债券中的收入债券）。这种债券以项目产生的收益作为还款资金，形式上是一种企业债券，实质上是一种准地方债券。
从总体上看，地方政府大多存在自发寻求融资渠道和变相发债的现象，融资行为缺乏统一的规范化管理：一方面，地方政府融资行为缺乏明确的法律依据，管理分散，未能建立有效的偿还机制和决策责任机制，存在明显的短期行为，使地方债务运行存在一定的隐患；另一方面，低水平的融资方式限制了金融市场的发展，也加大了地方和国家的金融风险。再一方面，地方政府的融资行为缺乏相应的金融机构作为依托，融资总量难以把握，宏观调控的力度不够。
最后一方面，地方政府采用不规范的融资方式，往往缺乏有效监督，随意性较大，资金使用效益不好，也容易滋生腐败问题。因此，开放和发展地方债券市场的一个重要出发点，就是要把那些事实上存在的、比较隐蔽和不规范的地方债从“幕后”请到“前台”，增强地方债的透明度和规范性，促进其健康发展。
客观地说，我国地方债券市场之所以未得到应有的发展，除了方方面面的因素外，也与法律的限制有关。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。可见，在现有的法律框架下，地方债券市场的开放和发展显然存在法律障碍。但是，这一法律障碍并非不可逾越。一种选择是可以提请全国人大对现行的《预算法》进行修改，以法律形式明确地方政府的发债权。如果对《预算法》进行修改的时机尚不成熟，那么也可以考虑由国务院依据《预算法》尽快制定并出台一些特别的规定，并制定地方政府发债的具体办法，包括对地方债券的发债主体资格、每年的发债申请审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等建立严格规范，为符合条件的地方政府发行地方债券提供法律依据。
四、借鉴国际经验开放地方债券市场
在相当多的国家特别是大多数西方国家，地方财政独立于中央财政，中央预算和地方预算是各自独立编制的，因而，地方政府，经常利用发行债券来融通资金，地方政府发愤也成为一个极其普遍的现象。在这些国家如美国、日本、法国、德国、英国等，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。地方债券市场不仅已经成为地方政府融资的重要来源和资本市场的有机组成部分，而且已经在这些国家的经济发展尤其是地方经济发展中扮演着十分重要的角色和发挥着十分重大的作用。
以美国为例。美国具有世界上最发达的地方债券市场。美国的地方债券通常又称为市政债券，是由州和地方政府及其下设机构和特别行政区研发行的证券。美国州和地方政府发行许多不同种类的市政债券，其中一部分是短期债券，主要用于满足对短期资金的需求，但大部分市政债券都是长期债券，主要包括：以发债机构的全部信誉和信用（同时也是全部课税权力）作担保的普通债券（又称一般责任债券），以来自指定项目、指定部门或指定机构的收入，或者来自于某个指定税收的收入作担保的收入债券两大类。近些年来，美国州和地方政府的借款和发债行为已经成为其金融体系中最活跃、增长最迅速的一部分，市政债券与国债、抵押贷款债券、公司债券等一起共同构成美国完善的债券市场（见表）。
美国债券市场结构
资料来源：www.bondmarket.com
同美国一样，日本也有着较为发达的地方债券市场。日本地方债券大体可以划分为普通债和公共企业债两大类。普通债是由日本地方政府直接发行的债券（日本地方政府原来没有自治权利，也不能发行债券。第二次世界大战以后，日本宪法中新设允许地方自治的内容，从而使地方政府成为发债的主体），其中既有都、道、府、县发行的，也有市、町、村发行的；公共企业债是由一些特殊的国营法人发行的债券，这种债券一般都是由政府担保支付本息，所筹集资金一般也用于执行政府的经济政策。日本的地方债主要用于地方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其他公用事业。地方公共企业债的使用比较集中，主要用于下水道、自来水和交通运输设施等方面。
毫无疑问，这些国家在地方债券市场发展过程中积累的丰富经验可供我国借鉴和参考。
有必要指出的是，开放和发展我国的地方债券市场，人们主观上总是还存在种种顾虑和担心。有人担心地方政府超过自身的偿债能力过度举债，造成债务危机，会影响政府的形象，并最终加重中央财政的负担；有人认为在国债市场都还不是十分成熟的条件下，过早地开放地方债券市场，可能会导致债券市场秩序的紊乱；也有人觉得整个社会资金就那么多，发行地方债券很难协调好其与国债、企业债、金融债乃至股票之间的规模和比例关系；还有人指出发行地方债券所筹集资金的跨地区流动容易导致地区间发展差距的扩大；等等。应该说，这些担心都是有一定的道理的，这些问题以及其他方面的问题也确实有可能在开放和发展地方债券市场过程中暴露出来。但是，在指导思想上恐怕必须明确，不能因噎废食，许许多多的问题是可以在地方债券市场的发展过程中妥善解决的。就像当年我国开放股票市场一样，如果等到什么条件都具备了、什么问题都解决了（事实上也不可能）再开放股票市场，那么，可以肯定地说，到今天中国都不会有股票市场。因此，对于开放和发展地方债券市场，现在需要的不是徘徊、犹豫和等待，而是到了制定方案、真正付诸实施，见之于行动的时候了。更何况我国已经具备了前述一系列的条件和可能性。