我国失业保险制度存在的主要问题及对策，本文主要内容关键词为：保险制度论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业是当今世界最大的社会问题之一，各国政府无不以解决失业问题为己任。失业保险是解决失业问题的一条有效途径，它可以使失业者的基本生活得到保障，从具体制度上保证失业人员的合法权益，缓解经济改革中遇到的社会矛盾，有利于社会的安定。本文拟就我国目前失业的现状及出现的新特点，对作为社会“安全阀”、“减震器”的失业保险制度的改革略陈管见。
一、现行失业保险制度存在的主要问题
现行失业保险制度在促进我国经济的发展和社会的安定等方面发挥了明显的作用，但由于其在我国是一种新事物，不可避免地存在着某些问题，特别是随着经济体制改革的逐步深入，其局限性也日益明显地表现出来。
（一）失业社会保险基金的筹集渠道单一，造成资金入不敷出。根据《国营企业职工待业保险暂行规定》的要求，失业社会保险基金的来源为企业按其全部职工标准工资总额的1%缴纳部分、 失业社会保险基金存入银行的利息和地方财政的补贴，其中最主要的来源为企业缴纳部分。但在运作中失业社会保险基金的缺口很大。根据测算，按现行规定，我国每年可筹集到的失业社会保险基金不足5亿元， 远不及失业社会保险费用支出的需要。我国失业社会保险刚一出台就入不敷出，主要是社会保险基金筹集来源方面存在缺陷。第一，按照《国营企业职工待业保险暂行规定》的要求，企业按其全部标准工资总额的1 %缴纳失业保险费，不足以解决失业社会保险津贴和其他各项开支，更不利于失业社会保险制度的改革。因为不论是扩大社会保险的覆盖面，还是提高失业社会保险的待遇水平，都有赖于基金积累的增加。很明显，现行规定下所能筹集到的资金难以解决这些问题。第二，失业社会保险基金的筹集渠道存在一些问题。它只强调企业的责任而忽视了劳动者的责任，这也有违社会保险的原则和精神。职工不缴纳失业保险费带来了这么一些问题：首先是权利义务不对等；其次是不足以提高和增强职工就业竞争的意识；再次，由于失业社会保险基金筹集渠道过于单一，造成基金不敷使用进而影响到失业社会保险事业的发展。
（二）享受失业社会保险待遇的对象有限，影响了失业保险的效力。根据《国营企业职工待业保险暂行规定》和其他一些补充规定，能够享受失业保险待遇的职工仅为国有企业中由于非自愿的原因失去工作机会的大部分人员，而对于其他所有制形式的职工和国有企业中除固定工、合同工以外用工形式的职工却未能兼顾。在我国发展多种所有制经济成分和采用灵活多变的用工制度的今天，这不能不对我们的社会和经济发展带来不利影响。
（三）失业社会保险的待遇偏低。目前我国的失业津贴叫失业救济金。社会救济和社会保险是有原则区别的。社会救济只能是解决最需要解决的吃饭穿衣等问题，保障被救济者的最低生活水平；而按照社会保险的原则，其待遇应能保障被救济人享受到基本生活水平。现行的失业保险金之所以叫失业救济金，是因为它的待遇偏低，不足以保障失业者的基本生活，这就有违社会保险的原则。造成失业社会保险待遇偏低的主要原因：一是没有筹集到足够的失业保险基金；二是现行的失业保险待遇的计算方法存在某些问题，即按职工标准工资计算给付率的办法必然造成失业者收入与在业者收入差别的悬殊。
由于现行的失业社会保险制度存在着上述问题，使本应为经济体制改革特别是搞活大中型企业充当开路先锋的失业社会保险成为经济体制改革的瓶颈，影响了社会主义市场经济体制建立和完善的进程。具体表现为以下几个方面：
第一，影响了企业劳动人事制度的改革。企业劳动人事制度改革是经济体制改革和国有企业转变经营机制的一项重要内容，无论是全员劳动合同制还是干部的聘任制，都存在一个现有企业职工被辞退和推向社会的问题。只有这样做，才能彻底改变现有的机构臃肿、人浮于事、效率低下的状况。现时我国国有大中型企业的劳动人事制度改革之所以未能顺利进行，其主要原因是没有建立完善的失业社会保障体系，使企业不敢把冗员推向社会，严重影响着企业转换经营机制的进程。
第二，影响了社会的安定团结。由于失业社会保险制度不完善，工人失业意味着他们失去了生计，或者说得不到基本生活保障，就势必会影响职工的情绪。如果处理不当，将会影响社会的安定。
第三，它使《企业破产法》的推行难以为继。现代社会企业破产将成为经济发展过程中不可回避的问题。统计资料表明，日本企业的平均寿命只有5年。现代社会经济发展就是这样，经营不善， 未能占领市场的企业被淘汰了，新的有生命力的企业诞生了，新陈代谢以推动现代社会的经济发展。这也是市场经济的基本内涵。1986年，我国颁布了《企业破产法》（试行），但推行的效果不很理想。企业破产顺理成章地要造成职工的失业。由于社会保险制度不健全，失业者得不到完善的保障服务，因而各级政府、各个企业对此都采取了谨慎的态度，这也是《企业破产法》至今无法全面铺开实施的直接原因。
第四，它使干部人事制度改革失去有力保障。干部人事制度改革的重要内容是破除干部实际存在的职务终身制，对于那些不能胜任工作且没有达到退休年龄者，单位应有辞退和解聘的权力。这一切也有赖于失业社会保险制度的完善，以便给那些被辞退人员以基本生活保障。
第五，它使劳动力难以进行合理的流动。市场经济体制下的劳动就业是双向选择，它允许而且促进劳动力的流动。如果要进行劳动力的流动，就有可能出现劳动者一段时间不能就业的现象。只有建立完善的失业社会保险制度，才能解除劳动者流动的后顾之忧。
二、完善我国失业保险制度的对策
