论我国财政主导地位的丧失与重新确立，本文主要内容关键词为：主导论文,地位论文,财政论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国财政主导地位丧失的表现
1.财政收入占GDP比重极度下降， 在社会财力分配中的主导地位丧失。社会生产出的国民生产总值和国民收入，应由国家集中分配的数量和比例，是有规律可循的。主要是国家经济发展水平、国家职能范围大小两个因素。财政是否居主导地位，看社会可供公共分配的财力是否为财政集中，财政收入应有一定规模。1992年发达国家财政收入占GDP 比重，美国、德国、英国、法国、加拿大分别为34.5%、46.5%、39.8%、47.1%、43.6%。从经济起飞较早的亚洲“四小龙”看，财政收入规模也较大。1991年财政收入占GDP比重，新加坡、韩国、香港、 台湾分别为32.8%、18.5%、17.8%、21.2%。从目前经济发展较快的几个亚洲国家看，财政收入也有适度规模，1990年财政收入占GDP比重， 菲律宾为17.8%、泰国20.4%、印度尼西亚18.2%、 马来西亚28.5 %， 1992年印度为22.2%。我国改革开放18年来，经济快速发展，科技不断进步，人均收入按实际购买力早已超过600美元， 而且是以生产资料公有制为主体的社会主义国家。无论从经济发展水平，还是从国家职能范围大小讲，我国财政收入规模都不应比印度、菲律宾、印尼小，或应更大一些。但我国的实际情况是财政收入与GDP的比重， 随经济发展不断下降。从1980年的25.7%降为1994年的11.6%，如扣除内外债收入，占GDP的比重为8.78%，不足印度、印尼、 菲律宾等国财政收入规模的一半。我国应由财政集中的财力，财政集中不了，表明我国财政在社会财力分配中的主导地位丧失。
2.财政主导地位的丧失并不仅表现财政用直接手段取得收入规模上，还表现在财政运用收支工具，间接分配和动员社会资金的能力微弱。国家选择哪一种方式动员和筹集财力，是根据财政支出的性质来确定的。例如国家对政府部门的经费支出，就不能将政府部门的会议弄到企业去开，让企业开支会议费，间接取得财政收入，只能平常用直接依法纳税手段征收，形成预算支出经费。再如资源合理配置，不仅可以直接从国家预算中安排投资，还可用财政贴息、补贴、税种、税率、转移支付等工具，间接引导社会资金的流向，达到动员财力合理配置资源。但由于间接手段动员社会财力好多也要以一定的财政支出作为参数，而我国财政收入占GDP比重已下降到不足10%，处于入不敷出困境， 故财政运用收支工具间接动员社会财力的机制没能充分运作。
3.财政主导地位的丧失，还表现在财政与其他分配范畴的关系中，财政主导作用得不到发挥。在国民收入的分配中，有财政、银行信贷、价格、工资、企业财务等分配范畴。财政以国家为主体，从国民经济全局和人民长远利益出发分配，调节经济健康发展。因而财政应调节价格，控制工资，统筹财务，并与银行信贷互相配合，在国民收入分配中处于主导地位。但我国财政不振，宏观调控乏力，在诸分配范畴分配中主导地位丧失。这突出表现在财政与银行信贷分配的格局不合理。财政分配当年生产出的国民收入，并且是公共财力的主要分配者。银行主要是在各单位间调节资金余缺。财政收入应远远超过信用资金。80年代国内信用占财政收入比重，美国为15.8%，法国20%、日本81.4 %、 印度35.4%。但我国由于财政主导地位丧失，国民收入分配格局扭曲，社会闲散资金增多，使得每年银行新增贷款额不仅大大高于财政收入增加额，而且超过或接近当年财政收入总规模。1994年银行新增贷款5161亿元，财政收入增加额仅为834亿元，前者是后者的6.3倍。这一年不含债务的财政收入也只有5182亿元，与银行新增贷款额差不多。这种格局在世界上是绝无仅有的。财政资金与银行信用资金对比关系极不正常，导致财政、银行职能的错位。财政财力不足，已过分依赖金融政策调节结构和社会分配，更对价格、工资调节乏力。在各分配范畴中财政主导地位丧失，已成为我国当前宏观调控中的一个突出问题。
