对中国城市化发展道路抉择中几个关键问题的思考，本文主要内容关键词为：几个论文,中国论文,发展道路论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 城市化水平的高低，是衡量一国社会经济发展程度的重要指标，它不仅是社会经济发展的必然结果，而且是一国由贫穷走向富强的必由之路。选择什么样的城市化发展道路与模式，对于提高一国的城市化水平，加快社会经济发展至关重要。本文通过对中国城市化发展道路与模式选择过程中的几个关键问题的分析，提出未来中国城市化发展应走“多层次、非均衡、逐步推进、协调发展”的道路。
关键词 城市化 城市病 小城镇 发展道路
中国对城市化发展道路与模式问题的研究始于80年代初，这不仅因为当时的城市化水平远低于发达国家及一些发展中国家，更重要的是，城市化的滞后严重阻碍了整个经济的发展和社会的进步。十几年来关于中国城市化发展道路的主张归纳起来有四种主要观点：①大城市重点论；②小城市重点论；③大中小城市并重论；④逐级递进，综合发展论。各种主张都以其丰富的理论和事实为依据。各种主张出现差异的主要原因在于对有关城市化道路选择的三个基本问题的认识不同，即城市化能否走捷径？中国是否存在“城市病”？小城镇的发展是得大于失还是失大于得？本文试图从实证的角度对此加以分析和探讨，并在此基础上提出中国未来城市化发展的道路与模式。
一、中国的城市化发展能否走捷径
城市化的内容之一是人口城市化，即随着经济发展，城市化的推进，人口不断地向城市集中。然而，进入本世纪，特别是70年代以来，许多发达国家却出现了人口向郊区分散的逆城市化浪潮。因而，在我国国内出现了中国的城市化可以走捷径，即不经过集中城市化过程而直接走分散式地发展小城镇的道路的主张。对此，笔者不敢苟同。相反，笔者认为，中国的城市化发展也应遵循世界城市化的一般规律，即先集中，后分散，而不能走捷径。其理由在于：①城市化是任何国家现代化过程中一个不可逾越的发展阶段。国际经验表明，农业劳动力向非农业部门的转移，必然导致农村人口向城市的聚集，带动农村人口城市化的同步发展。我国目前仍处于城市化的初期阶段，大量过剩的农业劳动力向非农产业的转移，不可能通过非城市化道路来实现。②集中与分散是城市化过程中两个紧密联系、不可分割的阶段，由集中到分散是世界城市化发展的一般规律。在城市化的初、中期，集中城市化是唯一选择，而在城市化的后期，交通运输工具的发展与普及，通讯手段的现代化，使得分散城市化成为主流。从集中到分散的转化，决定因素是社会经济的发展。③历史和现实都已证明，脱离社会生产力水平而强调走分散城市化道路只能是一种空想。世界上最早的百万人口城市伦敦和近几年西安的发展都说明了这一点。因此，中国的城市化不能走捷径，如果忽视了这一点，付出的代价将是沉重的。
二、中国是否存在“城市病”
中国存在“城市病”是主张中国应该走分散城市化道路的理由之一，而否认“城市病”的存在是主张城市化发展应以大中城市为重点的主要根据之一。所谓“城市病”，是指人口过于向大城市集中并引起诸如失业、犯罪、住房紧张、交通拥挤、社会秩序混乱、环境污染严重、生活质量下降等一系列问题。显然，中国的大城市不同程度地存在着“城市病”，这是有目共睹的事实。表现在：①城市住房紧张。1993年末我国城市人均居住面积仅为7.5m[2]，远低于世界其他国家城市的水平。②交通拥挤，道路不足。80年代末，全国城市每万人拥有公共汽车1.8辆，每万人拥有出租车3.4辆，人均铺装道路面积2.67m[2]，即使是200万人口以上的特大城市，人均道路面积也仅为3.37m[2]，远低于其他国家大城市的水平。③邮电通讯落后。1993年全国省会城市每百人拥有电话机12.8部，而世界发达国家大城市每百人30～80部。④环境污染严重，绿地面积不足。