失业保险制度的改革是整个经济体制改革不可缺少的重要组成部分，是企业体制、劳动人事工资制度和宏观调控体系改革必不可少的配套工程。针对我国失业的现状及现行失业保险制度的局限性，改革和完善我国现行失业保险制度已刻不容缓。
（一）不断完善失业保险基金制度。随着形势的发展和新问题的不断出现，需要对1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》作较大程度的修改和补充，使失业保险基金制度不断得到完善。第一，拓宽失业保险基金的来源渠道。按照社会保险权利与义务对等的原则，社会保险应强调劳动者的责任，增加他们的风险意识，拓宽失业保险基金的来源渠道。据不完全统计，全世界建立失业保险制度的40个国家中，27个国家要求劳动者缴纳社会保险费。第二，确定合理的保险费率，以保证失业社会保险基金收支平衡并略有节余。目前我国规定的1 %的失业保险费率不足以应付保险津贴和其他各项费用的开支。从失业社会保险支出一再出现逆差的情况看，有必要提高保险费率，不但企业的保险费率要提高，还要建立合理的既能使职工接受，又能保证基金的使用的职工投保制度。第三，鉴于我国目前地方财政困难局面，同时为了适应市场经济发展的需要，应确定一个地方财政补贴的指数，这样才不至于因地方财政困难而影响失业保险事业的发展。第四，加强对失业保险基金的管理，建立有效的基金增殖制度，合理而又节约地使用失业保险基金。
（二）加强失业保险的管理。当前应做好以下三方面的工作：
首先，要加强失业保险基金的管理。针对我国失业保险基金的筹集、使用和管理中存在的问题，当前应采取切实可行的措施加强对失业保险基金的管理。（1 ）中央政府应负责确定失业保险金的提取比例及企业与个人应分担的份额，从而对失业保险基金实行统一筹集。如美国的失业保险基金是按工资收入的8.5%缴纳，雇员负担3.1%，雇主负担5.4%。失业保险机构必须严格按照规定筹集失业保险基金。（2）建立健全失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制。现行制度中资金浪费严重，基金被挪用的情况十分惊人。由于我国目前失业保险的储备基金相当有限，而面临的形势又十分严峻，因此，由各省市成立财政、审计、银行、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会应切实加强对基金筹集、使用的管理和监督，严格审批失业保险基金的年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计之中，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金，还是其增殖部分都应全部用于失业保险。
其次，加强失业保险机构的管理。失业保险机构是具体执行国家失业保险政策的部门，其职能有：征缴失业保险费，营运基金增殖，发放失业保险金，提供就业培训和介绍就业。与市场经济体制相适应的社会保险制度具有统一性和广泛性，失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理体制、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。鉴于我国目前的失业保险制度中存在的管理体制不顺，政出多门等问题，应逐步实现政府不直接经办失业保险，而成立专门的非赢利的社会性失业保险机构，实现失业保险事业管理和运行的相对独立。
再次，加强对失业人员的管理。当前失业保险机构对失业人员的管理，主要是搞好失业人员的转业训练基地和生产自救基地，通过转业培训促进失业人员提高自身的素质，争取尽快重新就业。扶持生产自救，组织失业人员自办具有一定吸纳能力的生产自救基地，安置失业人员，并为其他失业人员的进一步安置创造条件。
（三）扩大失业保险制度的实施范围和覆盖面。为适应我国社会主义市场经济体制的需要，全方位引进市场机制，建立统一的劳动力市场，促进劳动力合理流动，应将我国现行的只覆盖国有企业的失业保险制度，扩大到包括县级以上的集体企业。有条件的地区，还应积极探索尽早将各种集体企业、私营企业和三资企业逐步纳入到失业保险制度之中。改革开放以来，我国乡镇企业、小集体企业、城镇个体企业及三资企业迅速发展，但是这些企业在市场中的竞争能力、承受风险的能力都比较弱，一旦这些企业破产或生产合同期满，必然出现大量的失业人员。为减轻国家的负担和稳定社会秩序，以保证改革的顺利进行，应尽快将这些企业纳入统一的失业保险制度之中。
（四）合理确定失业人员的待遇水平，制定科学合理的保险津贴的计算方法。现行的失业保险的待遇水平偏低，计算方法也存在一些不合理的因素。根据《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业人员根据工龄的长短可享受12—24个月的失业保险津贴。保险津贴是以失业人员失业前的标准工资计算的，根据不同情况最低为标准工资的50%，最高为原标准工资的75%。这种计算方法必然带来失业保险津贴标准偏低。因为目前我国职工的标准工资只占工资收入的50%左右，按此计算失业者只能得到原来工资收入的25%—37.5%，根本不足以保障职工的基本生活。这个支付标准不仅大大低于国际劳工组织建议的占失业前工资收入的60%，也远远低于世界其他建立失业保险国家的支付率。因此，要确定一个合理的支付标准，就必须先改变这种失业津贴的计算方法。一个可行而又有效的办法，是以失业者失业前的工资收入作为计算基础，然后确定一个合理的支付率，只有这样才能切实保障被保险者的基本生活。