旅游管理体制改革的探讨及其实践，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F590
[文献标识码]A[文章编号]1002—5006（2000）02—0023—04
一、从旅游行业管理看旅游管理体制改革
我国的旅游行业管理是随着旅游业发展并不断适应其需要而逐步形成、发展的。改革开放以前，为适应对外友好接待的需要，我国建立了旅游、外事统一管理的旅游管理体制。改革开放以后，旅游业迅速发展，旅游、外事统一管理的方式已不适应旅游业发展需要，国家提出改革旅游体制的核心是实行企业化。因此，许多地方在外事管理机构的基础上成立了旅游公司，通过旅游公司对旅游进行企业化管理，形成了接待与管理合一的旅游管理体制。20世纪80年代中期，随着旅游业的进一步发展，旅游完全从外事接待中分离出来，成为独立的经济行业。各地旅游行政管理机构——旅游局纷纷成立，并与外事管理部门彻底分开，独立行使旅游行政管理职能，旅游管理体制有了新的变化。1987年国家提出改革旅游管理体制的关键是政企分开，各地旅游局与旅游公司脱钩。至此，旅游局作为旅游主管部门真正开始对旅游业实行行业管理，旅游行业管理工作在全国全面展开。
由旅游主管部门对旅游业实行行业管理，这是国家发展旅游业提出的一项大政方针。十几年来，旅游管理部门在旅游行业管理上，开展了一系列有力的、卓有成效的工作，取得了较好的效果。然而，旅游行业管理与其它部门的行业管理有很多不同之处。作为以调节、规范、指导、服务为主要工作职能的旅游行业管理来说，为了适应行业运行和发展的实际需要，在不同时期主要任务和工作目标是不同的。在改革开放初期，适应入境旅游迅速发展的需要，促进投资增长、解决供给不足并在接待水平、服务质量等方面满足入境旅游者的需要，是旅游行业管理的主要任务和目标。随着“初开放效应”作用的逐渐减弱和最终消失，如何通过宣传促销增加客源和刺激需求增长，同时不断规范经营服务行业、改进和提高服务质量、优化旅游环境、提高旅游质量，就成为旅游行业管理的主要任务和工作目标。随着入境旅游的进一步发展和国内旅游、出境旅游的兴起和发展，旅游消费者对产品质量的要求提高，权益保护意识增强，加强对旅游市场的规范、监督、检查，优化旅游环境、提高旅游及旅游服务质量、保护旅游者的合法权益，就成为目前旅游行业管理的主要任务及其要实现的主要目标。然而，面对这样的任务和目标，作为目前旅游行业管理的主体——旅游局却愈发显示出其管理方面的局限性，这突出表现在：（1）管理缺乏全面性。 旅游业是一个综合性的产业，涉及到很多的行业，而各行业都有主管部门，每个主管部门都有本身的管理职能，旅游局又不可能包揽其它部门的管理职能，因此，旅游行业管理难以做到对整个行业的全面管理。而管理不到的地方就往往形成“死角”，成为制约旅游业发展的“瓶颈”；（2 ）管理缺乏权威性。旅游业是个新兴的行业，旅游法律法规不健全，旅游管理缺乏强有力的法律法规支持，影响了旅游管理的权威性。另一方面旅游局在与相关部门工作协调中处于平级位置，在管理中难以成为中心角色。另外，对非其直属企业的管理往往因受到其主管部门的干扰而失去有效性；（3）管理缺乏一致性。 人们对旅游局的工作要求往往超过旅游局职能的设定范围，使旅游局履行职能与设定职能不一致，导致管理力不从心。如旅游市场出现制售假冒伪劣商品、“宰客”等问题时，人们一般不是找相关的管理部门，往往总是找旅游局，旅游局感到责任大、权力小。因此，一方面，旅游业的发展对旅游行业管理提出了更高的要求；另一方面，目前旅游行业管理的现状又很难满足这种要求，这就促使我们要转变传统思维，对旅游行业管理的内容、方式作重新认识。
二、旅游管理体制改革的尝试
为建立更适合于旅游业发展的旅游管理体制，适应旅游行业管理的新任务、新目标，近几年各地均在探索更为有效的管理模式。继上海之后，1998年桂林进行了改革旅游管理体制的尝试，即成立旅游管理委员会（简称旅管委）和中共桂林市旅游工作委员会（简称旅工委），用旅管委、旅工委全面代替旅游局行使旅游行政管理职能。旅游管理委员会由主管旅游的副市长任主任，以市计委、公安局、桂林警备区、外办、建规局、交通局、旅游局、园林局、贸易局、文化局、工商局、物价局、技术监督局、桂林港监处、阳朔县政府、市旅游发展总公司等为委员单位，作为市政府的职能部门，行使市旅游局原有的全部职能（旅游局机构撤销，但保留牌子），并通过市政府授权和其它委员单位的委托，行使有关单位与旅游管理有关的职能，并负责牵头有关委员单位，相互配合、相互支持，实施对旅游行业进行统一领导、统一规划、统一管理、统一协调。
