杭金衢高速公路拓宽工程诸暨段建设指挥部 浙江省诸暨市 311800
摘要：高速公路管理体制是政府对公路交通进行宏观管理的重要规范。其行政管理职能是政府管理社会公共事务的权力与责任在交通公路部门的具体表现。本文总结了我国高速公路从无到有的演变发展过程，从中获得经验总结不足，概括的解答了我国高速公路管理体制在形成和运作当中的优缺点，分析了我国高速公路的现状及产生该现状的原因分析，并试图借鉴国外发达国家的先进方法对此进行分析，最后在分析整理后提出我国高速公路管理体制改革的基本原则和未来发展方向。希望对这方面的文献有所贡献。
关键词：高速公路；管理体制；发展方向
1.我国高速公路发展历程、管理体制演变及现状分析
1.1高速公路发展历程
改革开放以来，我国经济高速发展，随之对于陆路交通的需求增大，1988年10月沪嘉高速公路建成通车，这是我国的第一条高速公路，填补了我国交通在高速公路方面的空白。二十多年来，我国高速公路经历了从无到有的过程，在此期间取得了巨大的成就。截止2014年底，我国高速公路通车总里程已经超越美国跃居世界第一位，为我国的经济发展和社会的生产贡献了积极的力量。高速公路发展速度固然需要引起重视，但值得关注的是在高速发展的表象下，其管理体制却存在着诸多管理盲区，对高速公路管理体制缺乏由内而外系统深入的理论研究，至今还没有确立上下一致的管理制度和标准，给数量庞大、增长迅速的公路管理带来很大的难题，也直接影响了高速公路作为服务设施功能的体现。
1.2管理体制的演变
在高速公路初期建成阶段，这一时期由于建成的高速公路较少，主要体现为投资建设的主体，省级的交管部门，之后由参加建设的主体部门衍生出新的部门作为管理单位，由于缺乏高速公路管理经验，只能“照猫画虎”沿用普通公路的行政管理职能模式，因此经常出现职能混乱、执法标准不一、管理范围划分困难的现象。探索阶段的高速公路管理中，鉴于逐步增长的高速公路数量和里程数量以及起步阶段多部门分管产生的种种弊端，国务院办公厅在1992年印发了国办发【1992】16号文件，明确规定：“高速公路交通安全管理组织机构形式，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不做全国统一规定。”这一文件开启了一段时间的公安部门与交通主管部门双重领导、联合执法的管理模式，后逐渐名存实亡，并没有对高速公路管理体质起到根本的改观作用，管理体制仍是以收费为主的企事业化管理方式。直至今天为止，各省市的高速公路管理办法都莫衷一是，经营方式也层出不穷。
1.3当前我国高速公路管理体制现状
我国目前高速公路总里程虽然跃居世界第一位，但管理模式上仍处于多种方式并存发展的态势。具体可分为事业型模式下的交管部门主管方式、企业型模式下的集团公司形式两种形式，分别隶属省级政府和省交通厅，各有利弊。
2.我国高速公路管理体制存在的主要问题矛盾
2.1政府管制体制
在现行的高速公路产业政府管理体制中，机构繁多，权力行使权限复杂多变，缺乏统一的领导，管理权力分散，各部门既不能相互制约也没有上下级之分，复杂的管理网络使得各种政策难以协调施行。
2.2建设管理体制
根据高速公路的建设和营运管理是否由同一个机构进行管理，高速公路的建设管理体制可以分为建管养一体型和建管养分离型，两种方式同样各有利弊，但同样的都属于我国高速公路探索发展时期的新发展。目前，在现有高速公路的建设和管理中，脱节现象十分明显，其主要方面是高速公路运营管理的设施方案尚未成熟，不能与建设规划协调推进等诸多问题。
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2.3建设管理体制和政府管制体制中存在的问题
