“维权”与“维稳”的高成本困局——对中国维稳现状的审视与建议，本文主要内容关键词为：困局论文,中国论文,现状论文,建议论文,维稳论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D6 ［文件标识码］A ［文章编号］1006－7426［2011］03－0061－03
一、问题的提出
什么是当前中国社会稳定面临的核心问题？对此，学界主要有三种观点。第一，中国社会面临大规模动荡的风险。[1]第二，刚性稳定对社会长期稳定的危害。[2]第三，高成本维稳“越维越乱的恶性循环”。[3]上述观点具有一定的合理性，但也存在各自的不足。就第一种观点而言，其不足在于过高估计了社会稳定问题的严重性。八年前，中国社会矛盾急剧增多，稳定形势严峻，王绍光等学者曾发出“最严重的警告”。然而，尽管群体性事件呈高发态势，但中国社会基本稳定的局面没变，形成大规模动荡的风险较小。[4]第二、三种观点强调刚性稳定及运动式维稳成本过高的弊端。对此，笔者持赞同意见。但是，第二种观点没有深入分析高成本维稳成因，第三种观点没有明确指出维权成本与维稳成本之间的关联。本文拟在这一方面做出尝试，以维权成本与维稳成本为研究重点。
笔者认为，当前中国社会稳定面临的核心问题是：高成本的民众体制内“维权”和高成本的政府“维稳”并存的困局。一方面，高成本低成效的体制内维权助长了民众的体制外抗争倾向；另一方面，高成本的政府维稳，只能维系一时稳定，难保社会长治久安。维权维稳的高成本困局使政府与民众深受其累，既损耗了大量的社会资源和财富，又不利于社会长治久安。为什么会出现这一困局？“维权”、“维稳”成本因何而高？两者之间是否存在关联？该如何破解这一困局，实现真正的长治久安？在审视维权与维稳现状的基础上，本文试图简要回答上述问题。
二、维权与维稳的高成本困局
（一）高成本低成效的体制内维权
近年来，中国民众维权意识不断增强。当面临不公正待遇时，大多数人会选择维权。至于维权方式的选择，则既可能是体制内维权，也可能是体制外维权。如，2003年的一项调研表明，当遭受不公正待遇时，半数以上（55.2％）的人明确表示会以体制内方式维权，同大家一块去“讨说法”，而且30.7％的人会积极参与行动（见表一）。笔者于2010年的一项调研表明，当遇到问题时，多数人（51.6％）有明确的体制外维权倾向，选择将事情“闹大”以求解决（见表二）。上述数据提示，与几年前相比，现在更多人倾向于选择体制外维权。需指出的是，2010年资料来源于某县级市，其在全国的代表性尚需斟酌。但是，民众的体制外抗争倾向这一现象值得关注。在很大程度上，当前中国民众的体制外维权要归因于高成本的体制内维权。
高成本的体制内维权与以下关键词相关：“政府玻璃墙”、民众的隐忍和“中国式维权”。“政府玻璃墙”，是指政府犹如一面看不见的玻璃墙，民众与其交往时经常碰壁，主要表现为：部门间相互推诿，不解决问题；工作效率低，办事拖拉；工作方式简单、粗暴；不敢坚持原则维护弱者权益。因“政府玻璃墙”的存在，多数维权者在数次碰壁后，会知难而退，选择隐忍，放弃维权。少数坚持维权甚至敢于闹事的“刁民”，政府多以武力恐吓和金钱收买来对付。“刁民”中的大多数也就此作罢，放弃维权。在上述最常见的官民互动模式中，隐忍成为多数维权者的选择。
“政府玻璃墙”阻挡了绝大多数维权者，但也有少数维权者开始“中国式维权”。他们往返于各类不同层级的政府之间，一次次忍受敷衍、冷漠、刁难甚至羞辱，寻求媒体的支持，反复失望后再求助于上级权力机关或最高权力机关，等待某个领导的批示。这是典型的高成本、高风险的“中国式维权”。[5]在此过程中，维权者付出高昂的成本：时间、金钱、尊严甚至生命的代价，但成功概率极小。如，开胸验肺、集体断指、自焚等维权案例均是高成本维权的极端方式。一项调研表明：在北京上访村，88.5％的上访者目的是“给地方政府施压”，最终通过上访案件解决问题的只占上访案件数量的0.2％。[6]以上种种均反映了中国式维权的高成本与低成效现状。
（二）高成本的政府维稳
与高成本维权现象共存的，是高成本的政府维稳。近年来，针对各地频发的群体性事件，党和政府采取了一系列防范和处置措施：颁布《国家突发公共事件总体预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法规；培训各级官员防范和处置群体性事件的策略和技能；在全国范围内，设立各级维稳部门，如各级信访部门、“维稳办”、“综治办”等；设立维稳基金；建立条块结合的排查调处机制，明确各级领导和部门的“维稳责任”；一旦出现群体性事件，立即以运动式治理加以处置等。上述措施对于防范和控制群体性事件发挥了较大作用。现在，在各级政府的严密防范和高效处置之下，再爆发类似瓮安事件、石首事件等大量无直接利益者参与的群体性事件的可能性已大大降低。