4.财政主导地位的丧失，还表现在国家财政与地方、单位之间的分配关系上。财政是保障政府实现国家职能的分配，天然是集中性分配、一元化准则运行。但我国除了国家财政，还有预算外资金形成的“地方财政”、“部门财政”、“单位财政”，还有被人们称为制度外收入的“第三财政”。于是集中性分配变为分散性分配，一元化准则运行变为多元化准则运行。据经济专家测算，我国财政预算内外资金收入合计，占GDP比重达25.7%，如加上制度外收入和财政收入退库资金，占GDP比重30%以上。但由于地方，特别是部门、单位挖挤国家收入，致使财政预算内收入不断下滑，占GDP比重不到10%，大量财政资金为部门、 单位占用。在国家、地方财政总收入中，国际上一般是中央收入应占60—70%，而我国仅占34%左右。国家集中性财政在各分配主体间的主导地位丧失，但支出没减少，反而增加。国家入不敷出，而地方特别是部门和单位收支有余，形成国家向地方、部门、单位借钱度日的逆向调节局面。
二、我国财政主导地位丧失的根本原因
我国财政主导地位丧失的原因，虽与国有企业活力不够、生产增长方式有待转变、税收征管不严、财经纪律松弛、资金损失浪费严重等相关。但这些只是停留于预算本身，不是造成财政主导地位丧失的根本原因。我们认为现实的主要的原因是预算外资金造成公共分配秩序混乱，肢解国家财政所致。
1.预算外资金属财政性资金，是从国家财政预算中转到预算外的，此多彼少，有可能动摇财政主导地位。1953年我国第一个五年计划大规模经济建设开始，为调动地方、单位积极性，国家下放财权，从此我国财政资金分为预算内和预算外两种办法管理。当年预算外资金8.9 亿元，占预算内资金的4.2%。以后国家几次下放、收回预算外资金。 1966年开始的十年动乱期间，主要是由于各种规章制度和财经纪律遭到破坏，预算内资金大量流到预算外，1976年达275.3亿元， 占预算内资金的35.5%。1953年全国财政工作会议上虽出现预算外资金名称，但给它下完整定义还是党的十一届三中全会后。经济体制改革初期，实行以“计划经济为主，市场调节为辅”，财政体制与之相适应，放权让利，预算外资金迅猛增长，1983年预算外资金占预算内的77.5%。财政部为了加强其管理，于当年首次颁发《预算外资金管理试行办法》，给预算外资金定义为“根据国家法律、法规和规章的规定，由各地区、各部门、各单位自收自支，不纳入国家预算的财政资金”。
从预算外资金的发展过程和财政部给它下的定义，可以看到预算外资金属财政性资金。首先，预算外资金是计划经济的产物。在高度计划体制下，社会资金无论是集中国家，还是分散在部门、单位，都是国家资金。下放财权只是管理方式改变，资金性质未变。其次，预算外资金是按国家法律、法规和规章的规定，并凭国家权力强制征收，具有财政资金的特征。再次，绝大部分预算外资金是从财政预算内下放到预算外管理，本来是财政资金。由于预算外资金是从财政预算内下放到预算外管理的财政资金，而国民收入中可供国家公共使用的资金的数量是有限的，于是预算外资金和预算内资金存在此多彼少关系，预算外可能动摇和削弱国家财政对公共资金分配的主导地位。
2.预算外资金挤占和挖走国家预算资金，造成财政收入“两个比重”下降，在社会财力分配中的主导地位丧失。预算外资金既属财政资金，其所有权、使用调节权应属国家，管理权应属财政。但1983年财政部颁发的《预算外资金管理试行办法》规定，由各地区、各部门、各单位自收自支，自行使用和核算，任何单位不得抽调。1986年国务院颁发的《关于加强预算外资金管理的通知》，也未改变1983年财政部的管理办法。并且由于国家预算资金紧张，为鼓励各部门、各单位和各项事业支出，摆脱对国家财政的依赖，缓解财政压力，将政府部门实现国家职能所收取的规费也“放权让利”，并鼓励行政事业单位“创收”，弥补经费拨款不足。在利益机制驱动下，为了满足永远满足不了的福利需求，这些部门、单位打着国家旗号，利用国家权力，乱收费、乱摊派、乱罚款、乱设基金、乱开口子收钱。凡财政不能满足的，自然想到预算外资金。为了名正言顺多收费，有的部门把本来属自己一次可办完的手续，分解开来几次办成。甚至个别地方出现农民领一个结婚证， 需交1470.50元的费用。于是预算外资金“苍海横流”，超速增长，急剧膨胀。