旅管委的工作开展，主要通过4种运作方式。第一， 通过市政府授权。在旅游建设项目的审批方面，由旅管委按总体规划和市政府有关规定审核后报有关部门审批；旅管委参与重要景点和重大旅游建设项目初步设计审查。在旅游市场管理方面，由旅管委组织、领导有关部门对旅游市场进行监督检查及其它旅游行政执法。在旅游企业及其负责人的资格认证和考核方面，按干部管理权限，旅管委负责对市属国际旅行社总经理、合资旅游企业中方主要负责人、大中型定点国内旅游饭店总经理等重要旅游企业的负责人的资格审定、认证并参与考核；负责对旅行社计划指标考核以及对重要旅游企业经营情况的考核。在旅游行业统一管理方面，旅管委代表市政府对旅游业进行宏观管理，所有旅游企业都要受旅管委的统一管理；所有导游员，包括专职的、兼职的、旅行社的、游船的、景点的和其他游览点的，都要接受旅管委的统一管理。在旅游行业统一协调方面，凡涉及到旅游业发展中需要协调的问题，都由旅管委代表市政府统一协调或组织政府有关部门进行。第二，通过委员单位委托。在旅游业务经营资格的审核方面，旅管委制定统一的旅游经营规范和行业标准，对旅游企业进行规范。在旅游价格方面，由旅管委提出旅游方面的定价、调整和对外报价的意见，并与物价部门协商，按权限报批。在旅游交通管理及旅游经营等有关方面，旅管委与交警、交通部门协商对旅游车辆、游船等旅游客运及其从业人员资格认定、旅游业务培训、等级评定、年度检查以及漓江上的有关执行检查等工作实行统一领导和监督。第三，由旅管委牵头组织有关委员单位磋商，建立起“旅管委统一协调，各方面通力协作”的机制，相互配合、相互支持，形成工作合力，一是对一些其他单位不便委托的、但与旅游业务有关的事务，旅管委通过例会或办公会等形式，形成决议、决定并要求有关委员单位在自己的职责范围内，组织力量贯彻执行；二是根据工作需要，旅管委临时抽调委员单位的有关工作人员参与相关的旅游管理业务。第四，实行工作目标责任制。根据旅管委总的工作职责和“四统一”的要求，各委员单位及其兼职委员，要明确其在旅管委会应发挥的作用和所要履行的职责，由旅管委与委员单位或委员根据各自职责、签订责任书，形成有效的约束机制。
旅管委的工作提高了旅游管理机构的权威，规范了旅游规划的操作，加大了旅游市场监管的力度，加强了有关部门间的协调，使全市旅游业的整体管理水平有了明显的改善。但在实际运作中，这种管理形式仍然显现出不尽人意的地方：（1）旅管委实行的是委员制， 与旅游相关的各部门均应作为委员单位，但实际上难免挂万漏一。如旅管委已有16个委员单位，但像环保局、林业局、卫生局等这些与旅游密切相关的部门仍未包含在其中。涉及到这些部门的管理问题就不易解决；（2 ）旅管委委员人多分散，各委员相互又不熟悉其它部门的业务，研究问题很难有深度、广度，不易形成统一意见。加上对一些涉及本部门利益的问题，委员难免不从本部门的角度考虑，因此有时难以形成决定；（3 ）旅游行政管理部门有许多具体的管理事务，旅管委组成相对松散，开展日常管理工作不如单一的专门机构来得直接。基于以上原因，在桂林地区、市行政区划合并中，新一届政府又恢复了旅游局机构的设置，并将旅工委作为桂林市委的派出机构。旅工委书记由主管旅游的副市长担任，由分管旅游的政府副秘书长及旅游局局长担任副书记。
桂林几次旅游管理体制的变更，均未能达到预期效果，反思其中缘由，除了旅管委、旅游局本身的局限性以外，我们感到，无论是从旅游局到旅管委，还是从旅管委到旅游局，都存在着如下共同的深层次问题：其一，未把旅游业作为产业来抓，始终没有“跳出旅游看旅游”，只是单纯地“就旅游，抓旅游”，没有把旅游产业和旅游行业区别开来，没有把旅游业放在全市社会经济中去考虑，认识、观念上存在“误区”。其二，过去总是想用扩大旅游局的职权，增强旅游局的职能，或者另外设立具有更大职权的机构代替旅游局来加强旅游管理，但实际上这种良好的愿望往往不能实现。因为一是没有相关的法律法规作支持；二是相关部门都有自己法定的职能，既不能肢解，也不可转移，其它部门自然很难替代。因此，旅游局的职权不但不能增加，反而造成旅游局在争权、扩权的误解，影响了相关部门在旅游管理中整体作用的形成和发挥。
三、深化旅游管理体制改革的设想
旅游管理体制改革的实践再一次告诉我们，建立有效的旅游管理体制，必须要从旅游业的产业特征去考虑。
