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去年以来，国家加快了投资体制改革步伐。深化煤炭工业投资体制改革，是加快煤炭工业改革和发展步伐的客观要求，对促进国民经济持续、快速、健康发展也具有十分重要的意义。
一、煤炭基本建设形势和投资体制概况
党的十四大以来，煤炭工业在各方面都取得了明显成效，支持了国民经济快速发展和改革开放的大局。几年来，煤炭在一次能源中的比重都占75%左右，而且这种格局在今后较长时期内不会有大的改变。根据预测，到2000年全国煤炭产量要达到14.5亿吨，其中国有重点煤矿6.3亿吨，国有地方煤矿2.2亿吨，乡镇煤矿6亿吨。为此，在对老矿进行技术改造的同时，需要建设一批新矿井，扩大生产能力。
煤炭行业是一个特殊性较强的行业，其基本建设的特点主要有：一是建设周期长。大中型矿井从破土动工到生产一般需要十年左右时间，加上地质、设计、施工准备等前期工作，时间更长。二是投资大。一般的矿井建设项目需要上亿元或几亿元的投资。三是投资回报率低。1994年，93个国有重点矿务局（矿）亏损面高达68.8%。从目前的煤炭价格看，多数矿井不具备还本付息能力。自然条件比较差的矿井还会出现亏损，需要国家给予补贴。四是西部资源条件好的地区由于受铁路运力的制约，煤矿建设需要有电厂等配套项目，需要充分考虑外运能力。
建国以来，煤炭投资体制运行大体经历了三个阶段：
第一阶段为1949-1985年，国家实行基建投资无偿分配制。煤炭投资渠道单一，主要是国家预算内拨款，资金国家拨，项目国家定，亏损国家补，企业只是国家投资的管理机构，既不承担投资责任，也不承担投资风险。
第二阶段为1985-1993年，国家实行基建投资拨改贷经营制。预算内投资由拨款改贷款（利率2.4%），由部门或国家专业投资公司经营。这一阶段，虽然国家实行资金经营制，煤炭基建投资由拨款改为贷款，但由于国家对煤炭统一定价，煤炭企业没有还贷能力，煤炭基建投资由煤炭部或能源投资公司统贷统还（1993年改为企业分贷），对煤炭企业是记帐还不了贷，资金有偿使用的运行机制没有真正建立起来。
第三阶段为1994年后，国家实行基建投资银行借贷制。1994年组建国家开发银行，实施一些重大改革措施。一是在建设项目的可行性研究审批方面，由过去单纯由政府审批变为银行承诺资金配置意见后政府审批。建设项目的审批权，表现形式上是政府审批，实质上是银行确定。二是在年度投资计划安排方面，由过去政府确定投资计划，银行按计划拨付贷款，变为政府只是对投资规模和投资结构进行宏观调控，资金的配置计划由银行决定。企业年度投资计划的决定权，由政府行为变为银行行为。三是在借贷方式和贷款利率方面，由过去统贷统还变为分贷自还，取消行业差别利率，实行按项目贴息。国家开发银行对煤炭的软贷款即开发银行的注册资本金贷款利率为4.68%，开发银行要在项目总体资金配置的基础上，将注册资本金以长期优惠贷款的方式按项目配股需要贷给煤炭行业的国家控股公司或中央企业集团，由他们对项目参股、控股。对硬贷款，即从国家开发银行借入的资金，开发银行要在项目总体配置的基础上直接贷给项目，到期收回本息。项目评审一律按基本建设贷款规定利率进行财务评估。四是在贷款回收方面，银行采取“收贷挂钩”、“依法收款”、“协调收款”和“担保代偿”等，保证贷款安全回收。
二、当前煤炭投资体制存在的问题
煤炭工业是受计划经济体制影响最深、国有企业最缺乏活力的基础产业。计划经济时期遗留的大量问题和改革中遇到的新矛盾、新问题交织在一起，使煤炭企业的投资活动处于十分困难的境地，遇到的突出矛盾和主要问题是：
1.煤炭投资活动和规模掌握不住，政府的宏观调控能力弱，国家下达的投资规模不能全部用于煤矿建设。1995年，国家安排煤炭基建投资规模147.19亿元，比1994年初计划减少5.71亿元，比1994年调整计划减少9.91亿元。在1995年的147.19亿元投资中，预计有56.2亿元的投资不能直接用于工程项目建设，不能形成当年实物工程量。真正用于工程项目建设、形成当年实物工程量的投资不足90亿元。
2.年度投资规模与矿井建设规模不衔接。1995年，我们建议国家安排基建投资251亿元，国有重点煤矿矿井（露天）建设总规模达到1.5亿吨，其中开工规模为3000万吨，投产规模为2300万吨。国家实际安排基建投资147.19亿元，扣除支付银行贷款利息、到期贷款、价差和去年基建挂帐，真正用于工程项目建设的投资不足90亿元。这样不仅3000万吨能力的新建矿井无法安排，尚有5000万吨能力的在建矿井被迫放慢速度，处于维持状态。施工准备矿井规模也由正常年份的4000万吨下降到2700万吨。