80年代末全国城市建成区绿化覆盖率只有19.8%，人均绿化面积仅为6.6m[2]；200万人口以上的特大城市人均绿化面积为8.62m[2]，远低于国外大城市的水平。绿化率低，降低了环境自净能力，使废气、废水、噪音等污染严重，对居民生活形成极大威胁。全国仅由城市大气和水体污染而造成的经济损失每年高达110亿元左右。[①]可见，我国不仅存在“城市病”，而且十分严重，已成为制约城市生产和生活运转的严重障碍和城市自身发展的瓶颈。但仅承认“城市病”的存在还远远不够，问题的关键在于认识产生“城市病”的深层次原因。
一般来讲，“城市病”的产生，既有体制上的原因，也有技术上的原因。从体制上来讲，城市化的市场选择必然会带来城市人口的过度膨胀，因为在按利润原则运行的城市经济中，非营利和低盈利的部门（主要是基础设施）供给不足是必然现象，城市人口的增长极易超过基础设施的容纳能力。从技术上讲，城市规模的不断扩大，市政管理日趋复杂，对城市管理的技术提出了更高的要求，因而城市管理和决策部门只有具备高度综合、高效运行的管理技术和手段才能应付。因此“城市病”的消除又必须以发达的社会生产力为基础。
中国是一个发展中的社会主义国家，从理论上说，传统的高度集中的计划管理体制是从根本上保证了城市规模不会过度膨胀。政府通过对投资及人口流动的控制，能够保障基础设施建设与城市人口增长和经济发展相适应，“城市病”在体制上缺乏产生的土壤。显然，“城市病”在中国的出现，主要是由于技术上的原因，即城市发展政策的失误和管理不善。表现在：①城市发展政策失误，导致城市功能畸形。长期以来，中国城市的发展方针是“变消费城市为生产城市”，偏重于发展工业，而忽视了第三产业，造成城市产业结构畸形；只注重城市的生产功能，而忽视了城市的贸易中心、科技中心及教育文化中心等多种功能。因而，在投资上偏重于生产性投资，导致基础设施发展缓慢，供给严重不足。②城市管理体制不完善，导致城市自身无调节能力。一是城市生产计划与城市规划脱节，生产资金随生产计划而下拨到各生产单位，城市规划因缺乏资金而成为一张废纸；二是城市缺乏自身正常运转的财力。长期以来，城市基础设施建设的费用由各城市自行安排，统收统支的财政体制使各城市能自行安排的建设费用极度缺乏，仅来自于少得可怜的城市维护费，从而使各大城市的基础设施出现了严重的超负荷运转。③轻视城市管理，缺乏科学性、预见性，导致城市管理的无序化。
可见，我国“城市病”的出现，并不在于城市规模过大，而在于政策失误及管理不善。国外大量资料也证明，“城市病”与城市规模无必然的因果联系。[②]
三、中国发展小城镇的得与失
农村改革推动了乡镇企业的广泛发展，为昔日衰落的小城镇注入了活力。十几年来的发展，使得对小城镇发展的得失问题进行评价并不艰难。
不可否认，小城镇的恢复与兴起，对城乡经济的稳定与发展做出了历史性的贡献。①小城镇集中了一部分工商业，促进了农村内部的分工分业，推动了农业从自然经济向商品经济的转化；②小城镇的兴起与发展，拓宽了商品交换和流通的渠道，对提高农民货币收入起到了积极作用；③有力地缓和了大城市的人口压力，维护了城市经济的稳定，推动了人口城市化进程；④在一定程度上矫正了我国以往城市化过程中的结构偏差，弥补了大中城市与广大农村地区缺乏中介的缺陷，有利于更好地发挥大中城市的中心作用。正因为小城镇的兴起与发展引起了巨大的社会经济效应，才使得不少学者对小城镇在城市化中的地位给予了高度评价，认为小城镇化将是具有中国特色的城市化道路。
但是，十几年的发展同时证明，小城镇的发展使我们也付出了沉重的代价。表现在：
1.耕地锐减而加剧了人地矛盾。人地矛盾尖锐，是中国经济发展的长期性制约因素。国外的大量实例证明，城市化的推进和加速对于缓和人地矛盾具有十分重要的作用。然而，中国这十几年来城市化的发展，使人地矛盾不仅没有缓和，反而有所加剧。据统计，1983～1993年全国耕地平均每年减少32.58万公顷，其中乡镇企业、住宅和小城镇是吞食耕地的三只老虎。
