美国公立大学治理结构公司化的趋势与特征分析--以新管理主义为视角_大学论文

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      中图分类号：G649.3/.71.712 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2015)01-0066-06

      自20世纪80年代以来，新管理主义(Neo-Managerialism)对美国公立大学的治理结构和方式产生了深远影响。相对于传统韦伯式官僚管理模式而言，新管理主义更加强调经济、效率和效能。新管理主义在大学中的引进和应用，本身是为了回应全球化进程中大学所面临的内外部压力，要求提高大学产出效能，接受问责。在新管理主义理论的影响下，美国公立大学的共同治理模式持续受到挑战和质疑，同时由于共同治理定义本身存在模糊不清的问题，美国一些公立大学的治理模式出现明显转变，呈现出公司化治理的趋势，对共同治理这一传统结构提出了挑战。在此背景之下，美国一些快速发展的新公立大学也因此被称为“企业大学”(corporate university)。本文试图从新管理主义的视角出发，探讨大学治理结构中公司化倾向的出现及其启示。

      一、美国公立大学基本治理结构

      大学治理是指大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，着重解决决策权力主体在各利益相关者之间的配置和行使问题。[1]美国公立大学治理结构包括内部治理结构和外部治理结构两方面。外部治理主体涉及广泛，包括美国联邦政府、州政府、基金会、专业认证协会、校友、企业等组织和个人，通过对大学进行直接资助、监督或评价等方式参与大学的管理事务。内部治理主体包括董事会、校长、教师评议会、各院系领导、教师、学生等主体。最能体现美国内部治理特征的是共同治理制度，作为院校自治的产物和大学校园民主的体现，它已成为美国大学的基本共识之一，也被当作“美国高等教育推向全球以及商业领域最有价值的出口物之一”。[2]

      1966年，美国教授协会(AAUP)、美国教育委员会(ACE)和美国大学和学院董事协会(AGB)联合发布的《学院与大学治理声明》(以下简称《声明》)正式提出“共同治理”(shared governance)的概念，[3]《声明》将共同治理定义为：基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，它代表教师和行政人员共同工作的承诺。[4]《声明》还规定了院校治理中董事会、校长、评议会、教师和学生各自的角色，通过下表可以看出不同层级之间的责任分配。

      

      虽然AAUP对高校内部各层级校内人员的责任进行了详细规定，但仍存在一些模糊不清的界定。例如，教职人员是一个独立而审慎的群体，在他们之外存在一套行政体系。共同治理意味着将教职人员、行政人员和其他利益相关者带到同一张规划桌上，但从历史上来说，教职人员参与业已存在的治理结构相对较晚，并且是事后人们想起来而在治理利益方中添加上的，从一开始便存在责任模糊不清的问题。[5]在共同治理的要求之下，一些通常被视作教师自主裁决的决定，如课程设置、学术项目的设立等也逐渐需要获得如系主任、教务长或校长的同意才可执行，这也在一定程度上激化了教职人员与行政人员之间的矛盾，而学生对于共同治理的参与作用更加微乎其微。随着联邦政府和州政府资助的削减、高等教育成本升高的关注，以及世界金融危机的威胁等外部原因，美国社会对高等教育机构问责的呼声日益高涨。同时，新型高等教育机构也开始与美国高校竞争，包括营利型大学(for-profit organizations)，以及远程教育等。这些趋势推动了美国社会对高等教育机构决策的详细审查，要求对学术治理进行“重组”，提高效率，并控制成本。[6]

