浅析政府危机管理，本文主要内容关键词为：危机论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当今世界经济一体化和社会信息网络化的背景下，无论是企业还是政府都面临各种各样的危机。从国际上美国9·11事件、俄罗斯库尔斯克号核潜艇沉没事故、莫斯科剧院人质事件的爆发，到我国国内近几年不断发生的水旱灾害、火灾、群体性集体上访以及今年春夏之交发生的非典疫情，都迫使我们从现实的角度出发研究这样一个问题：危机状态下的政府管理，即加强危机状态下的政府危机管理理论研究，从而提高政府对危机事件的应急能力、处理能力、控制能力。发达国家十分重视政府危机管理研究，而我国目前学术界对政府危机管理的研究尚处于探索阶段。本文抛砖引玉，探讨加强危机管理的必要性，并对如何有效、及时、和平地处理危机事件提出一些思考。
一、危机与政府危机管理的含义
1、危机的含义
目前不同学科由于角度不同，危机的含义不同。企业管理学认为，危机是指一种决策形势，在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延均可能会失控而导致巨大损失。[1]组织行为学认为，危机是组织难以维持现状的一种状态。公共政策学认为，危机特指有一定时限、要求迅速做出决策的突发事件乃至灾难。[2]本文将危机界定为：指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态。这种危机具有以下几个方面的特点：
一是突发性。危机事件发生尽管有渐变到质变的过程，但发生的那一刻，往往是突然的，使人措手不及。
二是政治性。有些危机事件的发生和发展受到某些政治团体的背后操纵，这体现了国际国内某些政治势力的政治图谋。
三是复杂性。危机事件的发生往往具有复杂的社会背景、历史原因，涉及政治、经济、文化等诸多方面因素。
四是危害性。危机事件的发生一般都会造成较大的社会危害，不仅影响人民的正常生产、生活秩序，而且影响到社会经济发展、政治稳定、民族团结，有极强的危害性。
五是紧急性。由于危机事件的发生往往会带来重大的人员和财产损失，并造成巨大的社会影响，所以必须马上进行处理，以减轻危机事件给社会带来的巨大的经济损失和不可估量的政治后果。
2、政府危机管理的含义
所谓政府危机管理就是指政府在危机意识或危机观念的指导下，对可能发生或已经发生的危机事件进行信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、控制协调、经验总结的系统过程。政府危机管理的目的就是在尽可能短的时间内控制时态，降低损失，做好与民众的沟通工作，获得民众的支持，维护国家的稳定和发展及政府的信誉。
二、政府危机管理的意义
自从上世纪90年代以来，战争危机、外交危机、金融危机、宗教危机、社会危机等各种类型的危机如滔滔巨浪，扑面而来。危机不仅对国家的经济发展和社会的稳定带来威胁，而且对政府的管理体制和管理能力提出挑战。危机凸现政府加强危机管理的必要性，尤其是处于转型期的中国社会，已进入危机频发期，对危机管理重要性的认识更有待于提高。
1、提高政府危机防御和保持能力的必需。当代危机冲突理论认为，没有一个社会系统是整合得十分完美的，包括群体性突发事件在内的社会系统中的冲突是普遍存在的，它随时存在，随时发生。因此将危机管理理念融入政府管理过程，制订有效的危机管理战略，不仅可以提高政府阻止危机发生、发展和降低危机不良影响的防御能力，避免危机给社会带来的巨大经济损失和政治危害，而且可以使基于危机意识的政府在今天瞬息万变的社会中持续有效地维持政府在公众中的公信力和影响。
2、提升政府处理危机事件能力的必需。危机管理包容了政府在顺境、逆境中以及发展过程各阶段的管理内容，包容了一整套预防、察觉和化解危机事件的管理机制，是一种具有较强操作性的管理思想和管理模式。危机事件处理是任何一国政府不可避免而需要正视的，历史和现实已经证明政府危机处理能力直接体现政府管理水平，影响到国家政治经济的发展，关系到政府的形象。美国“9·11”恐怖事件发生后，由于美国政府有一整套有效的政府危机管理应急机制以及较强的危机处理能力、控制能力，危机事件能在较短的时间得到平息，社会秩序也得以恢复，也提高了美国政府在社会公众乃至于在国际上的形象和影响力。