2.环境污染严重。中国的城市产业以门类齐全为特征，其中包括许多污染严重的产业。80年代以来，国家对城市环境质量管理的重视，使许多污染严重的产业转移到了小城镇，从而使小城镇的污染程度远高于大城市。
3.资源利用率低，浪费严重。通过对大中小城市经济效益的对比可以发现，小城镇单位土地面积提供的国内生产总值仅相当于全国城市平均水平的1／3，相当于200万人口以上大城市的3%；小城镇人口少，规模小，对于街道、商场、影剧院等公共设施的利用率也远低于大中城市，这对于土地资源和资金构成经济发展瓶颈要素的中国来说，严重违反了经济原则。另外，通过对小城镇与大中城市产业结构的比较分析发现，在小城镇的工业结构中，存在着与城市大工业结构的高度趋同化现象，而且整个产业结构存在着严重缺陷，第三产业严重缺乏，且多为低层次，对周围农村地区的吸附能力十分有限，难以担负实现农民城市化的重任。
四、中国未来城市化的发展道路与模式
综合以上的分析及中国未来几十年的经济发展态势，我们不难看出，中国未来城市化发展将面临更为复杂的因素，从而使其发展道路与模式的选择更为艰难；未来几十年中人口增长的巨大惯性将使中国城市化进程承受极为沉重的压力；中国城市化所处的阶段性决定了人口向大中城市集中将是中国城市化过程中的长期趋势；卫星城镇建设效果的不理想及小城镇发展所付出的沉重代价说明城市化不能走捷径和超阶段，而必须遵循世界城市化的一般规律；目前中国大城市基础设施的严重不足及“城市病”的存在，又限制了人口向原有大城市的集中；国家的财力有限，不能建设更多的大城市，以吸纳日益过剩的农业人口。
面对这种种矛盾及未来的可能发展，笔者认为，中国城市化应走“多层次，非均衡，逐步推进，协调发展”的道路。“多层次”指大中小各层次规模的城市都要获得发展，不能只强调某一方面。“非均衡”指针对不同的经济地带、经济区域，采取突出重点，而非齐头并进的发展模式。“逐步推进”包含两层含义，一是指各个层次的城市都要根据其未来的发展潜力，使其逐渐地向更高一级有序发展；另一层含义则指中国的城市化必须遵循世界城市化的一般规律而不能超阶段。“协调发展”指城市化过程中，不仅要实现人口的城市化，而且要进行城市产业结构的更新和现代化，同时带动社会经济的协调发展。
之所以选择这样的城市化道路，是基于以下几点考虑：①中国的城市化进程明显滞后于工业化，因而，城市化进程必须加速；②中国经济发展的不平衡及现有城市在地区间的分布差异使全国城市化不可能采取同一模式，走同一道路；③由于城市化是一个社会经济综合发展的动态过程，因而，城市化道路的选择不能只局限于突出某种规模的城市，而应从整个社会经济的整体去考虑，不仅仅把城市化看作是社会经济发展的必然结果，更应把它看成是促进社会经济发展的有力措施。
根据上述城市化的总体道路，结合东、中、西三大地带的经济发展水平及城市结构状况，各区域的城市化道路选择如下：
1.东部地区：应该走“严格控制大城市，重点发展中型城市，有选择发展小城市”的道路。因为东部地区经济发达，工农业生产水平高，城市人口多，密度较大，大城市多。东部地区土地面积仅占全国面积的9.1%，而大城市数量却占全国的42.9%。在面积只有5万多平方公里的沪宁杭地区，聚集着上海、南京、杭州三座特大城市[③]和无锡、苏州、宁波三座大城市。面积与沪宁杭不相上下的辽河平原上也密集地分布着沈阳、鞍山、抚顺三座特大城市和本溪、锦州、阜新三座大城市。平均每0.83万平方公里就有一座特大城市和一座大城市，因而必须对大城市的膨胀加以控制。同时，由于人地矛盾十分突出，因而对于小城市应有选择地发展。