尽管现有维稳方案取得了一定成效，但也存在明显弊端：高成本的权宜式维稳，治标不治本。维稳成本表现为公共安全支出，主要用于维稳机构及人员、“维稳基金”和防范处置群体性事件的各项开支等。近十年来，维稳成本迅速攀升。如，“2000－2006年间，（地方财政支出中的武警部队支出）平均年增长率达26％，高于同一时期的中央政府与地方政府的财政支出年增长率（分别为17％和19％）。”[7]自2007年始，全国财政支出决算表将“公共安全”单列为一项。2009年全国公共安全方面的财政支出是4744.9亿元，比上年增加16.5％。[8]2010年“用于内部保安的预算达人民币5140亿元。……公共安全财政支出……将再增8.9％，增幅超过军费，实际金额亦与国防开支相差无几。”[9]高昂的维稳成本成为政府的常规性支出，日益成为各级地方政府和社会的沉重负担。而且，上述成本主要用于权宜式维稳，不能根本解决社会稳定问题。
维权和维稳对社会稳定的影响，可能是利弊兼具。一方面，体制内维权一般不危及社会稳定，但是体制外维权则可能成为社会稳定的破坏因素；另一方面，维稳应该有助于社会稳定的维护，但是，不恰当的维稳也会为社会长期稳定埋下隐患。不容乐观的是，现有维权与维稳状况均出现了对社会稳定的破坏性影响；高成本的体制内维权助长了民众的体制外抗争倾向，导致群体性事件多发，冲击社会稳定；高成本的权宜式维稳以群体性事件的零发生率为目标，为社会长期稳定埋下隐患。为此，有必要分析：高成本维权与高成本维稳困局是如何形成的？相互之间存在何种关联？
三、维权维稳高成本困局因何形成
（一）民众体制内维权成本因何而高
当前中国民众的体制内维权，不论是在当地政府框架内寻求解决，还是寄望于上级政府走上“中国式维权”之路，其成本都是高昂的。虽然“中国式维权”可能采取一些打擦边球的方式吸引政府关注，但还是属体制内维权范畴。民众维权高成本的根源可归结为，政府现有的民权观以及“政府玻璃墙”的客观存在。第一，就政治生态背景而言，中国官员的命运往往取决于上级领导而非选民，官场向来奉行唯上主义传统，不必顾及一般民众的个体权益。这样，政府和官员的民权观往往表现为，书面和口头上极其重视民众权益，在现实层面则漠视民众的受损个体权益。第二，就国家—社会关系而言，公民社会弱小。维权者既缺少利益组织化的资源和机会，也难以寻求社会组织的有效协助。现有的单一体制内维权渠道加大了维权难度、增加了维权成本。第三，就政府治理而言，“政府玻璃墙”的客观存在，使现有利益表达机制徒有其表，维权者枉费时间、精力、财力难以奏效。当然，在某些情形下，地方政府也希望解决维权问题，但客观上不具备解决某些问题的资源和能力，只能采取回避、敷衍和拖延方式，徒增民众维权成本。尽管如此，不论是主观还是客观原因导致的政府玻璃墙存在，成为了体制内高成本维权的重要根源。总体而言，在公民社会弱小，政府及官员漠视公民个体权益的背景下，利益表达机制难以发挥应有效用，即使公民付出极高的成本和代价，也难以通过体制内方式维权成功。
（二）维稳成本因何而高
政府“维稳”高成本的根源可归结为稳定观、维稳模式与稳定现状。第一，就国际环境而言，后冷战时期的意识形态冲突和国际利益冲突等因素促使某些国家和敌对势力倾向于夸大中国的不稳定因素、试图利用群体性事件制造混乱。上述因素加剧了中国政府对群体性事件的敏感和焦虑情绪，进而影响维稳观，导致维稳投入大幅增加。第二，就国家—社会关系而言，公民社会弱小，难以承担社会减压阀的作用，党和政府承担了所有维稳责任。维稳机构人员和经费成为维稳成本的重要部分。第三，就政府治理而言，稳定观和维稳模式存在偏差。党和政府过高估计稳定问题的严重性，对群体性事件过于敏感，强调表面的社会稳定，为长治久安留下隐患。各级政府以群体性事件的零发生率为维稳目标，对主要领导人考核实行一票否决制。在巨大的维稳压力下，一旦出现不安定因素，各地政府不惜动用一切资源和手段将事件“摆平”。武力压制、“花钱买稳定”的权宜式维稳成为常用手段，这势必增加维稳成本。第四，群体性事件频发增加维稳成本。近年来，各地群体性事件大幅增多，规模呈扩大之势。无论是群体性事件的处置，还是对类似事件的防范，均需投入大量人力、物力和财力，导致维稳成本的迅速增加。