      二、新管理主义背景下公立大学治理结构的转型

      (一)大学治理模式的变革

      新管理主义在发展过程中吸收了公共选择理论(public choice theory)、代理理论(agency theory)、交易—成本经济学(transaction-cost economics)的很多价值和假设。公共选择理论和组织经济学的基本假设在于人类是理性经济人，受自我利益的竞争所驱动，他们会持续追求财富、权力、地位和其他个人所得。新管理主义采用了公共管理的一些概念，如自我利益、机会革新者和风险承担者。也就是说，新管理主义的基础是自由和市场导向的管理，这也引出公共管理者应该假定为“创业型领导者”的概念。[7]总之，新管理主义的核心意蕴在于政府将私营机构的经营理念，以及成功的管理工具和技术运用到对公共服务部门的管理之中，并形成绩效评估、成本控制、财务管理、质量保障等一套完善的保障机制。[8]

      新管理主义的变革是自上而下的推行，对美国高等教育的影响全面而深刻，这种影响超越了大学日常管理工作的技术操作层面，已作为一种意识形态渗透进大学。政府对大学的内在价值丧失了信心，用绩效问责取代了旧有的信任，大学身处不被信任的环境之中。在政府眼中，大学变得无异于其他公共服务机构。[9]新管理主义改变了大学资助的环境、学术工作和工作量，更多地强调教学和研究的团队合作，部分是为了回应外部的监管，向大学各部门或教职人员介绍成本支出。大学的学术表现受到了大量的内外部监管，管理人员增加，包括职业行政人员和经理人员。[10]同时，在新管理主义的影响下，公共政策的取向也发生了变化，希望重新安排大学的地位、内部结构、管理群体、责任范畴、决策程序，以及高等教育机构行动的方位。[11]

      在技术操作层面上，新管理主义对大学的影响主要体现在两个方面：第一，限制高等教育的资金投入量，并建立(准)市场机制来配置资源，强化高校间的竞争，同时赋予大学更多自主裁决权；第二，政府通过质量保障、审计、绩效评价和拨款等方式“遥控”大学。大学内部管理也逐渐呈现出专业化的趋向，在建立科层化管理机构的同时，组成了专业的管理者群体，并运用企业化管理技术，大力强调提升产出和压缩成本。总而言之，就是在大学管理中，政府运用“竞争”与“问责”这两种相辅机制，激发大学内部提升教育服务质量和效率，并透过绩效问责及资源分配控制大学。市场对大学的影响增强，而政府则以简单介入的方式履行职责，学术职业在新管理主义的情境下充满不确定性、矛盾，甚至威胁。[12]

      (二)专业化管理团队的出现

      专业化管理团队的出现是新管理主义对大学治理的影响之一，如从校外聘请专业校长(professional president)，一些专业校长的表现可以被称作“创业型校长”(entrepreneurial president)。在一些新崛起的公立大学中，创业型校长的表现更加引人瞩目，创业型校长通常会比普通校长更具灵活性、创新精神以及获得关系和机会的能力。他们会利用资源，商议具有开创性的合作关系，将组织带入新的发展方向，即使意识到风险也愿意承担风险。在多数情况下，创业型校长所领导的学院会因为其领导而比之前有很大的进步。[13]综合来说，创业型校长的领导方式主要有以下特征。

      第一，创业型校长是以人为取向的领导者，通过人而不是组织来进行管理。他常通过面对面的会议直接处理危机，并且通常不顾及学院这一正式组织而直接进行人事处理。创业型校长会借助他们的同事来工作，他们通过有效的领导力来执行管理，但他们也会依赖并与同事合作。第二，创业型校长并不拘泥于制订策略计划。采用并实施计划意味着会给创新、改变、适应和正式反应带来阻碍，[14]反复修改一个组织的计划就相当于抛弃了计划，所以很多创业型校长并不热衷于制订综合的院校发展策略。第三，创业型校长通常都有高等教育机构教职员工的经历，他们通常更理解一所大学的传统及文化对大学重塑的传承性，能够更加了解大学治理的结构和运作方式，愿意和教职员工和行政人员沟通和交流，这可以帮助创业型校长获得更多支持和认同。

