乡村公共服务供给：从“碎片化”到“整体性”，本文主要内容关键词为：整体性论文,公共服务论文,碎片论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
向社会成员提供均等的基本公共服务是现代政府的基本职责之一。2005年党的十六届五中全会首次明确提出“公共服务均等化”概念。经过党的十七大、十七届三中全会、十八大、十八届三中全会等重要会议的强调和部署，基本公共服务均等化总体实现已成为到2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。基本公共服务的均等化是公共服务有效供给的一个重要衡量指标，而1994年的分税制改革以及2001年开始的税费改革之后，我国乡村公共服务大部分依靠自上而下的财政转移支付来供给，上级政府设立项目，下级政府申请项目，获得财政转移资金来提供公共服务。公共服务供给的碎片化在很大程度上就是由自上而下条块分割的项目制供给方式所致，项目制作为乡村公共服务供给的一种制度安排，亦是一种新的国家治理体制(渠敬东，2012)，项目制供给方式加剧了地方政府间为争夺有限的项目资源竞争的格局，阻碍了基本公共服务均等化目标的实现。从乡村公共服务均等化供给以及乡村社会稳定的角度来看，需要对乡村公共服务供给碎片化进行深入、系统的分析。本文拟从乡村公共服务供给碎片化的演化逻辑和形成机制入手，构建乡村公共服务供给的整体性治理框架，推动政府在加大投入的同时，加快整合有限的公共服务资源，提高基本公共服务的供给质量和均等化水平。 二、公共服务供给“碎片化”的学理解析 20世纪初期以专业分工、等级制和非人格化为特征的官僚制政府组织形式的确立为分割管理模式的形成奠定了基础，并日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式，政府组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了发展(林登，2002)。各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员以适应工作需要(丁煌，2004)。过度强调分工和职能区分将不可避免地造成部门间政策目标与手段的冲突。唐斯(2006)认为组织内部劳动分工增加了协调的难度，由于每个任务都被分割成许多小部分，人们难以了解整体情况，个体从业人员很少考虑如何使组织整体运行良好，更多的是考虑如何精通自己所在部门的工作。进而形成官僚体系内部的隔阂，各机关组织朝分立方向发展，组织关系便呈现碎裂化的状态，韦伯式问题便导向碎裂化问题(韩保中，2009)。很显然设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了，绩效受到影响，这个问题困扰着政府(鲍曼等，2005)。在希克斯等看来，如果不同职能部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府(Fragmented Government)就此形成(Perri等，2002)。事实上，在政府内部，每个部门都在各自的地盘上制定自己的政策议程，并试图以最有效的方式运用自己的资源达到自己设定的政策目标，与此同时，他们也发展出了自己的组织个性或意识形态。在缺乏沟通和协调的情况下，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯(Simmons，2002)。由政府内部组织结构的变迁可以看出，从专业分工到职能分化再到部门间的“地盘战”共同构成了碎片化政府的演变逻辑，而政府内部权力结构的划分是碎片化政府的内在动因。因此碎片化政府不仅仅包括横向的专业分工，还包括纵向的权力划分。碎片化指向的是政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况(谭海波等，2010)，而公共服务供给碎片化就是建立在政府横向职能划分以及纵向层级划分基础上条块分割的资源分配机制，公共服务供给碎片化与政府碎片化密切相关。 