职业教育集团化办学的管理体制构建，本文主要内容关键词为：管理体制论文,职业教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
传统高度集中的管理体制难以适应职业教育集团化办学的需要，在很大程度上成为制约集团化办学健康发展的障碍。在职业教育集团化办学管理中，理顺政府、市场、社会和职业教育集团的关系及集团内部各成员的关系，赋予各主体应然的地位和功能，是促进职业教育集团化办学健康发展的必要条件。
一、政府与市场：职业教育集团化办学的外部管理体制
(一)政府宏观调控
市场经济条件下，政府必须实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从直接管理向间接管理转变，从微观管理向宏观调控转变。政府对于职业教育集团化办学的宏观管理主要体现在建立科学合理的管理制度框架，科学决策，为集团化办学提供有力的政策支持和创造良好的发展环境。
首先，理顺多元管理主体间的关系，突出政府的主导功能。职业教育集团化办学的重要特征是主体多元和利益多元，集团的集聚效应也使集团产生一定的自主发展能力。因此，政府应定位于服务型政府，承认市场的调节作用和社会的参与职能，发挥多元主体的协同参与职能。对于政府本身而言，要理顺内部职能，简政放权，对集团的管理由“外控形态”转变为“内控形态”。将原本由政府掌控的部分管理权力下放，一部分由社会组织承担，一部分由集团自身承担。权力下放并不意味着削弱政府的管理职能，相反是要突出政府的主导功能。这是因为，职业教育集团化办学作为一个新生事物在体制和机制方面还有许多不成熟、不完善的地方，在其地位和视野上也有一定的局限，对全局和长远利益的把握受本身地位、目标和直接利益的限制。因此，在促进职业教育集团自主发展的同时，政府必然要承担主导职能。目前的职业教育集团中有相当一部分是在政府主导下成立的，政府在集团成立之前和之初都发挥了统筹、协调和管理功能。在集团运行过程中，需要政府继续发挥自身的优势，充当多元利益的“协调者”和集团健康成长的“引导者”。
其次，加强政策制定和法规建设，保障和规制集团化办学顺利运行。在宏观管理职业教育集团化办学的条件下，政府应注重相关政策和法规的制定。出台职业教育集团化办学的支持和鼓励政策，为职业教育集团化办学扫清政策和体制障碍。在支持和鼓励的同时，从制度层面对集团化办学行为加以引导和规制。政府应建立职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度，净化办学市场，推动集团自身不断地完善与发展。在政策制定过程中，要变原来的行政性集中决策为分散决策，调动集团各个利益相关主体的积极性，分散谈判，分类表决，以增强政策制定的合理性和科学性。
(二)市场有限调节
在市场经济体制下，市场机制是资源配置的一种重要手段和主要方式。教育的公益或准公益属性决定其不能全盘市场化，但市场机制有限介入职业教育集团化办学将优化职业教育资源配置，通过市场机制的竞争手段和基于投入产出的利益分配机制，将大大激发职业教育集团化办学的活力，使教育机构内外部产生强烈的资源整合和优化的内在驱动力。这正是职业教育走集团化办学之路的改革目的之一。
职业教育集团化办学引入市场机制可以体现在以下三个方面：一是建立多元投资办学体制；二是形成多样化的职业教育服务产业；三是通过转制、改制实现职业教育资源重组。职业教育集团化办学引入市场机制，并不意味职业教育集团化办学的市场化。出于稳步推进改革发展的策略需要，市场有限介入职业教育集团化办学需要政府在政策层面加以调控和引导，建立健全配套的监控、约束及审计制度，并加大政策执行力度。
(三)社会广泛参与
政府职能转变后，社会其他组织必须承担起部分公共管理职能。因此，充分发挥民间组织、商会、行业协会以及中介组织的管理参与作用，不仅可以加强政府和公民之间的对话，建立良性的沟通、协调机制，增加社会的和谐，而且可以大大节省政府成本，提高政府工作效率。
在职业教育集团化办学的宏观管理问题上，同样可以借鉴现代社会治理理论所强调的政府、市场和社会的三元治理。政府的一部分管理职能由非政府、非营利的社会组织承担。通过立法程序，用可供操作的政策法规保障社会组织的参与权利，使其在机制、法律、社会角色和经费投入等方面，能合理、合法和有效地介入职业教育集团化办学。