      除了专业化的校长，专业化的行政人员也是新管理主义在大学中施行的一大特征。因为学费收入依旧是公立大学财政收入的主要来源，学费的增加意味着学生数量的增多。一些公立大学为降低成本，招募兼职教师或增加研究生教学数量来缓解教学压力，同时也开始招聘更多的行政人员帮助管理学生和教学的任务。专业行政人员以完成目标为导向进行日常工作，以提高大学的办事效率。通常专业人员会通过会议商讨日常事务，这也是新管理主义的核心之一。[15]在会议中对大学事务进行决策，如教学评估会议、促进师生群体多元化会议等。在这些会议中，行政人员有时也与教职人员代表共同协商。在新管理主义的背景下，行政人员群体和教职人员群体类似大学组织的股东，追求各自的利益，或互相合作，或相互斗争。

      三、新管理主义背景下大学治理结构的新特征

      在新管理主义的影响下，美国公立大学的治理结构开始发生转变，同时在学术资本主义和缓解财政危机的双重影响下，美国研究型大学创业行为日益增多，在增加大学财政收入的同时也影响了大学治理的内外部结构，大学对外部资源依赖加重，共同治理的共识受到质疑，教职人员的学术权力遭到挤压。

      (一)外部治理结构中控制权的调整

      美国大学的重要职能之一便是承担社会责任，进行公共服务。发展到知识经济时代，大学在促进社会发展和推动应用科技进步方面的作用更加明显，大学参与校外组织活动的逐渐增加，更强调将知识和科技转化为有益于社会发展的动力。企业精神确实给大学带来了实在而丰厚的回报，巨额收入纷纷流入学术研究中。美国学者希拉·斯劳特(Sheila Slaughter)和拉里·莱斯利(Larry Leslie)将这种“院校及其教师为确保外部资金的市场活动或具有市场特点的活动”称作“学术资本主义”。[16]以密歇根大学安娜堡分校为例，作为一所著名的公立研究型大学，联邦及州政府的资金资助虽仍在大学的财政收入中占有很大比例，2012年密歇根大学安娜堡分校营业收入(operating revenue)和教育经费相比较2011年增加了4%，即2.05亿美元，但其中营业收入增加了5.5%，2.61亿美元，同时州教育经费和联邦佩尔奖学金却减少了13.6%，即5，600万美元。[17]

      大学与外部组织的紧密联系造成了大学对外部资源的依赖。根据资源依赖理论，给像大学这样的组织提供资源的人也有能力对这些组织行使很大的权力。[18]1980年《拜杜法案》(The Bayh-Dole Act)的颁布，使大学有更多的自由将研究投放市场获取利益。随着联邦政府财政补助份额的减少，大学通过提供前沿科技知识转化为市场利益，以获取工商业界的资助。这增加了工商业界在大学治理结构中的控制权，改变了大学与工商业界的关系。现在，人们普遍担忧大学独立性以及学者追寻知识的自由，担心工商业资金的投入会引导大学学术发展的走向。在公立研究型大学内部，越来越少的资金被用于教学，越来越多的资金被投入应用性研究及其他能赢得外部资金的活动，越来越多的教学科研人员被卷入市场活动。[19]

      新管理主义的理念也改变了公立大学和政府的关系。联邦政府和州政府的资助以及学费收入依旧是公立大学财政收入的主要来源，政府在向大学投入资金的同时，通过控制“产出”来对大学进行管理，也利用政策工具对公立大学的发展产生影响，主要包括要求高等教育机构向政府和公众提供学生学习结果的评估，实行问责制度。另外，政府还施行新的拨款政策，如竞争性拨款、激励性拨款和绩效拨款。[20]这种政策导向促使大学效仿企业式管理，引入市场机制或准市场机制，根据市场需求调控资源，提供针对性课程和学术项目等。