行政权力划分与专业化分工导致的碎片化政府是乡村公共服务供给碎片化的内在动因。近年来国内一些学者也开始关注当前公共服务供给碎片化问题。实际上公共服务供给碎片化与需求表达的碎片化密切相连，底层碎片化使得底层群体难以进行有效的利益表达，难以参与对其生活造成重大影响的公共决策(晋军等，2010)。郑秉文(2009)从社会保险制度的角度指出社会保险五个险种之间呈明显的碎片化形态。曾凡军(2009)指出科层制结构狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性。孔娜娜(2014)进一步指出社区公共服务碎片化表现为服务信息的碎片化、服务方式的碎片化和服务流程的碎片化，其根源在于政府碎片化，而职能分工、部门利益、权力关系、软预算是影响政府碎片化的因素。汪锦军(2011)从农村公共服务供给主体单一化的角度指出，政府单一主体供给、市场主导的供给以及民间自给自足这些传统的供给模式在公共服务供给中过于碎片化，无法为农村公共服务提供整体协调的机制安排。事实上，国内关于公共服务供给碎片化的研究还处于起步阶段，而西方学者早已提出整体性政府、协同治理以及整体性治理等理论来回应碎片化问题。因此考察我国乡村公共服务碎片化供给的历史演变过程，把握其形成逻辑和特征表现，对于破解当前乡村公共服务供给的问题，实现乡村公共服务由碎片化向整体性的变迁都具有重要意义。为此，本文对于乡村公共服务供给的碎片化进行历史考察，比较不同时期碎片化的不同特征，并据此归纳出乡村公共服务供给碎片化的负面影响，通过构建乡村公共服务供给的整体性治理路径以实现其治道变革。 三、乡村公共服务供给“碎片化”的历史演变与现实影响 (一)乡村公共服务供给“碎片化”的历史演变 制度、资源和行动者对于乡村公共服务供给碎片化有着直接影响。从新中国建国至今，我国乡村公共服务供给都延续着碎片化的逻辑，根据各个时期碎片化的特征可分为制度隔离型碎片化、资源匮乏型碎片化和府际竞争型碎片化。在新中国建国初期，由于人民公社体制的隔离，导致乡村公共服务供给仅限于公社内部的自给自足；改革开放以后，人民公社体制的瓦解与家庭联产承包责任制的兴起，不仅激发了乡村公共服务多元化需求，同时也为政府供给不足环境下的分摊机制提供了生存空间，由此形成了乡村社会的“一事一议”、“财政奖补”等摊派供给模式；1994年分税制改革以及21世纪初的税费改革，导致同级政府之间的竞争关系日趋白热化，尤其表现在争夺上级政府项目和打造“形象工程”方面，过度竞争必然导致乡村公共服务供给过程中府际之间缺乏协作。 1.公社供给：制度隔离型碎片化。制度隔离型碎片化是指乡村公共服务供给在人民公社体制的限制下，使得公社之间在公共服务供给过程中很难实现资源流动与优化配置。我国合作社或人民公社成为村级公共服务供给的主要供给主体，但由于财政困境以及优先发展重工业的政策环境影响，国家财政用于乡村公共服务供给的份额十分有限，在“多取少予、农业哺育工业”的制度安排下，农村公共产品制度内供给明显不足，而主要依靠制度外供给(叶兴庆，1997)。公共服务供给成本分摊是在集体分配之前直接从各基本核算单位中扣除，农民成为公共服务成本分摊者。这一隐性的成本分摊机制就成为了乡村公共服务供给机制的核心，乡村公共服务的供给仅仅局限于当地农民低水平的自给自足，这与传统的小农经济并无差异，传统的小农经济是以家庭为单位的自给自足，而人民公社体制是以公社为单位的自给自足。人民公社实际上是将分散的小农化经营集中起来的管理体制，但从1962年的《农村人民公社工作条例(修正草案)》中可以看出公社之间关于合作提供公共服务仅限于兴办几个公社共同的水利建设和其他的基本建设，不仅如此，生产队之间关于共同提供公共服务的协作也要得到公社的批准。可以说人民公社体制割裂了公社之间甚至生产队之间的资源流动，乡村公共服务供给只限于公社内部自给自足。从这一时期乡村公共服务供给范围仅限于建立小型农田水利工程、乡村公路、畜牧兽医站、农业技术推广站、村级学校、供销合作社，推广新式农具、农业生产技术和先进经验等基本的公共服务，可以看出大部分乡村公共服务的提供均可在合作社或公社内部完成，无需借助公社之间的协作。