（重庆师范大学历史与社会学院，重庆 沙坪坝 401331）
摘要：国民政府时期，为了解决省、县二级地方体制所导致的政令不通、权力不集中，国民政府逐步建立起针对县长的考核奖惩制度，加强对县长的监督管理。奖惩考核制度以时间为界限分为年考、三年考成和平时考核。三种考核奖惩在国民政府时期的地方基层政治上发挥了一定的作用。但在当时政治腐败的社会大环境下，县长作为一个下层官阶，很大程度上也是身不由己频繁更动。这就使得民国时期的县长奖惩制度最终无法充分发挥其应有的作用，随南京国民政府的灭亡而消逝。
关键词：民国时期；县长；考核奖惩制度
国民政府统治时期，地方行政制度始终实行省、县二级制。省设置省政府，接受中央领导，综合办理全省的政务；县设置县政府，接受省政府的领导，综合办理全县的政务。然而在切实的实行当中，也不可避免的遇到了历史上所有二级地方体制共同的问题：一级地方行政机关下所设置的二级行政机关数量太多，从而管理不过来，“而出任县长者，辄存阳奉阴违、蒙蔽取巧之心”，[1]任何政令都无法行之有效的落实。这种问题在遇到战事、各种大规模变革时尤为突出。在此情况下，国民政府就十分重视对县长的监督管理，建立起了针对县长的考核奖惩制度。
一、考核奖惩分类
1935年7月，民国政府颁布了修正后的《公务员考绩法》，规定公务员考核分为年考和总考两种。年考就是以一年为时间段，考核每一年成绩；总考就是考核三年的成绩。1945年10月，民国政府又颁布了《公务员考绩条例》，规定公务员考核分为平时考核和年终考核。这些法律法规都适用于县长。也就是说，民国时期的考核基本分为平时考核、年考、三年总考三种，而三种考核无论是考核内容还是考核方式，都各有千秋，施行起来也各有利弊。
二、考核奖惩内容
（一）年考
1935年11月，民国政府颁布《公务员考绩奖惩条例》，规定公务员考核奖励分为升等、晋级、记功三种；考核惩处分为解职、降级、记过三等。年考是三种考核形式里实行最为普遍的，他的考核方式是将成绩分分为几种等级，分别给与奖惩。关于年考《公务员考绩奖惩条例》做了具体规范：一等晋级、二等记功、三等不予惩戒、四等记过、五等降级、六等解职。但是各省份在具体实施起来有略有变化，但始终以分等级为主要形式。如山西省1930年在对县长的考核中，将成绩划分为上、上中、中、中下、下五个等级，上等、中上等、中等都可以得到奖励，而中下等，下等会受到惩处。具体是上等记大功一次，俸禄加升一级；上中等记功一次，俸禄加升一级；中等俸禄加升一级；中下等给予申诫；下等直接撤销职务。1929年的考核结果是，平定县县长李兆麟等17人被定为上等，阳曲县县长杨楷等34人被定为上中等，洪洞县县长柳蓉等23人被定为中等，溯县县长曲著勋等9人被定为中下等，安泽县县长杨世瑛等7人被定为下等，“均按制度规定给予奖惩”。[2]又如河南省在1932年举行年考，将成绩等级划分为金榜、红榜、白榜、黑榜四种，将成绩优秀者划入金、红榜，将成绩差劣者划入白、黑榜。最终有11人上金榜，18人上红榜，15人上白榜，19人上黑榜。
关于年考的考核内容有很多，各个省份也略有不同，但大体内容都是一样的。分别是民政、财政、教育、建设、保安等。民政主要是办理户口壮丁总复查、推行新县制，也包括战时救济、禁革民间陋习、整理人民团体等。财政主要是整理税务、推行节约、建国储蓄、还包括查缉私运现金出口、防止物品资敌等。教育主要是推行国民教育、开展新生活运动、筹设社教机关等。建设主要是建设或改善各县区间各种道路沟渠、推行各县农田水利、推行度量衡新制与工业标准等。报案主要是办理警政、维持治安，也包括办理人民自卫、枪械登记，造报登记册及办理借用等。如1934年河南省依据上年制定的《县长考绩及奖惩办法》进行年考，“分民、财、建、教、保安、司法专项详细考核，分别奖惩”。[3]又如1940年福建省县长年考是按照民政、财政、教育、建设、保安、兵役、军训、粮政、农业、卫生、计政、地政来考核奖惩。年考实行起来比较广泛，主要是因为考核范围比较广泛，受众县长比较多，考核时间也不算很长，县长们不管在哪一方面做出成绩，都有可能较快获奖，这就提高了县长作为的积极性。
