从新公共管理理论的视角看我国公立高校转制的意义，本文主要内容关键词为：看我论文,视角论文,公共管理论文,意义论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、解读新公共管理
新公共管理是20世纪70年代以来，英、美等西方发达国家在轰轰烈烈的行政改革浪潮中推出的一种政府公共管理的新理论。尽管西方各国的改革的具体程序不尽相同，但都具有一个相同或相似的取向，即主张在政府管理中采纳企业化的管理方法以及私营部门成功的管理手段和经验来提高管理效率；在社会公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效，政府应采取分权的方式改变原来金字塔式的科层官僚制，建立扁平式的非官僚。新公共管理定向的政府改革被人们定位为追求“3E”（Econmy、Efficiency and Effective）目标的管理改革活动。以英国撒切尔夫人的政府为开端，西方公共管理学界逐步形成了新公共管理思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响。其基本趋势是由传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理模式。
（一）新公共管理的内涵
“新公共管理”有不同的名称，如新公共管理、管理主义、以市场为基础的公共行政学、企业化政府理论等尽管这些名称不同，但基本上都表示同一种现象，即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变，并被人们描述为公共管理尤其是政府管理领域的转移。
尽管各个流派对新公共管理的都有自己的观点，在公共部门的管理中确实出现了一些新的变化。新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论和方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，并强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。
（二）新公共管理视角下的政府在市场中的角色定位
1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起掌舵的作用而不是划桨的作用。因此，新公共管理认为，有效的政府是一个实干的政府，是一个能够治理并善于实行治理的政府。政府在社会政治、经济、文化等活动中，首先应该扮演策划者和谋划者的角色，即对重大事情进行宏观上的决策、执行和监督。
2.政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理认为，政府应以顾客或市场为导向，从而改变传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行定位。新公共管理还认为，政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，企业家式的政府应以顾客的需求为导向，并有较高的服务效率。
3.注重提供公共服务的效率、效果和质量。传统公共管理注重的是投入而不是结果。新公共管理根据交易成本理论认为，政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能主动、灵活地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。因此。新公共管理主张政府管理的资源配置应与管理人员的业绩和效果联系起来。
（三）新公共管理对我国公共管理体制改革的借鉴意义
纵观西方新公共管理的理论和实践，联系我国当前的高等教育体制改革，在如下几个方面对我国公共管理体制的改革有借鉴意义：
第一，政府应将竞争机制引入政府公共服务领域，打破其独家垄断的局面。在市场经济竞争机制中，政府是作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动的。不断深入发展的市场经济在要求明确有限政府的权力边界的同时，也进一步要求打破政府提供公共服务的垄断地位，在政府制度安排中引入竞争机制。一方面，政府在加强公共服务宏观管理的同时，将竞争机制引入公共服务领域，放开一些公共服务市场，在一定的范围内允许和鼓励私营部门进入公共服务的领域。充分借助市场力量、社会力量，通过施加各种积极影响，让私人部门、社会团体、社区、志愿者组织等各方共同“划桨”，以弥补自己财力和服务能力的不足。政府部门的一些业务可采取竞争招标制（政府合同出租制），政府部门和私人部门都可参与竞争。另一方面，政府部门应加大政务公开力度，增加政策透明度，提高自身行政效率、效果和质量。这既有利于形成公共服务的有效供给，产生更好的经济效益和社会效益，同时又有利于政府自身行政能力的提升，有利于新型政府的塑造。