值得指出的是，我们提出东部地区应走“严格控制大城市，重点发展中型城市，有选择地发展小城市”的道路只是表明，在东部地区现有的城市体系中，中型城市数量偏少，而大城市内部又存在产业老化、结构趋同的状况，故应突出中等城市的发展，而不是使大城市的发展绝对停止。事实上，大城市因其较强的经济实力和较高的经济效益，必然会继续保持一定的发展速度。因而，对于东部地区，大城市的发展应主要走内涵发展道路，即制定新的产业政策，进行产业改组，升级换代，重点发展高科技产业，通过产业结构转换争取新的经济优势，使大城市的地位得到进一步巩固。
2.中部地区：应该走“适度发展大中城市，合理发展小城市”的道路。因为中部地区面积是东部的2.1倍，而大城市和特大城市仅相当于东部的91.7%。一些省份的城市结构不尽合理，或者只有大城市，或者只有特大城市。如湖北、湖南只有特大城市，而安徽只有大城市。特大城市和大城市作为所在地区的经济中心，发挥着“增长极”的作用，如果某一地区的“增长极”过少，就无力承担带动地区经济发展的作用。因而，中部地区可以适当增加大城市和特大城市的数量。另一方面，中部地区虽然有较大的城市发展空间，但从长远考虑，不应不加限制地发展小城市。
3.西部地区：应该走“在自然环境和经济发展允许的条件下，大力发展各类城市，特别是大中城市”的道路。一方面，西部地区地多人少，发展各类城市有较大的空间；另一方面，大城市极度缺乏。西部地区面积占全国的68.8%，而其拥有的大城市和特大城市数目仅占全国的17.9%，平均每74万平方公里才有一座特大及大城市，兰州以西近250万平方公里的空间竞无一座大城市，西部地区城市数目的稀少及城市规模的狭小，难以带动西部地区经济的发展。同时，西部地区走以发展大中城市为重点的城市化道路，对于改变东西部两大地区经济社会发展的不平衡状况，减轻对东部城市的人口压力等都有着积极的作用。
最后，值得指出的是：第一，中国的大城市数量与国土面积相比较，仍显得太少而不是太多。失去大城市的依托和辐射，中小城市的发展是难以进行的。因此从长远来看，东、中、西三大地带的大城市都应获得不同程度的发展。但各区域大城市发展的方式应有所差异。东部地区大城市发展应走内涵发展道路，即以城市内部产业改造，更新换代为主，提高城市的吸引力和辐射力，控制发展规模。中部地区应走内涵发展与外延发展并重的道路，一方面加速城市内部改造，另一方面扩大城市数量和现有城市规模。西部地区则应走以外延发展为主的道路，重点增加大城市数量和扩大现有城市规模。第二，在各区域推进大中城市发展的过程中，对于小城市及小城镇也要有选择地发展。因为，一方面耕地短缺是中国未来经济发展的一个制约因素，小城市及小城镇的发展必须注重节约用地原则；另一方面，我国需要转移的农业劳动力数量巨大，而素质普遍较低，即使城市的吸收能力很强，仍需小城镇吸纳相当一部分。因此，小城镇既不能不发展，也不能盲目发展，而应有所选择，即应以质量提高为主，走“调整、改造、提高”的道路。所谓“调整”就是调整小城镇的发展的思路，由天女散花式的平面扩展转变为有选择的区域重点发展；“改造”就是对小城镇的产业构成进行改组，降低农业成份，扩大现代产业比例，以增强对农业剩余劳动力及农业人口的吸纳能力；所谓“提高”就是在产业改组的基础上，有选择地把其中一部分县城镇发展成小城市及中型城市，以提高和扩大对周围地区的引力作用和辐射作用。
注释：
①范业强、李英时：《寻求发展的社会》，华夏出版社1987年，第324页。
②如日本东京人口比上海多，但空气净度却比上海高；汽车数量比上海多10倍左右，但交通比上海畅通得多。
③按照城市等级的一般划分，人口超过100万为特大城市，人口在50～100万为大城市，人口在20～50万为中型城市，人口在10～20万为小城市，人口不足10万的为小城镇。
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