现代旅游随着规模、数量、增长幅度和对社会、经济、文化各方面的影响以及社会参与程度进一步扩大，已是一种“大旅游”的概念，“大旅游”、“大市场”要求“大管理”。这种“大管理”要求管理是全面的，能覆盖全行业；其次，要求管理是全方位的，要能对市场的多层次发挥作用；第三，要求管理是权威性的，能够形成切实的调控作用。实践表明，实现“大管理”，必须要实现由单一部门管理旅游向相关部门共同管理旅游的方式转变。如前所述，目前旅游行业管理的主要任务、目标之一是规范旅游市场，由于旅游的综合性和依托性导致其行业跨度大，行业界线模糊，故旅游市场管理涉及的管理部门自然多，而旅游管理部门不可能包揽其它管理部门的职能，因此对旅游市场的有效管理必然是一种联合管理。旅游业的特性也决定了旅游管理是一个社会系统工程，行业管理不是排它性管理，必须正确处理旅游部门管理与相关部门管理的关系。这就要求各相关部门必须要把涉及到本部门旅游方面的管理作为自己份内的事来抓，对旅游要认识到位，职责到位，检查考核到位，这样才能形成有效的旅游管理体制。同时，发展旅游产业，不仅要强调管理，更重要的是要建立起促进发展的机制。因此，理顺旅游管理体制，促进旅游产业发展，除充分发挥旅游局行政管理职能外，组建高层次的旅游产业委员会（简称产业委）应该说是一种更为理想的管理形式。
1.总体思路
旅游产业发展委员会的名称本身表明，该委员会宗旨重在促进发展，不局限管理，要把以往的管理协调改变为发展协调。该委员会超越各种部门间的隶属关系，直接对本地党委、政府负责。不搞委员制，实行责任制。按照“统一领导、明确职责、分清主次、相互配合”的原则开展工作。旅游产业发展委员会的主任由政府主要领导担任，副主任可由分管旅游工作的副书记和副市长担任。产业委下设办公室，作为常设机构，具体处理日常工作。旅游产业发展委员会不同于旅游管理委员会。过去是用旅游管理委员会代替旅游局作为政府主管旅游的行政部门，现在旅游局仍然存在，仍然是作为政府主管旅游的行政部门对全市旅游业进行行业管理，只不过其管理的思路和方式有所调整，旅游局侧重于对旅行社、星级饭店、国内旅游团队定点饭店、旅游景区景点、导游员等与旅游较为直接的方面的管理。与其它管理部门相关的旅游方面的管理，则通过旅游产业委进行协调，建立各部门联合管理的机制。旅游产业委的更重要的作用是对本地旅游产业的发展进行通盘考虑、整体协调，建立起促进发展的机制。
2.产业委主要职责
（1）做好旅游业与其它产业的协调， 实现旅游经济与其它经济深度结合，使旅游业的带动功能得以充分发挥；（2 ）按照发展“大旅游”的要求，在吃、住、行、游、娱、购六个方面主动做好引导、沟通工作，联合相关部门，统筹组织好各个要素的开发和经营；（3 ）协调好旅游业与民航、铁路、边防、海关等单位之间的关系，形成一个各方和谐、左右顺畅、内外衔接的旅游发展新格局；（4 ）协调与旅游有关部门之间的关系，解决旅游市场管理中的重叠和“真空”，督促检查各有关部门各负其责，共同管理好旅游市场。
3.产业委工作重点
（1）统筹规划本地旅游发展目标、任务；（2）研究制定本地旅游发展政策、措施、规定和办法；（3 ）协调解决旅游产业发展中的各种重大问题；（4）制定旅游产业发展年度工作计划和各项经济指标； （5）监督、检查本地旅游服务质量、 旅游安全工作和维护旅游市场秩序；（6）策划、指导本地旅游商品开发。
1999年底，为加强对全市旅游业改革和发展工作的领导，进一步改革旅游管理体制，桂林市成立了旅游产业发展指导委员会。该委员会主任为市长，副主任为分管旅游工作的副书记和副市长，其余各位副市长均为委员会成员。市旅游产业发展指导委员会下设办公室，为旅游产业发展指导委员会常设机构，该办公室直接对市委、市政府负责。分管旅游工作的副市长兼任办公室主任， 另有专职副主任和专职工作人员约10人。旅游产业发展指导委员会办公室下设3个组， 即协调与督查综合组、规划与建设工作组、改革与发展政研组。市旅游产业发展指导委员会办公室成立伊始，就显示出其综合协调和监督作用。其第一项工作就是要求全市各县区、各部门都要结合各自实际，制定加快旅游产业发展工作方案及具体措施；其次，涉及旅游管理的各个部门在相关职能上要明确分工，明确责任，明确权限。各职能部门根据全市发展旅游产业的要求，研究、制定各自涉及旅游管理上的分工、职责和权限；第三，各部门要明确一位领导分管旅游产业工作，并报旅游产业发展指导委员会办公室备案；第四，旅游产业发展指导委员会办公室将根据需要听取有关部门的汇报，进行督促检查。旅游产业发展指导委员会办公室主要的工作就是凡涉及到多个行政主管部门的旅游管理问题和旅游发展问题，则由旅游产业发展指导委员会办公室组织协调，监督落实。
桂林市旅游产业发展指导委员会的成立，标志着桂林旅游管理体制改革又迈出了新的步伐。
[收稿日期]1999—12—15；[修订日期]2000—01—18