（二）三年总考
1933年6月国民政府颁布《修正县长任用法》，它有内容规定县长的任用必须先经过试署，试署期为一年，期满被评为优良的县长予以实授，被评为不良等级的县长会被免职。这就相当于我们现在的试用期内考核。实授后以三年为一任，每一任期进行一次三年成绩的总考，即三年总考。三年总考根据成绩考核等级，而考核的内容和年考内容基本一致。奖惩方面的国家标准是“一等升等、二等晋级、三等记功、四等不予奖惩、五等记过、六等降级、七等解职。”[4]在国家规定的三年总考大纲之下，各个地方再制定和执行符合地方具体情况的奖惩细则。如浙江省的做法是对于考核等级是优良者上报给内政部铨叙部审定后，再上呈给行政院核准。凡是原本是处于“试署”阶段的县长，全部改为“实授”，已经处于“实授”阶段的县长，升级为简任官。“如一时无简任官职者，以简任官存记，遇缺任用”。[5]浙江县长如鄞县县长陈某某升任会计长（后调为财政厅长），龙游县长周某某、分水县长钟某某，先后升行政督察专员，即由此而来。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆三年总考效果很不理想，虽然考核内容也比较齐全，但是它是考核种类里面周期最长，时间最久的，在动荡的社会环境下，县长这个品级低微的官职往往受到各种中、高级官僚摆布，很多县长不到三年就离职了。
（三）平时考核
除了年考和三年考成以外，当时很多省份还流行平时考核。平时考核主要是在遇到特殊任务时对县长进行考核并奖惩。这里的特殊任务一般包括特殊时期征粮、征兵、征工，也包括剿匪，破获重大案件，抓获重大罪犯等。而对于这种平时的考核所采取的奖惩，一般是通过记大功、记功、记过、记大过和任免调职等形式来进行。如广西省就曾依据《田赋考成条例》对县长“考其殿最，分别奖惩之”。[6]1930年，山西省的平时考核内容就包括各县县长剿匪功过，然后根据记功次数和记过次数，每半年处理一次，功过相抵后再根据具体情况分别给予奖惩。从1932年10月到1933年3月，就有部分县长因此收到奖惩。如山西省徐沟县县长孟子英等5人功过相抵后记功2次，“传令嘉奖”；交城县县长张维敬等9人功过相抵后记功1次，“免予奖惩”；榆次县县长杨如梅等3人功过相抵后，无功无过，“免予奖惩”，太原县县长陈乃蓉等18人功过相抵后记过在2次以上，“各减一月俸十分之一”；介修县县长周毓宣等7人功过相抵后记过在4次以上，“各减一月俸十分之二”；大同县县长严廷扬功过相抵后记大过1次，记过6次，“应予降调”。[7]
对于县长的奖惩，除了记功过以外，对个别县长调任免职也含有奖惩的意味。所以，任免调职也是奖惩的重要方式。1932年9月到1933年8月山西省更调县长73人，其中因为犯错被撤职和调离本省的有23人，因为办事不力被调离本省的有1人，因为旷工不在任被调离本省的有1人，因为办事敷衍了事被调离本省的有1人，因为考绩成绩属于中下等被调离本省的有5人，因为办事不符合民情被人民反对被调离本省的有1人。合计32人，占了总数的百分之四十。