公社之间的公共服务供给绝大部分是独立分散的，缺乏更高层次的资源整合，正是人民公社体制导致这一时期公共服务供给的碎片化，而且还是低水平的碎片化。 2.摊派筹资：资源匮乏型碎片化。资源匮乏型碎片化是指乡村公共服务供给受制于国家财政和乡镇财政的有限支出，使得乡村公共服务的供给依赖于以家庭为单位的摊派筹资模式。从1980年开始我国实行财政包干体制，在全国各地一般都形成了“核定收支、收支挂钩、定额上交或定额补贴、超收分成、一定三年”的乡镇财政管理体制，被称为“分灶吃饭”，改变了人民公社体制下统收统支的吃“大锅饭”的现象，这种管理体制在一定程度上调动了乡镇增加财政收入的积极性(李秉龙，2004)。财政包干体制“包活了地方”，却“包死了中央”，中央财政日益困难，用于乡村公共服务供给的资金也逐年压缩，据统计，1978-1993年国家财政用于农业的支出由13.43%下降到9.49%①。不仅如此，财政包干体制虽然激发了乡镇政府增加财政收入的活力，但在全国大部分地区乡镇的税收往往不足以支付乡镇行政事业人员的工资和维持乡镇日常运转所需，很少有资金投入到农村公共服务供给，绝大部分乡镇都采用“一事一议”的摊派筹资模式来解决农村基本公共服务供给问题。 林万龙(2003)研究发现乡镇财政对自筹资金的依赖度也越来越高。家庭联产承包责任制逐渐取代人民公社体制，包产到户调动了农民生产积极性，但我国农村又回到了以家庭为单位的自给自足的小农经营模式时代，分散的小农经营增加了筹资的难度。财政包干体制下国家财政有心无力，乡镇财政无暇顾及，再加上基层筹资困难，资源的匮乏导致乡村公共服务供给依赖于乡镇范围内的摊派筹资模式，这一模式的非制度化、随机性使乡村公共服务供给呈零散化的形态，缺乏总体规划；另外，摊派筹资模式仅仅限于乡镇内部甚至村庄内部的公共服务供给，乡镇之间、村庄之间也缺乏公共服务供给的协同机制。 3.转移支付：府际竞争型碎片化。府际竞争型碎片化是指分税制改革尤其是税费改革之后，中央政府重新向上集中财权，地方各级财政日益趋紧，“财权”与“事权”不匹配现象日益突出，只能依靠以项目为依托的上级政府转移支付来提供乡村公共服务，而上级政府有限的转移支付必然导致下级政府之间的竞争，府际竞争结果便是缺乏合作，从而导致乡村公共服务供给在区域间形成碎片化。20世纪80年代以来的财政包干体制导致中央政府的吸取能力越来越弱，国家财政日益困难，乡村基本公共服务不能有序供给，无法满足逐步市场化激发的乡村公共服务的需求化。中央政府为扭转困局启动分税制改革，数据显示，1993年央地之间的财政收入比0.35∶1，1994为1∶0.79，此后中央政府的财政收入一直超过地方政府，直至2011年央地财政收入比才达到0.97∶1②，再加上税费改革之后乡村取消了“三提五统”，乡村失去财力支撑，乡镇政府成为“悬浮型政权”。徐勇(2003)认为乡镇政府从来就不是一级完备的政府，再加上没有独立的财政，因此也不具备相应的施政能力。随着乡镇政府职能的逐步收缩，村民与乡镇政府之间的信任机制也趋于瓦解。面对这一困境，乡镇政府会采用“甩包袱”节省开支和新辟财源增加收入来缓解财政压力(章荣君，2012)，而乡村所必需的公共服务供给只能依靠上级政府的转移支付维持运行，而项目正是上级政府实现转移支付的主要方式。以全国农业综合开发项目为例③，财政资金占总投资比重始终高于自筹资金，并且总体上呈上升趋势，而自筹资金比重呈缓慢下降趋势，两者之间的差距也越来越大，农业综合开发项目也逐渐依赖于政府的财政转移支付。 由此观之，乡村公共服务供给也逐渐依赖自上而下的项目在压力型体制下，乡村之间围绕有限的转移支付资金形成了“跑项目”、“争项目”、“跑部钱进”和“跑项争资”等相互竞争的态势，以此来打造当地的“政绩工程”，不仅为当地发展、也为官员晋升添筹加码。