预算外资金的急速增长和恶性膨胀，实际上是每年新增的国民收入中，应由国家集中分配的部分，被预算外资金挤占和挖走，不能集中到国家预算分配。正是这样，1979年国民生产总值增长7.6%， 国民收入增长7%，国家预算收入反而减少4.8 %， 而预算外资金增长30 %； 1987年国民生产总值增长10.9%，国民收入增长10.2%，预算内收入增长3.6%，而预算外收入增长16.8%；1991年国民生产总值增长8.2%，国民收入增长7.7%，而预算内收入仅增长0.5 %， 预算外收入则增长19.9%。正是这样引起国家财政收入的“两个比重”下降：财政收入占GDP比重，从1980年的25.7%，下降到1990年的15.7%、1995年的10.5%；国家集中性收入占中央、 地方财政总收入的比重， 从改革初期占60%左右，下降到现在不足34%。从而使我国成为世界上国家预算收入占GDP比重最小的几个国家之一， 国家财政在财力分配中的主导地位丧失。
3.预算外资金挤占和肢解财政分配和无制约动用，使国家运用财政工具和机制间接分配和动员社会财力，进行宏观调节乏力，也使财政主导地位丧失。改革初期，为使生产力从统收统支桎梏下解放出来，对企业放权让利是必要的，但当解放了的千万个微观主体的活力造成结构不合理矛盾时，国家应调节宏观结构。但我们将“放权让利”这一阶段性政策，当长期政策，在各方压力下，继续对企业“减税让利”，使生产力主体在无序中膨胀。放权让利不仅失“度”，而且在范围上也失当。一些靠国家拨款过日子的行政部门和财务统一的事业单位，收取的费，是准税收，也给他们“放权让利”，并让其自收自支，自行管理和使用。当初这样做的本意是为了减轻财政压力，但这些部门、单位为了追求“小团体”福利，利用国家权力，乱收乱摊，并转入“小金库”，无制约动用预算外资金。财政是保障政府实现职能供给，天然集中性分配、预算完整、运行准则一元。但由于对预算外资金缺乏规范管理，使预算外资金成为实际上的地方、部门、单位自己的资金。于是国家财政集中分配变为分散性分配，财政预算的完整性变为除了国家预算，还有众多的地方、部门、单位“财政”，运行准则一元化变为多轨运行。在预算外资金造成的公共分配秩序混乱和国家财政聚财能力削弱情况下，国家运用税种、税率、贴息、补贴、转移支付、财务政策等收支工具，间接分配和动员社会财力的机制作用，得不到充分发挥。一是这些工具的运用，好多都要财政辅以一定支出作为参数，而财政入不敷出极度困难；二是预算外资金无制约支出，加剧结构不合理，加剧调节难度；三是公共分配秩序混乱，调节力量被抵消。财政运用机制间接调节乏力，使财政主导地位丧失，经济低效运行。
三、重新确立我国财政主导地位的对策
市场经济国家几乎没有预算外资金，我国预算外资金大量存在，财政运行多元化与市场发展的要求相悖，也导致财政主导地位丧失。要重新确立我国财政的主导地位，应以社会主义市场经济的要求，深化改革相配合，在综合治理中着力整治预算外资金，建立统一国家财政，完善财政体系，增强财政机能。