无论是年考，三年考成还是平时考核，在遇到县长过失严重的，就交给中央或者地方公务员惩戒委员会处理。在民国时期，中央惩戒委员会一共办理了1400多件惩戒案件，而其中县长惩戒案件占了很大一部分。1938年7月到1939年6月，湖北省因为过失、包庇人犯逃脱，无法完成征兵任务等原因，被惩戒的县长有47名。其中被申诫的有5人，记过的有7人，2次记过的有2人，记大过的有2人，被撤职的有13人，被减工资的有9人，撤职查办的有9人。[8]平时考核施行也比较普及，因为动荡的时局下，县长们总是能接派到许多临时任务，比如剿匪、征税、抓壮丁等等，这就给平时考核带来了许多可能性，并且平时考核在完成任务后很快就可以得到奖赏，其施行起来就十分频繁。
三、考核奖惩局限
县长的考核奖惩制度里面，尤其是年考和三年考成考都以在任时间为基础，按照当时的《修正县长任用法》，县长的任期为试署一年、实授三年。但是，在民国政府时期，各地的县长更调频繁，能够任满的县长少之又少。这就使考核奖惩制度丧失了实施的前提条件。如1931年全国各省县长更动统计中，全国平均有百分五十四的县长变动过；1931年全国各省县长任期统计中，平均每个县长任职只有393天。所以在对县长考核奖惩中，以时间为考核界限的方式实行起来并不科学。另一方面，国民政府官僚体系的腐败，时局的动荡，下级官僚对上级的贿赂，也使得很多考核奖惩标准都形同虚设，包庇违规渎职下属、为无能行贿者开脱等情况也是不言而喻的。所以在民国这样军阀众多，政治不稳的社会大环境下，县长考核奖惩制度是很难开展实施的。
四、总结
民国时期建立县长考核奖惩制度的初衷是监督县长，从而提高县长行政效率，加大中央集权力度。虽然其在不同时期、不同省份的实行情况不同，但共同的特点是，大多数流于形式，少部分较为认真。这跟县长本人的办事能力、道德素质以及上级的压榨与否有关。县长奖惩制度本身是没问题的，各项法律法规的颁行也是奖惩制度逐步完善的标志，它也在民国时期地方基层政治上发挥了一定的作用。但在当时贪污横行，政府腐败的社会大环境下，县长作为一个下层官阶，很大程度上也是身不由己，他们很多是由其它上级官员举荐而来，形成裙带关系，受举荐者的摆布十分普遍，这是县长频繁变动的原因之一。另外，即便是通过考试选拔出来的县长，在无权无势的情况下，都需要依靠当地乡绅，而县长并没有权力对乡绅如何，因此还不得不对下讨好当地乡绅。这样，夹在上层官僚和下级乡绅中的县长，处境是十分尴尬的，很多人因此压力而辞职，这又是县长频繁更动的另一原因。最终，这就使得民国时期的县长奖惩制度最终无法充分发挥其应有的作用，随南京国民政府的灭亡而消逝。
参考文献
[1]国民国民政府训令[N]，国民政府公报,洛字第31号.
[2]前揭.山西民政汇刊[M]（民国二十年），公读.280.
[3]前揭.河南省政府五年来施政统计[N],民政.20.
[4]国民政府公报[N],第1885号.
[5] 中国人民政治协商会议浙江省委员会文史资料研究委员会编.浙江文史资料选辑[M]第21辑. 浙江：浙江人民出版社会，1982：112-113.
[6]广西省施政记录[M]（民国二十二年）.90.
[7]山西民政刊要[M]（民国二十三年），图表.85-86.
[8]《湖北省各县县长惩戒一览表》，国民政府时期湖北省统计处档案，卷号LS2-1-11-1。
[9]王奇生.民国时期县长的群体构成与人事嬗递──以1927年至1949年长江流域省份为中心[J].北京：历史研究,1999.
[10]魏光奇.官治与自治[M].北京：商务印书馆，2004.
作者简介：刘洋（1992—），男，重庆市铜梁区人，重庆师范大学硕士研究生，主要从事中国近现代史研究。
论文作者:刘洋
论文发表刊物:《知识-力量》2019年4月下
论文发表时间:2019/2/15
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