摘要：为了适应社会主义市场经济的不断发展，我国相关部门下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，其中提出了土地储备主体、规模、资金筹集与使用等方面相关的新规定。为了适应新规定的要求，我们需要对土地储备管理政策的变化进行分析，促进相关政策的落实。文章将从制度变迁的角度对土地储备管理新规进行分析。
关键词：制度变迁；土地储备管理；筹资方式
1 引言
自我国实行改革开放政策以来，城市的建设与发展速度不断加快，对土地的需求则正在不断提高，为了满足日益增长的土地需求，需要征收大量的农业用地用于城市建设。随着城市建设的持续进行，逐渐暴露出因这些做法而产生的各类问题，对社会的建设与发展产生了一定的抑制作用，并且存在征地补偿分配不均等方面的社会问题，并造成现有的土地供不应求以及结构不合理现象。
2 土地制度的问题所在
2.1城市土地问题所在
在目前来看，我国城市土地的问题也是较为严峻的，其主要的问题就体现在产权和价值的不对等上，大部分的土地随着时间的推移，价值不断的提升，但是人们由于产权的缩短，导致了问题的全面爆发。很多的地产商在开发的过程中，不愿意承担过高的拆迁费用，因此，爆发了矛盾。
2.2农村土地问题所在
（1）土地流转行为缺乏规范
在目前来看，我国大部分的农村中，都存在土地流转行为不规范的情况。其主要的表现一般可以分为两种：第一种就是大部分的农村中都没有合同的概念，因此在土地转让的时候，往往不会签署合同。这就导致农村中很多的土地内容，都是完全口头承诺的，根本没有一个标准的流程，很多的人都无法有效的完成相关的买卖。而且一旦出现了纠纷的时候，完全说不清。这是一种常见的现象。因此，农村的官司难以解决。第二种表现就是合同不规范。大部分的农村中，虽然也会存在合同，但是这种合同非常的简单，一般就是简单的标注了金额，更像是收据，因此也不具备法律效力，这就导致了农村土地纠纷非常的严重。出现这种情况的原因在目前来看，主要可以分为三个：第一个就是农民的知识水平低下，大部分的农村中，农民本身的知识水平都是非常低的。这些农民自然对于法律等相关的内容不够了解，因此就出现了此类问题，这是非常需要解决的，否则只能导致农民的利益受到侵害。第二个就是出于信任，很多的农民会存在盲目信任的问题，一般都是口头承诺即可，很多的人认为合同是一种不信任的表现。因此，就不需要合同，这也导致了出现纠纷的时候，往往不具备证据，造成了自身的损失。第三个就是农村陋习的存在，很多的农村中，土地的转让等，都是转让给亲戚的，所以在这种情况下，很多的人认为亲戚之间不需要签署合同，也就导致问题的出现。而且会因为亲情等，出现纠纷难以解决的问题。这些都导致农村的土地转让行为非常的不规范。
（2）农村土地规模流转难度大
在农村的土地中，一般来说，是不可能实现规模化流转的，其主要的原因在目前来看，有两个方面：第一个方面就是农村观念的问题。很多的农民都认为，土地是农民的根本，因此，每一家的土地数量，也就代表着家庭的地位，在这种情况下，根本不可能出现土地对外转让的情况。虽然可能出现村内转让的情况。但是需要注意的是，一般也都是转给亲戚或者村子中的熟人。而熟人也不具备大规模收购土地的能力。也就导致农村中几乎不存在规模转让得到情况。第二个方面就是价值观念的问题。在农村，每一家都存在着攀比的心理，因此就导致每一家在转让土地的时候，都想要比其他的家庭获得更多的资金，这样的情况根本不现实，不符合客观规律，因此，就难以完全实现这方面的内容。导致农村土地规模转让难以完成。
（3）土地流转市场功能不健全
在当前来看，我国大部分的农村中，土地的转让都是较为死板的，其本身的转让模式都是极为简单的，就是一对一的谈判，这样的模式也就导致农村土地市场根本没有相关的市场规模和市场功能。因为在农村中，大部分的农村人都认为，土地的转让是自己家族内部的事情，而不需要其他的机构插手，在这种情况下，无论是政府还是中介等结构，根本无法插入土地方面的问题上，这也就导致了土地问题非常的严重，从而造成了农村土地转让市场名存实亡的情况。这是非常常见的。这也是农村比较落后的一种具体表现。
3 制度变迁后政策发生的变化
3.1 增加确定土地储备规模的实用性
实现管理模式的转变，将固定的计划转变为根据具体能力确定计划。在土地储备管理工作中，土地储备的规模是土地储备计划中的重要环节，发挥着关键作用，在对土地储备资金中的收支部分进行决算的过程中，需要根据土地储备计划对其进行全面的计算。在以往的土地储备管理中，土地储备计划的制订需要根据其所在地的其他计划进行，而在相关制度发生变化后，在确定最大土地储备规模时需要考虑到所在地区的债务偿还能力，在目标确定后，需要将其转变为能够控制库存，预防风险的目标。
3.2 土地储备工作完成“一转三脱”
在土地储备工作的“一转三脱”中，一转代表对数量众多、性质复杂的土地储备机构进行转化，按照每个县一个的标准将其录取名录中，这些土地储备机构将由其所在地区的国土资源管理部门中的监管公益类的事业单位负责管理。与此同时，三脱则代表脱离制定的部门、业务以及领域。首先，要从土建部门、融资部门、基础设施建设部门中脱离，并转化为企业的经营方式。其次，土地储备机构不能承担类似城市基础设施建设等相关工作。再次，城投企业机构不具备新增土地储备的权利。只有实现这些目标，才能在职能的角度出发，防止机构的管理出现混乱的现象。
3.3 将筹备资金的方式转变为债券
在以往土地储备的筹资过程中，无法通过银行或其他金融机构的贷款等渠道进行所需资金的筹备，全部的资金均需要通过土地的收入与出让、土地收益的资金以及各项财政资金获得，并对其进行统一安排，再通过经国家核定的债务权限范围的资金补足其中缺少的部分，补充的部分通常采用政府发放债券的方式。采用这种方式虽然可以将压力由贷款转变为债券，但是，由于近年来土地储备的规模正处于不断降低的趋势，需要使用的资金也正在不断减少，采用以上三种方式获得的资金可以彻底解决目前遇到的土地储备中存在的资金方面的问题。在具体的转换过程中，政府需要利用地方的债券对土地储备贷款进行有效的置换。但是，值得重点关注的是，以长远的眼光看待这个问题，通过地方债券筹备所需资金的方法，仍然会作为筹备土地储备所需资金的主要方式，因此，在对这一过程进行监管的过程中需要提高监管强度。
4 结语
总而言之，在社会经济不断发展的过程中，相关的经济体制也会随之发生改变，政府部门根据土地储备管理工作的实际情况制定与其相关的政策，这些政策目前已经获得了大部分社会人士的关注。为了可以最大限度地推动土地储备管理工作的顺利进行，需要确定政府部门在土地储备工作中的具体法律属性，促进完善土地储备管理体制的建立，提高对土地储备监督工作的约束强度，并以此为基础，在相关制度发生变更的情况下，不断地提高土地储备管理工作的质量与工作效率，促进土地储备工作的进一步发展。
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论文作者:韩宗君
论文发表刊物:《基层建设》2019年第17期
论文发表时间:2019/9/11
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