其一，整治预算外资金。当务之急是认真贯彻1996年7 月国务院颁发的《关于加强预算外资金规范管理的决定》，并将统一预算内外资金寓于加强规范管理之中。这一步工作应是：（1 ）对预算外资金属财政资金的认识，要达到共识。行政管理部门收取的规费，是按国家规定并以国家权力征收，目的不是为了取得收入，是为了对社会有效管理，是准税收；地方政府管理的预算外资，有的是附加税，有的本来是财政资金的运用，有的是据国家政策设置的基金并凭国家权力征收。在预算外资属财政资金共识基础上，各单位要顾全国家大局。（2 ）要改变预算外资金所有权、使用权属部门、单位，国家要收回所有权、使用调控权、管理权，从而改变部门、单位同国家在预算外资金管理上各自为政的混乱局面。过去国家以“专户储存”管理，难于凑效，关键是未变“两权”，国家失去“三权”。（3）要重新界定预算外资金。 以往作为预算外资金管理的，一是地方政府管理的附加税、更新改造资金等，二是行政事业单位征收的规费，三是企业和主管部门管理的各项专用基金，四是企业税后留利形成的企业基金，五是地方政府设置的基金。根据财政资金的本质和社会主义市场经济要求，只有一、二、五方面的属预算外资金，企业专用基金和企业基金不属预算外财政资金，其支配使用权应属不同投资主体。（4）收取基金、规费的项目和标准， 要按规定经国务院或财政部审批程序，不经审批程序不能征收。收取规费和基金是政府行为，既不以价值为基础，也不以供求决定，主要考虑对社会有效管理，只有经审批征收，才能从源头规范管理。在征收过程中，要健全财政票据管理和监督制度，确保以政府行为准则，不以市场行为准则征收。（5）为防止征收单位无制约动用预算外资金， 要借鉴国家财政预算管理制度和方法进行管理。必须破除部门、单位自收自支的传统体制，改为“收支两条线”；改“专户储存”为“财政专户”；实行“收支计划管理”、“预决算管理”，编制“预算内外收支综合财政计划”。从而使预算外资金在使用上规范化，并预算内外资金配合使用，提高使用效率。对预算外资金源头、征收过程、使用规范管理，也为监督检查预算外资金提供基础，堵住造假帐、转入“小金库”的空间。
其二，加强对预算外资金规范管理，能规范其征收使用，但只能“治标”，要达到“治本”，重新确立财政主导地位，必须归并预算外到预算内，建立统一国家财政。这一步需要改革配合进行。（1 ）加快政府职能转变，废止政府部门办经济实体。对脱钩的经济实体，国家按照企业进行管理并以税收参加分配。行政部门收的费全额上交，纳入国家预算。（2）改革国办事业体制，在科学界定业务性质基础上， 区别对待和管理。凡具竞争性排它性的事业单位，推向市场。凡不具竞争，国家又必须办的财务统一的事业，取消财务资金预算内外之分。凡事关国计民生的公益性事业，采用税费并存的形式管理，若费能并入税收的，合并征收，并由财政每年核算收支，节余抵预算拨款。（3 ）完善分税制财政，将地方政府管理的预算外资金纳入地方财政预算管理，属地方财政直接支配的财力。（4）清理地方政府自收自支的各项基金， 同时完善国家复式预算，将地方收支的养老保险、失业济救等基金纳入专项预算，由统一的国家预算管理。经以上改革和归并，建立统一的国家财政。这样，国家财政分配能力大为增强，收入可占GDP比重25%以上， 与发展中国家财政收入规模大体相当。同时财政分配集中性、预算完整性、运行一元准则等原则得到遵循，并与社会主义市场经济运行一元准则的要求相统一，财政分配有序，经济健康发展。
其三，整治预算外资金，建立统一国家财政，只是解除肢解财政、造成公共分配秩序混乱因素。但要财政主导地位确立在牢固基础上，还必须对国家财政本身治理。一是要完善财政体系，如社会保险、对外债务、税收等应不应由财政统一管理。只有该管的都管好，主导地位才有明确的目标。二是要完善财政机制，如规范补贴范围和贴息机制运用，制定科学合理的转移支付制度等，财政才能充分发挥间接分配和动员社会财力作用，加强宏观调控，充分体现财政主导地位。三是一方面要加强财政对税收的协调管理，增强财政聚财能力，同时充分发挥税收机制对经济调节；另一方面要科学界定政府职能范围，若职能范围宽泛无边，财政难以保障供给，或保障供给，也是征收过多，不利经济健康发展。只有政府职能范围科学，财政保障政府实现职能供给，政府职能实现，财政职能也能实现，才体现财政主导地位的真正确立。
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