3.煤矿企业贷款利率高，负债比例大，偿还能力差。投资体制改革后，“吃饭”、“还债”和“建设”问题没有得到统筹安排。目前，煤矿企业面临三个问题：一是“吃饭”问题，随着煤价放开，逐步抽回60亿元财政补贴；二是“还债”问题，1985-1993年累计基建负债665.8亿元，固定资产净值741.2亿元，债务资产比高达89.8%，要求煤炭企业1995年归还贷款4亿元；三是“建设”问题，国外政府贷款由国家统贷统还变为煤炭企业自还，国内贷款五年期以上利率高达15.3%，并按此对煤炭项目进行贷款条件评审和财务评估，煤炭企业筹措建设资金的路越走越窄，煤矿开发越来越困难。
4.煤炭工业现行管理体制与投资体制改革的要求不适应。
三、深化煤炭工业投资体制改革的思路
1.发挥中央、地方两方面积极性投资办矿，加强对基础性项目的建设责任。
目前，国有重点煤矿建设项目投资都是由国家包下来，按水平法进行分配，其财务关系也大都在中央，由煤炭部直接管理。投资渠道单一，满足不了煤矿基本建设的资金需求。因此，应按照国家确定的重新划分中央和地方投资主体的投资范围，加强对基础性项目的建设责任的原则，使今后国家用于煤矿的建设投资相对集中使用，同时要调动地方政府投资办矿的积极性。
对缺煤省区的国有重点煤矿和煤炭调出省区以省区自用为主的国有重点煤矿，其煤矿开发、生产经营，原则上下放到省区。对乡镇煤矿安排一定数量的贷款，支持煤炭调出省区，建设商品煤调出基地，组织地方煤上市，对口供应用煤大户。
2.改革投资管理体制，确立国家投资主体，组建国家煤炭工业投资（控股）公司
煤炭大中型项目在以后相当长一段时间内仍是国家投资建设为主，建设资金的主要来源是国家。由于煤炭行业没有代表中央行使投资和资产运行管理职能的国有资产营运主体，导致大中型项目无资本金注入，产权界定不清，也加重了项目还本付息的负担。因此，要改革投资管理体制，确立国家投资主体。建议组建国家煤炭工业投资（控股）公司，代表中央政府对煤炭工业行使投资和资产运行管理职能。
3.对煤炭项目投资实行优惠政策。
考虑到煤矿建设项目还本付息能力弱，建设周期长，投资大，有些煤矿甚至没有还本付息能力，但仍需要建设，今后新上大中型煤炭项目，国家注入资本金的比例应达到70%以上，有的项目需要达到100%，以保证项目具有还本付息的能力和获得社会平均利润率的能力。一般来说，项目建成后亏损，不具备还本付息条件的项目不能建设；国家需要建设的，应给予亏损补贴。
建议国家“九五”增加煤炭投资项目的资本金数额，或建立煤炭建设发展基金，也可给予优惠政策进行扶持。
要解决国有重点煤矿历史遗留的基建负债问题。1985-1993年国有重点煤矿累计基建负债665.8亿元，其中国家预算内“拨改贷”和经营基金352亿元，建贷和其他贷款313.8亿元。建议将“拨改贷”和经营基金以国家资本金的形式注入煤炭企业。对于1985年以后的建贷或其他贷款，可分两种情况处理：一是现在盈利，又有一定发展后劲的企业，可停息挂帐3～8年。二是目前政策性亏损严重，今后一段时间内扭亏无望的企业，由国家财政处理，或给予一次性豁免。
4.实行“谁用煤，谁投资，谁受益”的政策，鼓励各方面力量投资办矿。
要拓宽煤矿建设投资渠道，鼓励电力、冶金、化工、铁道、建材等部门及其所属企业投资办煤矿；鼓励缺煤地区到富煤地区办煤矿；欢迎国外矿业、商贸公司和金融单位采用合资、合作形式到中国投资办煤矿。要从经济、行政、法律等方面，制订配套的措施和办法，保证投资者的合法权益。国外政府和国际金融组织的贷款要向煤炭行业倾斜，国家在外汇平衡、配套内资等方面给予政策支持。
5.打破行业界限，优化煤炭工业结构，实行综合开发，多种经营。
改变过去按行业分配投资的体制和办法，实行按项目投资，建设一大批象准格尔、大屯煤电公司那样的综合经营项目。凡有条件的矿区，都要相应建设电厂、焦化厂、煤气厂、与煤共伴生矿物的综合利用和其它煤化工项目，有的可实行煤、电、路、港统一规划、统一开发、综合经营，优化煤炭工业结构，提高企业经济效益，同时还可减轻煤炭运输压力。
6.全面推行投资主体法人责任制。
按照建立现代企业制度的要求，实行新矿区、新机制，新项目、新机制。今后，新上项目，必须先定法人，后上项目。由项目法人对项目提出申请、可行报告、初步设计、筹资签约谈判、实行招投标、项目实施及投产后的生产经营、还本付息、资产的保值增值的全过程负责，改变以往管基建不管生产经营，不负责还本付息的旧模式。