（三）维权维稳高成本困局成因
维权成本与维稳成本之间并非完全独立，两者之间存在如下关联：当体制外维权成本不变时，体制内维权成本越高，维稳成本也越高；当体制内维权成本不变时，体制外维权成本越低，维稳成本越高。具体地，维权成本、维稳成本之间的逻辑链如下：高成本低成效的体制内维权、较低的政治信任度以及相对低成本的体制外维权状况，将助长体制外维权倾向、诱发群体性事件，导致维稳成本增高；降低维权成本，则维稳成本存在降低的可能性（见图一）。2010年的一项调研表明，民众对地方政府的政治信任度较低，多数人具体制外抗争倾向（政治信任度见表三，体制外抗争倾向见表二）。群体性事件等体制外抗争是民众基于成本—收益计算的理性选择，主要考虑“成本定律和效用定律”。[10]群体性事件等体制外维权在一定程度上降低了个体的维权成本，却大大增加了政府的维稳成本。这样，群体性事件既是高成本体制内维权的反映，也是高成本维稳的重要原因。
维权维稳高成本困局根源。群体性事件将高成本体制内维权与高成本维稳联接起来，形成当前中国维权维稳的高成本困局（见图二）。如图一所示，政府现有的民权观与稳定观的内在冲突是形成维权维稳高成本困局的根源。具体地，在现实政治运作中，政府忽视民众个体权益的权利观导致高成本体制内维权现象，过度关注社会稳定问题的稳定观导致高成本维稳现象，其中，高成本体制内维权诱发群体性事件会影响稳定观，进一步加剧高成本维稳现象。这样，各级政府在漠视民众个体权益的同时，追求群体性事件零发生率的目标。从长远来看，这无疑是缘木求鱼。由此可见，破解维权与维稳的高成本困局需根本改变政府的权利观和稳定观。
图二：维权维稳高成本困局发生线路图
四、政策建议
基于上述关于维权和维稳高成本困局的分析，针对政府现行稳定观和权利观的偏差，本文提出如下政策建议。
1.加强宏观长远规划，确立正确的稳定观与权利观。党和政府现行维稳方案的长处在于，微观防范和处置机制渐趋完备，基本具备应对群体性事件挑战的能力；其不足则是缺乏宏观长远规划，高成本的权宜式维稳成为长治久安的重要隐患。为此，应加强宏观长远规划、调整政府现有稳定观和权利观，克服两者间的内在冲突。其基本思路是，逐步从追求群体性事件的零发生率转向着眼于社会长治久安的稳定观；从实践中忽视民众个体权益转向重视个体现实权益维护的权利观。只有加强宏观长远规划，确立正确的稳定观和权利观，才可能根本扭转权宜式维稳局面，实现真正长久的社会稳定。
2.重建社会公正，降低民众体制内维权成本。社会不公是维权者敢于、勇于抗争的重要原因。重建社会公正，是解决不稳定问题的根本之道。社会公正的重建有赖于制度建设。可以设想，如果维权者相信制度和政府的公正性，且体制内维权成本低廉却富有成效，那么其体制外抗争倾向必定会大大降低。为此，应从国家—社会层面着手制度建设，重建社会公正，降低民众体制内维权成本：一方面，在国家制度层面切实保障利益表达机制的便捷有效，构建以司法途径为主，信访制度等行政途径为辅的多元利益表达机制，并确保其畅通无阻；另一方面，创建适度宽松的制度环境，培育公民社会组织，重点发挥其对社会公平、社会和谐的积极功能。[11]上述举措有助于化解社会矛盾，减少体制外抗争和群体性事件，奠定社会稳定的现实基础。
（三）客观评估社会稳定形势，逐步降低维稳成本。对社会稳定形势的判断存在偏差，将不稳定问题估计过重，对群体性事件的过敏和焦虑，是当前高成本维稳的重要原因。客观评估变化中的社会稳定形势，是科学决策、确定维稳支出和成本的基础。因此，有必要组织相关专家设计、构建适用于不同层级、不同地域的社会稳定评估指标体系，客观评估社会稳定形势，为科学决策提供客观依据。只有对稳定形势做出较为准确的评估，维稳政策、措施和力度才能与之相应，避免维稳成本的虚掷和浪费。
（四）理顺维权维稳关系，走出高成本维权维稳困局。前文已述，维权成本与维稳成本之间存在如下关系：体制内维权成本上升，维稳成本需相应增加才能维系稳定；体制内维权成本下降，才有可能在保持社会稳定的情形下降低维稳成本。要走出高成本维稳困局，需采取以下有效措施：一方面，改善政府治理，降低体制内维权成本，引导民众以体制内方式维权；另一方面，依法严惩违法抗争，增加体制外抗争成本，抑制民众的体制外抗争倾向。通过上述对维权成本的干预和控制，减少群体性事件，进而在保持社会基本稳定的情形下逐步降低维稳成本。需指出的是，这些措施必须与政府稳定观、权利观的调整，重建社会公正相配套，方可真正走出维权维稳的高成本困境，实现社会长治久安。