      (二)内部治理的公司化倾向

      外部资源的依赖以及财政来源的多样化使大学的行为开始类似企业。对于美国企业来说，其首要目标在于通过管理和行政帮助股东实现利益最大化。公司治理体系主要有四个特征，包括市场导向、股东导向、组织导向和社会系统导向。其中，在市场导向特征中又具体表现为CEO支配下属主管。[21]创业型校长的角色之一便类似于CEO，通过积极性、创新性和承担风险的能力，使他们能够在新冒险或重建组织中成功领导追随者。积极性是创业型领导者的普遍能力，用以创造和领导未来。创新性是创业型领导者在认识创业机会、利用资源、解决问题时发展新颖及有用理念的倾向和能力，而承担风险反映的是创业型领导者在引导创业型行为、为未来负责时承担可计算的风险的习性和能力。[22]以亚利桑那州立大学(Arizona State University，ASU)校长迈克尔·克洛(Michael M.Crow)这一专业校长为例，自2002年上任开始，克洛校长便提出独树一帜的大学发展愿景，建立“一个新美国大学”(A New American University)，利用ASU所处的菲尼克斯经济圈的经济和地区条件，履行公立大学的社会责任，积极投入社区服务和科技转换当中。为此，克洛校长调动了大学内部人员的创造性和热情。成功的创业型领导人并不是管理，而是监管，他们是改变者、政策的解释人。[23]但进取型领导方式同样也是双刃剑，ASU为配合愿景的实现而进行大规模的组织变革和院系重组，行政命令自上而下地发出，在有些院系甚至没有召开教职员工协商会议。重组的进行触及了一部分人的利益，也引起了一些教职员工的质疑。整个变革过程中，教职员工的意见也并没有得到应有的重视，变革只是在行政命令的指示之下实施。

      当下，美国公立大学中行政人员大多来自校外，作为外来成员，他们的流动性很高，因为不属于既有的组织文化当中，故更倾向于彻底的改革。专业的管理人员容易带来更多的监管，常规例会指示行政人员按部就班的工作，遵循公司化管理模式。行政人员通过学术劳动成果绩效考核的方式，对学术人员实施末位淘汰制、采用“非升即走”的管理方法，另外间接拨款机制(即政府将经费以学生资助的形式付给学生，再由学生向学校付费)也进一步强化了教师接受“成本—效益”法则和“顾客至上”理念，使他们服从高校内部行政权力对各种经费的重新安排。[24]不仅如此，一些公立大学的董事会也力图像私营企业一样向公众展示高层决策过程。美国学者盖伊·塔奇曼(Gaye Tuchman)介绍在Wannabe大学(一般认为是康涅狄格大学)的董事会议中，教育记者和政治记者频繁地出席会议，像财经记者报道公司股东会议一样。通过传媒手段，公立大学积极向公众显示其所承担的责任和希望达成的目标。[25]

      (三)学术人员权力的削减

      学术权力和行政权力的冲突是高校管理中普遍存在的问题，这一问题在大学治理结构发生变化的新兴美国公立大学中更为突出。自20世纪70年代开始，联邦政府及州政府减少或重新定位高等教育的投入，加上学术知识的经济效应以及对市场的崇拜，这些结构改变加剧了学术人员自主权的丧失。学术人员的核心价值观是学术自治，对权威和管控本能地排斥。学术人员对行政人员的工作也不理解。行政人员的职责就在于协调环境，获取更多可利用的资源，例如注册体育用品或俱乐部商标，申请学术成果专利，甚至鼓励教职人员参与校外组织的经济活动等。但因为企业追求可以带来经济效益的成果，这也阻止了学术人员与同行的资源共享，这种外部资源获取方式对学术自由十分不利。