高速公路的经营体制是构成公路管理体制的重要组成部分，分为收费还贷和收费经营两种，收费还贷政策的施行，在资金方面极大地促进了高速公路的发展进程，但是随着国家路网的结构完善以及高速公路服务性特点的凸显，国家政策上要求撤并减相关收费站点，从而导致公路管理机构的债务风险增大；而收费经营政策，虽借助企业资金参与高速公路的建设，但是由于指导思想的偏差，商人利益最大化思想严重，难免会因此而做出影响社会公益和高速公路服务性的事。整体上来看，高速公路管理体制的主要弊端是缺乏统一管理的机构和行动规范准则，单纯的依靠政府或者企业无法充分保证高速公路服务性的发挥，切实加强对高速公路管理和运行体制的改革势在必行。
2.4西方发达国家管理体制的借鉴
改革开放中的中国，不排斥西方先进的生产管理技术，充分吸取国外先进的方法并加之以中国特色，形成我们特有的管理体制机制才能谋求更好的发展机遇。纵观英美意大利等西方国家，先行实施特许经营制度效果显著，经营管理和建设方面能够得到宝贵的经验，我国当前正处于经济发展的重要时期，公路建设和管理不仅要适应当前经济发展的需求，还要为未来的需求打下良好的基础，高速公路建设任重而道远。
3.我国高速公路管理体制的发展方向分析
3.1高速公路管理体制改革的基本方向
第一，统一管理机构，明确各级责任；当前我国高速公路管理机构冗杂，职责分工不明，工作效益低下，不仅管理上难以厘清关系，在工作中处理相关问题也会出现互相推责的“三不管”状况；
第二，职责分明，厘清机构；裁撤平行设置的冗乱机构和重复机构，明确保留机构职能，设置竞争机制，杜绝“政出多门”的现象，保证政令的通达和确实的实施，提高职能部门的工作效益，精简人员，各司其职；
第三，建立健全高速公路行业规范，使行政有法可依；有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，要想在市场经济体制改革不断深入和高速公路行业不断发展壮大的今天能够健康发展，建立健全完善全面的高速公路管理法规体系和从业人员行为规范是不可或缺的重要条件，是保证治路、经营、行政有序发展的前提条件。
3.2高速公路产业化经营是前提
高速公路产业化经营能够通过市场机制作用的发挥来提高经济效益，而从高速公路的形成、发展到现如今的状态，都是各省市各自为战，没有完全发挥出高速公路作为陆路交通运输网络的最大价值，分布上也不尽合理。市场机制的发挥也能为公路的服务性功能提供资金保障，从而加速实现公路交通的普及化、规范化、现代化，进一步提高高速公路的运营能力和所产生的经济效益。在整个过程中，政府的统一规划是思想指导，应顾全大局利益，提升高速公路的服务性能和质量，从而达到管理上的经营高效。
3.3高速公路管理体制未来发展方向
实行特许经营制度是完善高速公路管理体制的有效途径和发展方向，积极引进国外行之有效的特许经营制度，并结合我国实际实施推广。其实质即明确政府机构与特许经营者之间的权利、责任和义务，有利于加快实现政府职能的转变，规范高速公路从业者的行为准则，从而进一步推动高速公路的加速建设、健康有序的发展。国外的成功经验已经为我们改革高速公路管理体制提供了最佳的选择和实践基础，在社会主义市场经济不断完善的中国，我们虽面临极大地困难，但一个完善、健全、高效、公平合理的高速公路管理体制，必将全面付诸实践。
4.结束语
高速公路作为陆上发展的重要生命线之一，其完善的管理体制必须符合于其公共服务性职能和市场连接通道的多面需求，全面改革、科学配置、精细化管理是关乎市场经济发展和人民生活水平的先决条件。高速公路的历史发展趋势就是实行企业化管理，同时这种管理体制也便于对即将形成的高速公路网络进行统一管理，更好地发挥高速公路在我国社会经济发展中的重要作用。
参考文献：
[1]郭青钠.青岛市高速公路养护管理对策研究[D].青岛理工大学，2014.
[2]姜岩飞.高速公路运营管理体制及收费政策研究[D].长安大学，2014.
论文作者:汤青尧
论文发表刊物:《基层建设》2016年4期
论文发表时间:2016/6/12
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