3、关系到社会的稳定和国家政权的生死存亡。随着社会经济的发展，尤其是在经济全球化、信息网络化的今天，任何组织生存危胁越来越大，遇到的危机越来越多，政府也不例外。如果各级政府部门、企业、个人缺乏危机意识，仅仅看到“出事了”，而不从政权和社会稳定的高度关注危机管理，不从国家安全的高度看问题，不能将其扼杀要萌芽之中，而最终会酿成严重后果。我国的政治经济改革已进入攻坚战，在这样的变革过程中，社会结构的分化导致权力和利益的重新分配转移，酝酿着许多不稳定的因素，存在形成不同危机的可能，但我们的危机意识比较薄弱，还没有从社会稳定和国家政权生死存亡的高度关注危机，缺乏能够预防、察觉、化解危机事件的内在机制，这就需要我们从理论上对我国现阶段社会矛盾、冲突、成因、影响、预防、控制、消除等方面进行探索和研究，建立适合我国国情的危机应对机制，解决这一关系到中国社会的长治久安和国家政权生存与发展的大问题。
三、政府危机管理的关键
政府如何管理危机？笔者试从长期的、系统的反危机和控制危机的角度来探讨危机管理体系的基本结构与内容。危机事件既有人为因素，也有非人为因素（不可抗拒的自然因素），完全避免不可能，因此政府危机管理本身具有战略性。如果政府危机管理中缺乏战略性行为，可能会继续导致危机。最为有效、最具有成功系数的危机管理是政府的一种中、长期反危机战略，从预警、救治、恢复等综合治理的高度，建立包括预警、培训与训练、救治和善后处理四个子系统在内的管理大系统，从根本上防止危机的形成和爆发。
1、融危机意识于危机战略管理之中。危机意识是危机管理的起点，培养领导干部、政府行政机关工作人员以及公民的危机意识，这是危机管理战略工作的一个非常重要的组成部分。在市场竞争的环境中，企业将危机意识引入企业管理，成为企业存在和发展的一个普遍法则。同样将危机意识引入政府管理，可以为行政组织提供阻止危机产生、发展和降低危机不良影响的防御能力。尤其像我国这样处于转型期的国家，经济和社会发展中存在的矛盾和凸显问题大量存在，成为引发危机的重要根源。从现实情况看，近几年我国自然灾害频发，如1998年的特大洪涝灾害、2003年春夏发生的SARS疫情等。人为引起的重大安全事故不断发生，广西南丹事故、北京蓝极速网吧火烧事件、江西萍乡和石家庄爆炸案、邪教“法轮功”等等，说明我国已进入危机频发时期。这些危机对社会造成了严重的危害，也对中国政府管理体制提出了严峻挑战。因此我们在构建危机状态下政府管理战略时，急需培养领导干部和公务人员的危机意识，应该认识到“危机是一种客观存在的社会现象，危机不仅仅在资本主义社会比比皆是，层出不穷，即使在社会主义社会也屡见不鲜，难以避免。”[3]时刻做好防危机工作的心理和物质准备。
2、建立危机预警系统。危机管理主要是危机发生前的有效预警和危机发生后的有效救治。阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》中曾指出，由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。因此为了防止危机的再次发生，做好危机的预测与预防工作，建立危机预警系统在政府危机管理中至关重要。政府管理的目的就是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。[4]政府危机管理预警机制体现和实现了这一目的。做好危机管理的预警工作，笔者认为，必须抓住以下几个环节：一是建立危机管理机构；二是建立灵敏、准确的信息监测系统，及时捕捉、收集相关信息并加以分析处理，对危机管理心中有数；三是定期不定期地开展政府工作自我诊断，如近几年中我国因政府失职导致重大群体性突发事件不断增多，各级政府部门必须经常进行自查工作，找到自己工作薄弱环节，及时准确掌握民情民意，在日常的公共决策中，要确实以“三个代表”重要思想武装自己，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件的发生，以避免冲突性事件的发生；四是事先做好危机应急计划，即结合国内外管理危机的经验，制定各类危机如自然灾害危机、重大疫情危机、政治危机、金融危机等应急计划和应急方案，配备好危机中和危机后处理各种问题所需的人力、物力、财力，一旦危机发生，能够胸有成竹，把损失控制在最小范围。