      在绩效考核的管理方式之下，行政人员拥有的管理权力超过了学术人员，从某种程度上来说，掌握资源分配权力的行政人员更像老板，而学术人员则类似于雇员。在Wannabe大学，一些院系的系主任曾经做出过威胁，在学院的例行会议上，“系主任…如果我们不遵从他，他可能不会给我(多种资源)”，教授们相信这样的威胁。[26]另外，很多行政人员来自外部招聘，和大学教授的逐级晋升方式不同，行政人员认为自己比学术人员更了解当下美国大学所面临的问题和威胁。由于专业文化的迥异，行政人员和学术人员之间发生工作价值冲突时有发生，行政人员与学术人员角色的冲突给共同治理的实施带来了不利。学术人员通常认为行政人应当为全校师生服务，有些教授认为，外来的行政人员关注权力要多于为同事服务，他们更关注自身的晋升，特别是帮助自己在另一所更好的大学获得工作。[27]在这种情况下，学术人员会责怪大学领导者增加行政人员数量，分散了学术资源。[28]行政人员的角色是管理组织中各项事务，依序安排并协调好管理工作，确保工作正常运作，解决冲突，行政程序聚焦于决策和问题解决，保证机构的利益，行政人员更像公司经理。而对于大多数学术人员来说，在本专业内的成功是由教学和研究来体现的，对于他们而言，研究是获得认同以及职业的晋升至关重要的一个因素。可以说学术人员首先忠于其专业，其次才是所在的大学。[29]公立大学中兼职教师人数的增多也不容小视，兼职教师由于工作流动性大、课后与学生或同事交流较少等原因，很少有途径正式或非正式地参与系或学院的决策制定。可以说，角色的不同造成了学术人员在内部管理权力上的弱势，在获取资源和研究经费上往往需要听从行政人员的安排。

      美国公立大学公司化趋势并不是独立发生的事件，这已成为美国公立大学治理结构转变的倾向之一。尽管有些美国学者认为公司化大学随着金融危机的缓解将日渐消亡，但在竞争激烈的高等教育市场中，要求提高教师效率、聘用专职管理人员、教师学术权力缩减等公司化治理模式仍然可以为大学带来益处，一些公立大学依旧会选择效率至上的治理模式。例如，德州农工大学(Texas A & M University)为学生评价分数最高的教授设了2，500美元至10，000美元的奖金。[30]在俄克拉荷马大学为学生评价排名前5%的教授提供了5，000美元至10，000美元的奖金。[31]教授的工作成果像企业工人一样通过产量来获取奖赏，获得学生高评价就需要满足学生需求，学生更像消费者一样被对待。同样，公司化的治理模式可以帮助公立大学获取更多外部资助和运作资金。在这种模式下，大学通过积极拓展与外部实体机构的合作而汇聚运作资本。公司化大学为美国高等教育的未来带来了诸多挑战，但笔者认为在当前的经济社会背景下，公司化治理模式并不必然对大学的自主发展构成威胁，反而为拥有一定资源和竞争力、但又不是十分拔尖的州立大学带来发展机遇，如上述的ASU和俄克拉荷马大学等。中国的大学虽然与美国公立大学的治理结构存在很大差异，但地方大学的发展仍可以部分借鉴美国公立大学的公司化治理模式，例如提高大学的管理效能和办事效率，努力寻求与外部企业和事业单位的合作机会，拓宽财政收入的来源资助大学运作。

      毫无疑问，共同治理依然是美国大学共同遵守的一项治理准则，但在共同治理中，需要明确学术人员的地位和角色，以实现学术人员对大学管理的参与。学术人员的职业上升渠道便是通过学术成就来获得终身教职(tenure)。学术工作潜在地要求学术人员较少卷入大学的日常事务中，应专注于本领域的研究。然而，共同治理需要学术人员与院校社区融合一起，这也导致学术人员的注意力很容易被大学事务所分散。[32]因此，为使学术人员真正融入共同治理结构当中，学术人员参与院校工作的奖励体系也需要得到改进，通过一定奖励手段激发学术人员参与共同治理的动力。同时，作为具有公共组织性质的大学，坚守大学自治和学术自由，平衡各学科的资源分配，尤其是市场效益不明显的人文学科，保障学术人员研究探索的基本自由仍应当是公立大学传承的传统。

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