从纵向的层级划分来看，乡村在相互竞争的环境下闭门打造形象工程，项目资金分散到各个乡镇或村庄，不能在乡镇之间甚至村庄之间实现有效整合；从横向的职能划分来看，绝大部分项目资金分散在各职能部门，乡村为获得更多的项目资金，在自上而下向各职能部门申请项目时，容易在各职能部门之间形成重复立项的现象；不仅如此，税费改革之后的乡村“一事一议”制度俨然成为基层“出政绩”的工具。 (二)乡村公共服务供给“碎片化”的现实影响 希克斯从功能上指出碎片化的治理存在的转嫁问题、互相冲突的项目、重复、互相冲突的目标、缺乏沟通、各自为政、公众无法得到服务、服务提供或干预的遗漏或差距等八个问题Perri 002我国乡村公共服务供给呈碎片化的特征，反映了制度、资源以及府际关系等因素在乡村公共品供给中发挥了重要作用。笔者根据新中国乡村公共服务供给所呈现的碎片化特征，归纳出碎片化有三方面影响：一是府际之间、政府与社会之间缺乏协作，导致供给过程中的资源浪费和效率低下；二是基层盛行的公共服务供给的摊派筹资模式缺乏制度规范，导致基层严重的“三乱”现象；三是分税制改革和税费改革之后，基层组织之间的竞争态势使乡村公共服务供给或为其彰显政绩的重要途径。因此，对现实需求的忽视，导致供给与需求之间不符。 1.缺乏协作，效率低下。公共服务提供中跨政府职能部门协同困难，是因为“专业化—部门化—利益化—制度化”的路径依赖直接造成了“高成本、低效率”制度困境的产生(唐任伍等，2012)。在财政分配体制上，从“吃大锅饭”到“分灶吃饭”再到分税制改革及税费改革，乡村公共服务的供给一直都呈现出碎片化的形态，其主要缺点在于乡村之间缺乏协作，导致公共服务供给效率低下。比如，从20纪80年代中后开始，人民公社体制下的农机站、水利站和畜牧兽医站等部门的管理权由县级逐渐下放至乡镇，并实现“块块”为主的管理体制，这些机构由于和相关部门关系断裂，加之经费紧缺，导致服务质量直线下降(苏振华，2013)。从农技推广机构的经费支撑来看，到20世纪90年代末，我国县级农技推广机构的事业费平均为36.6万元，乡镇平均为0.97万元。至于人均经费，县级农技推广机构为0.52万元，乡镇农技推广机构为0.17万元。因此，农村公共服务“块块”为主的管理体制并不能调动相关部门的积极性，反而导致农村公共服务提供部门职能衰落，导致农村大部分公共品主要依靠农民自筹资金来提供(Lily，2002)。因此，乡村公共服务“块块”划分的碎片化供给阻碍了政府间协作，直接影响公共服务的供给效率。 2.疏于规范，胡乱摊派。不论是在财政包干体制下还是分税制改革及税费改革之后，摊派筹资模式在乡村公共服务供给中始终占据重要地位，但是在缺乏制度规范的环境下，摊派模式极易导致基层的乱收费、乱摊派和乱罚款的“三乱”现象。20世纪80年代中后期，家庭联产承包责任制虽然使农业生产增产但增收却不明显，再加上乡镇企业普遍不景气，使得乡镇财政不得不依靠对农民的汲取，由此便形成了所谓的“三提五统加两工”，由于缺乏有效的内部和外部监督，对于乡村公共服务的提供也缺乏合理论证和规划，这一时期形成大量的面子工程、政绩工程，不仅导致资源的浪费，还加重了村庄债务和农民负担，由此也形成了农村普遍存在的名目繁多的“三乱”现象。20世纪90年代中期，除乱罚款外，国家正式公布的需要取消、暂缓执行和修改的各种乱收费、集资摊派农村项目即达56项，为此，多地还先后成立了“减负办”以减轻农民负担，2005年甘肃省减负办通过开展农民负担专项治理，共清理涉农收费项目133项。由此可见农村集资之乱、农民负担之重。 3.政绩导向，供需脱节。周黎安(2004)从地方政府官员政治晋升博弈的角度剖析，不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP和利税进行竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的双赢合作则激励不足。不仅是地方政府官员，乡村干部也遵循此行为逻辑，乡村干部并非为了有效提供公共服务而去争取项目或筹集资金，在很大程度上是为了在与其他乡村之间的竞争中获得优势才去争取项目资金。