第二，政府应逐步转变公共管理理念。传统公共行政强调“统治”，而新公共管理提倡“治理”。治理的主要特征是合同包工、权力分散、国家只负责根据市场的原则进行管理，同时倡导国家和私营部门合作、提倡公众的参与，强调政府和公务员对公众的回应性。在提供公共产品时，视公众为顾客，向顾客作出承诺，并赋予他们选择的权利，以提高公共服务质量。可见，西方政府治理的观念是以公众为中心的。我国政府管理的观念也必须从以政府为中心，转变为以公众为中心。西方的公务员（Public servant）的直译就是“公仆”，这与我们提倡的官员要做人民的公仆不谋而合。在中国，破除“官本位”思想的束缚对于提升政府的能力有着及其重要的意义。
第三，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府也无合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域，比如教育领域长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，尤其是在当前“穷国办大教育”的国情背景下，国家有限的教育经费在“大包大揽”中捉襟见肘，一些以依靠政府财政拨款为主的高校“入不敷出”。而同时，高等教育一直是卖方市场，需求远远大于供给。私人和社会投资则难于进入单一所有制形式的高等教育领域。因此，近年来我国教育界内外逐步形成一种共识：探索开放高等教育市场，由单一所有制形式发展成高校多种所有制办学体制形式。
二、新公共管理视野下透视政府、社会与高校的关系
政府对大学的控制主要表现在提供资助上。高教系统已经成为整个社会大系统中的有机子系统越来越依赖政府在各个子系统之间的协调以保证教育资源供应的正常化，政府的调节作用已成为高校生存和发展必不可缺的外部条件。在当代社会中，高校与政府，高校与社会相互依赖的程度越来越高，任何一所高等学校，都不再是游离于社会之外或社会边缘的机构组织，相反，随着生产力和科学技术的发展，高等学校在经济和社会发展州哦用越来越突出。但是，国家不可能提供高等教育所需的全部费用，政府的财政往往无法随着学额的增长而同步增长。大学必须面向市场和社会不断地寻求资金。
随着高等教育从经济社会边缘走到经济社会中心，隐藏在大学与政府关系背后的市场对高校的影响也逐渐的突现出来，必然加大高校与社会的联系。随着我国政治体制改革和经济改革的推进和深化，国家对高等教育将越来越多地引进市场经济的运行机制。即国家将减少对高校的经费投入，采取有关政策和措施增强高校服务于社会的功能，从而增加高校在社会中的生存能力。
论及高校与社会的关系，我们现在谈高校应满足“社会需求”，主要是谈满足社会对高级专业人才的需求，这是对的。因为高校最主要的任务，是为社会培养各种专业人才。但从国际高等教育发展的情况看，高校满足“社会需求”，不仅仅指满足社会各行各业对专业人才的需求，而且还包括满足公众个人对接受高等教育的一般需求。在我国，随着经济的发展，人们生活水平的提高，中等教育的日益普及以及独生子女政策的广泛推行，公民个人对接受高等教育的需求必将越来越强烈。这种需求不一定和各行各业人才的需求相吻合，但也是很重要的。一个受过良好高等教育但却事业的大学毕业生，从就业角度看即使是不成功的，但社会和他本人在高等教育上的投资，却可以从他在养儿育女、参政议政、文化修养等方面表现出来的较高素质上得到回报。高等教育对国家之所以重要，不仅在于它能为各行各业培养专门人才，而且还在于它能造就具有更高素质的公民。新公共管理的核心理念之一就是调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合作出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府的财政困难。我国在公共服务领域长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在较强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
三、新公共管理理论对我国公立高校转制的借鉴意义