3、建立危机的培训与训练系统。重视培训、培养和提高领导干部和公务员处理危机事件的应急能力。危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程，主要是针对本国或本国地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形式如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对的法律程序、手段等方面知识的进修。[5]在我国无论是高校还是公务员培训都没有危机事件应对和管理的课程内容。为确保社会冲突和危机处理效率，提高我国公务员危机事件的应急能力，需要补上这一课。其方式可以结合目前正在大力推行的公共管理硕士（MPA）职业教育，也可利用高校、党校、行政学院等培训基地，将危机管理知识作为领导干部和公务员培训的必修课程，培养他们的防危机意识，掌握防危机措施和处理危机手段，以在心理上和物质上做好准备。同时培训机构应结合危机管理知识的培训内容，组织模拟演习，锻炼他们的应变能力。韩国和日本为迎接世界杯足球赛而进行应对足球流氓滋事的演习就是一个佳例。
4、建立危机处理系统。危机一旦发生，应马上妥善处理。由于危机具有突发性，因此处理速度是关键，必须上下协调一致，按照危机管理模式，迅速展开工作，力争危机损失和危害降至最低。危机处理主要做好以下几个方面工作：
第一，也是最为关键的一步，在危机管理机构的基础上成立危机管理处理核心。如美国9·11恐怖事件发生后，美国的国家安全危机处理核心就是国家安全委员会，后来又新设了国土安全局，前苏联切尔诺贝利核事故时成立了“临时工作委员会”，我国非典疫情发生后马上成立了全国防治非典指挥部。危机处理领导核心小组决策水平和预见能力的高低将直接决定危机处理进程和结果，事实上这也是危机能否得以圆满解决的关键所在。
第二，迅速查清事件的基本情况。危机处理核心小组在危机事件发生后，应迅速调查危机发生的种类、时间、地点、原因，确定事件的后果和影响，如人身伤亡的人数和程度、公共设施损害的程度和范围等，在这基础上确定妥善处理的方案。
第三，及时制订危机处理应急策略。及时性原则是处理危机事件的第一原则，领导者对危机事件及时了解情况，组织应急策划，是迅速控制事态发展的关键和保证。在危机事件爆发后，领导者一方面必须赶赴现场，了解事件的原因、经过、现状、性质、损失等具体情况，获得第一手资料，并对事件发展方向、后果作出正确判断。另一方面，在充分掌握危机事件情况的基础上制订周密、细致、有效的决策方案。既要注意方案的全面性，对组织领导体系、现场处置方案、后勤保障、新闻媒体报道、善后处理等进行详细安排，又要做到决策方案的科学性，在制订方案的过程中注意听取熟悉情况的专家学者的建议。再者，保证决策方案的贯彻实施，统一指挥，避免互相推诿扯皮。
第四，建立信息披露机制。将突发性事件、危机事件的真实情况尽快地并且正确地公布给公众，特别是对那些涉及到重大公益的灾情信息，就更应该及时正确地提供给公众，以防出现因为信息闭塞而导致的无谓的恐慌。如我国的非典疫情最初出现于广州，但在疫情发生后，由于我国缺乏信息公开方面的法律和机制，没有及时地将非典疫情的传播途径、危害程度、预防措施等相关知识公布给公众，以致于谣言四起，百姓恐慌，不法商人趁机哄抬与防疫相关物品价格，在北京、广州等地出现抢购风波。这一案例给我们以启示：尽快制定《信息公开法》，建立信息公开披露机制，做到信息披露公开化、法制化、规范化，满足公众对一些重大事件的知情权，增强公众对政府的信任感，这是争取民心、广泛地利用社会资源的重要环节。
第五，建立沟通与协作机制，包括国内、国际的沟通与协作。危机爆发后，应立即与处理危机的有关单位建立联系，与新闻媒体、医院、消防、公安、邻近驻军、保险公司、兄弟单位以及国际组织等形成网络，以寻求及时有效的合作和帮助。
5、建立危机的善后处理系统。危机的善后处理系统是消除由于危机造成的不良影响，重振政府形象的关键，也是危机管理的重要组成部分，如果做得不好，同样会带来一列问题，有时还会引出新的危机，因此必须克服重事态平息、轻善后处理的错误做法，将善后工作作为处理危机事件的重要一环。笔者认为，一是设置做好善后工作的专门机构，迅速制订善后工作的基本思路与基本对策；二是广泛利用社会力量，争取有关部门、社会团体、乃至于国际的道义支持和物资援助，对危机相关伤亡或遭受损害人员进行安抚，摆脱危机阴影，重建民众对政府的信件与支持，扭转被动局面；三是在危机处理善后工作结束后，政府应建立危机资料库，将危机产生的原因、经过、处理方法及其效果、经验教训等详细记录，并总结经验教训，为政府机关及其公务人员提高危机处理能力、管理水平及预防和有效解决新的危机事件提供参考。
当然，政府危机管理没有一个绝对的模式，关键是要有危机意识，洞烛先机，抓住时效，妥善处理，化解危机。可以说，危机管理是一门全面与永远的管理艺术，需要各国政府根据具体情况，创造性地开展工作，从中摸索和掌握具有普遍意义的危机管理规律。