因此，在当前以政绩为导向的官员考核体制下，乡村公共服务供给的碎片化不仅导致各自为政，还会使基层政府好大喜功、不切实际，盲目追求政绩导致乡村公共服务供给与村庄需求不符，对于有利于凸现政绩的项目盲目上马，对于有利于民生而不显政绩的项目则一拖再拖，韩国明等(2012)在对西北某县示范村建设的调研中发现，非示范村的基础设施虽然得到一定改善，但与示范村项目相比则明显投入不足，而大部分示范村的公共服务供给不能满足需求，自上而下的项目资金都重复堆积于示范村，以满足乡镇政府或县级政府凸显政绩的需要(甘肃经济日报，2005)。如吉林省桦甸市八道河子镇为建设小康示范村拨款335万打造30栋别墅以显示示范村建设的成果(新华网，2006)；陕西省石泉县政府花数百万粉刷危房、厕所以遮羞(西部网，2008)；内蒙古赤峰市不根据实际情况在敖汉旗新惠镇红娘沟村大力兴建沼气池，造成近70万资金的浪费(辛阳，2010)。事实上，对于村民而言最需要的是收入的提高，而政绩导向的乡村组织并不能满足这一需求。 四、乡村公共服务供给的“整体性”治道变革 整体性治理理论为走出乡村公共服务供给碎片化指明了方向。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。整体性治理理论是乡村公共服务供给碎片化治道变革的理论基础。 整体性治理理论兴起的背景是盛极一时的新公共管理的衰微和信息技术的发展，以及20世纪90年代西方国家在此基础上展开的寻找公共部门协调与整合机制的改革运动。整体性治理理论的建构是基于以下三条假设：第一，民众经常有需要政府解决的问题，这些问题往往要求政府必须从整体性角度出发才能够解决；第二，政府机构行为以民众最关注和担忧的问题为导向，而不是以有效的管理过程为导向，即政府机构主旨更倾向于解决普通民众最担忧的实际问题，而大多数这样的问题是跨部门的，是单一部门无法独立解决的；第三，为了解决民众提出的问题，政府必须实现内部机构、部门、专业与各层级间的协调与整合，实现政府整体性运作(寇丹，2012)。竺乾威(2008)指出整体性治理主张政府内部机构和部门的整体性运作，管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。整体性治理的实现有赖于协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实。整体性治理的关键理论内核在于破解主体单一、组织结构分割、功能重叠与服务真空等碎片化问题，注重多元主体的参与、机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、公民多元需求的充分满足等。事实上，协调、整合和信任是整体性治理理论关注的核心内容。 从我国乡村公共服务供给碎片化的特征中可以发现，制度、资源与行动者是导致乡村公共服务供给碎片化的主要原因，因此，制度、资源与行动者对乡村公共服务的整体性供给具有重要作用。走出我国乡村公共服务供给碎片化的困境，就需要构建整体性治理视角下乡村公共服务供给机制的多层次互动协调系统，本研究将整体性治理理论所主张的协调、整合和信任等理念融入这一系统，并从宏观、中观与微观三个层面试图构建乡村公共服务供给的整体性治理路径(如图1所示)。宏观层面是指中央政府协调职能部门之间、区域之间以及部门与区域之间在乡村公共服务供给中关系的制度安排；中央政府应当利用财政转移支付进行全局整合，实现部门之间的有效协作，并对各部门和地方政府行为加以规范。中观层面是指地方政府整合各方资源，保证乡村公共服务有序供给；地方政府要对区域内的资源进行有机整合，通过合理的组织和部署，提高资源的使用率；地方政府间应当是一种合作式对抗的关系，而非当前以竞争为主的关系。微观层面是基层组织与社会在达成相互信任的基础上，共同参与完成公共服务的有效供给，在基层应当诱导村民参与公共服务需求的表达并监督公共服务的供给过程；基层政府之间应当实现合作式对抗，避免过度竞争导致的资源浪费；基层政府应当规范招标程序，并动员企业和非政府组织参与公共服务供给，保证公共服务的有效供给。
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