（一）关于高等教育的属性界定
根据西方经济学中的公共产品理论我们可以知道，只有在消费上同时具有非竞争性和非排他性的物品或劳务才是公共物品，只有局部的非竞争性和局部的非排他性的是准公共物品，两者都不具有的是私人物品。公共产品由政府供给，准公共物品由政府和市场共同提供，私人物品则完全有市场提供。高等教育是高等学校所提供的一种服务，在消费上一方面是具有竞争性的，即在高等教育机会既定的前提下，增加一个人接受高等教育就意味着同时是另外一个人丧失了接受教育的机会，或者说是增加一个接受高等教育的人所引起的边际教育成本为证。另一方面，高等教育又具有一定的排他性，因为高等学校可以根据某些量化的标准（如考试成绩，招生人数等等），将一部分人排除在高等教育之外。但对取得了学生资格的成员来说，高等教育应该是非排他性的。每个成员都能平等的享受学校的各项教育资源和享有平等的各项权利，由此可见，高等教育属于准公共产品。
（二）转制——高等教育社会化与市场化的必然诉求
教育是一种准公共产品，教育为社会提供的是一种准公共服务，借鉴新公共管理的思想，可以使教育这一公共服务领域在政府收缩和第三部门的作用下，走向社会化和市场化，由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，公共服务的社会化趋势表现在公共性向社会性的转变，而市场化倾向突出的表现在公共产品有垄断走向竞争，政府与非政府组织之间由对立关系走向互补关系。在新公共管理运动中，西方国家公共服务社会化、市场化的一个重要表现就是公共服务的民营化。其发展有两个途径：其一是由民间组织依据自身条件去发展；其二是政府采取“瘦身”行动，剥离、独立出来的承担公共服务领域的机构，通过民营化道路去发展，从而达到由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的过渡，进而促进公共服务社会化。
如果说当前各类市场由于货源充足，商品供应大于需求，均系买方市场的话，那么唯有教育市场供不应求，属于卖方市场。然而，我国的教育市场并没有充分开发和利用起来，仍然主要由国家“垄断”，仅依靠国家投资办教育，尤其在高等教育方面，只有国家的教育市场，没有民间的社会的教育大市场，严重束缚了教育事业发展，远不能满足广大人民群众对教育的需求。鼓励发展民办教育固然是扩大教育供给的有效途径，但实行部分公立高校向民办高校的转制也应看成是发展我国民办高等教育、应对高等教育大众化的一种应有方略。
公立高校转制，就是把由国家（部委、省级政府、中心城市）举办、提供办学经费并直接管理的高校，按照一定的法定程序，转制为自筹经费运营、面向社会自主办学、自我管理、有独立法人地位的高效。
之所以提出部分办学实力较弱的公办高校转制，主要基于以下几个方面的原因：政府投入不足，学校内部管理不善，“公有”导致了部分学校办学效率低下，专业设置缺乏灵活性。在生产力发展水平不等，政府教育投资不足，人们的思想觉悟有限的现实社会阶段，通过公立高校转制，克服某些公立大学的弊端，是发展地方高等教育和职业高等教育的一条可选之路。国企的改制成功已经充分’证明了这一点。我们应该既要遵循客观规律，又要解放思想，要改变原有的陈旧观念，树立新的认识，民办高校的投资者也是大学办学的可信力量，民营大学是公立大学的同盟军。因此，政府应积极实施部分公立高校的转制，借用现代企业管理制度，创新办学理念与运行机制，采用民营化运作方式，才可能使这些弱势公办高校得以展现新的生机。大大促进我国高等教育事业的发展。这样既促进了公立高校的发展，也促进了民办高等教育的发展，而且不会额外增加国家的负担，不失为穷国办大教育的好方法。
公办高校转制可分类采取公办民营、民办民营两种方式，采取国有企业收购或民营企业接盘的方式，尝试引入社会资金，在明晰产权的前提下，鼓励结构重组和资产转让。转制可考虑先以试点的方式进行。目前我国已有公办高校成功转制的案例，如：浙江宁波万里学院，是由一所具有50年历史的公立高校——浙江农村技术师范专科学校转制而来的，改制后由浙江万里教育集团举办，实行以改变投资体制为主的全新的办学模式，灵活的民营机制为学校未来的发展注入了新鲜血液。
总之，实行部分公立高校转制，不仅仅是高等教育走向市场化、社会化的必然诉求，而且是现阶段我国摆脱高等教育困境的必由之路。从长远的观点看，有利于促进公里高等教育与民办高等教育的协调发展，因而也会从整体上促进中国高等教育持续健康的发展。
四、影响高校转制的因素分析
（一）转制风险依然存在