强化社会参与职业教育集团化办学的管理，需要建立健全社会中介组织，为集团化运作提供技术指导和决策依据。社会中介组织承担的咨询和管理职能包括对集团发展战略与决策、人才培养模式与策略、专业设置与课程改革等的咨询和引导，以及对集团办学效益和质量的评估和认证等。具体而言，这种中介组织包括：非政府的咨询研究机构、信息服务机构、学生就业指导和职业介绍机构、基金拨款机构、教育评估机构、教育信用和金融机构等。
二、组织与制度：职业教育集团化办学的内部管理体制
(一)架构制度体系
首先，建立概念系统。通过建立共同的愿景，包括集团发展的理想、理念、目标等，形成独特的集团文化，构建引导集团发展的核心价值系统。概念系统在思想和行动上将成员统一起来，增强凝聚力和战斗力，提升集团的核心竞争力。
其次，建立规则系统。通过建立职业教育集团章程，或以缔结契约的方式，明确集团内各成员间的具体合作内容、职能分工以及利益分配。通过对集团成员权利和义务的规制，以及集团成员之间矛盾和分歧的解决程序与途径的设计，增加集团成员对合作结果的可预知性，减少合作的不确定性，有利于增强集团成员的合作动机，协调集团成员的合作关系。
再次，建立组织系统。包括建立职业教育集团董(理)事会，形成整个集团的领导和决策机构，建立保证集团质量标准统一实施的执行机构，建立面向市场的教育产品研发机构等。组织系统承载着整个集团的领导、决策和运营等功能。
最后，建立设备系统。包括保证职业教育集团运行必备的物质手段，以及象征职业教育集团品牌的证书和专用标识等。通过整合集团内资源，以整体的形象包装设计，采用专门的符号和标识表征集团的形象，增强集团内成员的归属感和外界对集团的辨识与认可。
概念系统、规则系统、组织系统和设备系统四者构成制度体系，前两者是职业教育集团制度的“灵魂”，后两者是职业教育集团制度的“驱体”。
(二)完善治理结构
有效的集团治理结构对于集团功能最终实现起决定性作用。因此，不同组织形式的职业教育集团应采用不同的组织治理结构。一般而言，职业教育集团采用“一会(董事会或理事会)和三系统(执行系统、监督系统、反馈系统)”的治理结构。但因集团内成员单位结合程度的不同，集团的治理机构还是有变化的。紧密型的集团实行董事会领导下的法人负责制，而松散型的集团则因集团本身一般不具有独立的法人资格，而实行理事会领导下的各成员单位法人代表负责制。在这样的组织架构中，董(理)事会是集团的最高权力机构和集体决策机构，通过制定相关的章程和制度，对集团化办学起决策、统筹、协调和融资等作用。
在职业教育集团化办学的组织管理上应遵循扁平化和信息化的管理原则。职业教育集团由若干个职业学校、企业和其他组织组成，管理层次的增多将带来管理关系的复杂化和管理协调难度增加，造成组织监控成本上升，激励力度下降，信息传递缓慢，应变迟缓，组织效率降低，不利于职业教育集团的运作。扁平化和信息化设计可以最大限度地避免这些问题。另一方面，职业教育集团内成员单位多，地域分布广，管理跨度大，为确保人、财、物的合理配置与流动，集团应建立一个高于各成员单位的管理机构，作为董(理)事会与各成员单位之间的中介，以提高集团管理的有效性。
(三)规制权利与义务
成员享有的权利和应尽的义务作为《集团章程》的一项重要内容，一般都在《集团章程》中作出明确的规定。成员享有的权利在很大程度上构成成员加入集团的理由，对于成员有特定吸引力，同时也具有排他性，即非集团成员不能享有此权利。权利和义务具有对等性，在享有权利的同时必须履行相应的义务。成员履行相应的义务是为了维护集团的共同利益，进而保障权利的顺利实现和如愿享有。这种基于风险共担、利益共享的集团内成员关系，会促使集团成员之间形成相互监督、相互制约的机制。这种成员之间在共生和发展目标上所形成的独特的联结关系，使成员的行为更为理性，能够接受集团内部合理的引导和约束，有利于促使各成员为达到集团的共同目标而努力。
因此，合理规制成员的权利和义务是实现集团内部管理的一个重要手段。在成员权利和义务的规制上，应遵循以下原则：一是权利和义务的范围和内容要具体；二是享有的权利应抓住各成员的利益关注点，义务应切实可行；三是对于不能履行义务的行为给予相应的惩罚。