虽然，高校的转制在宏观政策上是有依据的，但是，实际情况中，仍存在着一定的风险。首先，地方性政策风险。高校是一个思想库，同时也是一个火药库，它的积极程度直接影响到社会的发展与稳定。因此，为保证学校和地方的稳定，有的地区政策对高校控制很严。而政府不支持，是高校转制的最大风险。其次，法律地位风险。高校转制的法律地位问题并没有得到解决，那么，转制高校在法律上享有的权利和应该履行的义务就不明确，因此，办学过程中一些问题的解决就找不到法律依据的支持，更别说权益得到法律的保护了。再次，高校本身的风险。社会力量参与办学，是一件好事，但是，也难免没有干预教学的现象产生，由此而导致的办学风险问题也是难以回避的。另一方面，转制之前，也许高校还能勉强支撑下去，但万一转制不成功，很可能会加速高校的“灭亡”，进而产生的一系列社会问题。最后，国有资产流失的风险。这也是一个需要面对的问题。
（二）教师缺乏主动性
有学者认为，与企业和中小学的转制相比，大学的体制改革有更加严重的障碍。首先，高等教育资源的严重不足并为国家所垄断，继续维持并强化着高校教职工对单位的依赖，这种长期的“供养”与“依赖”关系使得大学教师在经济地位和心态上难以充当大学体制改革的动力与主力。其次，大学知识分子所体现的富有民族特色的群体生存方式与价值观使得大学权利的改革失去了深厚的群众基础和根本动力。而这种生存方式与价值观并不是三五日所造就的，更不可能在三五日之内发生转变，因此，要激起教师群体的积极性主动性，实行高校的转制也就任重道远了。
（三）缺乏针对性的政策法规支持
目前，我国教育政策法规的制定忽略了转制高校存在的地位和价值，造成有关的政策法规缺乏针对性，因而难以解决高等教育发展中的许多矛盾。如笼统规定不得以营利为目的举办学校，导致营利性高校隐性化。如果基于公益性而给予民办高校优惠政策，则营利性高校就容易逃避应付的税收义务。如果像营利性企业一样对待民办高校，又会打击公益性民办教育的积极性。根据调研所知，公立教育与民办教育之间部分不对等待遇严重挫伤了民办教育的积极性，即使是一些转制比较成功的高校也越来越感觉到此类高校相应政策享有与法律地位确立的重要性和紧迫性。
五、克服问题的对策分析
（一）政府：
1.创造一个良好的环境，转制后，政府的部分权力虽然转移给社会和高校，但政府的责任并未减轻。转制后，社会各种机构、国外办学机构以及公办学校规模的扩大，将使政府管理范围空前扩大、职责增多，面对的新问题也随之增多，所以政府肩负的责任将会更多。具体来讲，为了创造好这个环境，政府将需要做出的工作有：完善法制，创造一个良好的法制环境；加强宏观调控，制定好高等教育发展规划；加强监督，提高高校办学质量；帮助低收入家庭，努力保障他们子女平等接受高等教育的权利。努力保障他们子女平等接受高等教育的权利。
2.加大政策倾斜力度，大力扶持民办教育的发展。一方面是数量的增长。政府要帮助人们在观念上改变歧视民办高等学校的思想，在政策上多给民办高校一些支持，让更多的有识之士能投资办校；另一方面是提高民办高校的办学质量。政府要在财政上以多种形式补贴给民办高校一些办学资金，并鼓励银行以优惠的利率贷款给他们。
3.帮助高等建立现代大学制度。一是帮助高校内画好原来政府所拥有的一些权利；二是给高校提供最新的办学信息；三是帮助高校进行管理人员培训。
（二）社会
1.参与办学，积极发展高等教育，这将对于缓解我国高等教育供需矛盾，增强国办高校办学活力和办学效益，以及提高我国人民的综合素质起到重要作用。
2.多渠道筹措资金，缓解高校办学的压力。
3.加强民主决策，如：汇集各方信息，为政府和高校提供咨询服务等。
（三）高校
1.高校自主权扩大，依法实行自我管理。尽管1998年通过《中华人民共和国高等教育法》，但大学拥有的自主权仍然很有限，很多可以下放给高校的权利，但依然掌握在教育部和其他政府主管部门手中。而这些权利，高等教育主管部门既管不了，又管不好。实行公立高校转制以后，高校将会获得更多自主权，如资金使用权，教师聘任权、课程设置权，学术项目规划权，教学方法选择权，学术项目规划权等，高校如何运用好这些权利，将直接决定其存亡。市场竞争是残酷的，如果某个高校无法利用自身资源，不能提升办学质量，不能培养高素质的、适应社会发展需要的人才，将最终被社会遗弃。
2.在完成国家高等教育任务的前提下，多渠道筹集办学资金。改制后，高校要获得更多的资金，必须尽一切力量提高内部管理水平，调动员工积极性和主动性，激发学生的能动性和创造性，力争办高质量的现代化大学，才能获得更大地发展空间。
3.与国外大学建立广泛的联系，加强与国际学校的交流与合作。
4.办开放型大学，积极参与“学习型社会”建设。