西部县域校长教师交流轮岗政策执行中的问题与对策，本文主要内容关键词为：县域论文,对策论文,校长论文,西部论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西部县域校长教师交流轮岗政策实施中面临的突出问题 从调研情况来看，校长教师交流轮岗政策虽取得了初步成效，但由于此项政策牵涉面广，尤其是涉及相关群体的利益，因此，这一政策在实施过程中还面临以下问题。 (一)利益相关者对政策的认同不够统一 交流轮岗是一项关涉政府、学校、校长、教师、学生、家长及社会等多方利益的政策，各利益相关者对其认同状况是这一政策能否有效实施的前提。从调研情况来看，西部省区各利益相关者对于这一政策认同还存在不够统一的状况。 从政策主导者的政府和教育行政部门层面来看，他们普遍对这一政策持认可和赞赏态度。笔者在访谈陕西、甘肃、四川、新疆等省区一些县的县长、副县长和教育局长时，他们普遍对这一政策持较高的认同度，并认为这一政策是在当前条件下突破义务教育均衡发展瓶颈的关键所在。当然，也有个别教育行政部门官员对此持观望态度，其理由是这种做法是“削峰填谷”，不符合市场竞争法则。他们认为，教育事业发展既要符合公平原则，还要符合效率原则；既要注重面向全体学生，还要注重英才教育。 从直接利益者相关者的城乡交流学校层面来看，他们对这一政策的实施则持明显的分化甚至对立态度，即县城参与交流轮岗的校长教师对这一政策持较为消极的态度，而乡镇学校参与交流轮岗的校长教师则持明显的积极态度。换而言之，县城学校的校长教师对政策的支持率明显低于乡村教师。在调研中我们观察到，部分县城校长教师对教师轮岗交流工作认识不足，缺乏大局意识和应有的责任感，而只从评聘职称或被动完成任务的角度来考虑问题，再加上区域间交通生活不便、生活条件存在差异等因素，造成他们有畏难情绪，主动性不强。在他们看来，交流轮岗是一种不得已而为之的行为，处于一种“被交流”、“被轮岗”的状态。一些受访者表示，自己参加交流的目的就是“为了评职称”、“为了完成政治任务”。调研中我们还发现，在交流轮岗的过程中，来自女教师的阻力明显比男教师大，有不少女教师都是哭着收拾行李离开学校的。从交流的学校来讲，城镇学校往往对这一政策存在潜在的抵制情绪，他们怕交流轮岗影响到本校的教学质量，继而便“雪藏”优质教师。个别农村学校也存在一定的抵触情绪，其原因是交流轮岗一方面给教师的生活交通等带来不便，另一方面打破了学校原有的管理常态和平衡，增加了许多管理上的难度。 从核心利益相关者的学生和家长层面来看，他们在认识上也褒贬不一。农村家长普遍对交流轮岗持欢迎和赞扬态度，他们认为县城教师水平确实比当地教师高，希望能够派更多的高水平教师来。一些农村家长也持反对态度，他们认为有些县城学校选择表现不佳或新任教师交流轮岗，使农村学校成为这些教师的“试验田”和“练手场”，不利于教育教学质量的提升。还有的家长认为，交流轮岗一般都是短期行为(一年或两年)，频繁换教师，学生很难适应，这既不符合教育规律，也不利于学生的进步和成长。县城学校学生家长则对校长教师轮岗交流持较多的消极态度，从道理上他们也对实施交流轮岗促进城乡学校均衡发展的做法表示支持和理解，但他们又担心农村校长教师水平不高而影响了自己孩子的学习成绩。 (二)交流轮岗的体制机制不够完善 虽然西部许多县域已初步建立起了交流轮岗的基本政策，但目前整个管理体制和运行机制还很不完善。 一是缺乏有效的组织领导体制。校长教师交流轮岗政策的有效执行，需人事、编制、财务、教育等多个部门协同推进，但目前往往是由县教育局来统筹协调。实际上，教育局只能管交流轮岗人员的选派，其对于编制、经费、岗位设置等方面的事务往往无能为力。 二是缺乏科学有效的交流轮岗人员遴选机制。交流轮岗人选如何确定、校长教师应按什么标准和规则来参与交流轮岗、校长教师参与交流轮岗后应享受什么待遇等，这是确保交流轮岗政策效应的重要一环。从理论上讲，只有县城学校那些优秀的校长教师轮岗到农村学校，才能促进农村学校追赶县城学校，从而实现城乡教育均衡发展。但目前的实际状况是这些方面还很不完善，标准的确定、遴选的程序、轮岗后的待遇等均不明确和规范，存在很大的随机性和随意性。县城学校更多的是将教学水平一般或富余的学科教师派出去轮岗，农村学校则对派来的教师普遍感到不满意。 三是缺乏完善细致的使用管理机制。目前在交流轮岗政策执行中，教师工资待遇和人事关系全在原来学校，这造成了交流轮岗的校长教师明显存在着“身在曹营心在汉”的现象。另外，各地虽在政策上对轮岗人员的住房保障、专业发展、职称待遇、交通补助、人文关怀等条件提出了要求，但可操作性的具体政策不到位或落实不力，这使得交流轮岗校长教师的实际权益受到了侵害，继而严重地影响了他们的积极性。除以上外，还存在着办学体制上的羁绊。比如，西部一些省会城市义务教育学校的办学模式中，存在着省教育厅直管学校、大学举办的附属学校、市直管学校、各区政府举办的学校等多种办学形式共存的状况。这种长期形成的体制壁垒，也使得交流轮岗政策在实际操作中困难和阻力重重。 四是缺乏科学的评价监测机制。目前在国家和西部一些省份出台的政策文本中，虽然对交流轮岗政策都有监测评估规定，但其内容往往过于笼统和宽泛，缺乏可操作性。这突出表现在：监测评估主体不明确且未形成合力，监测评价标准缺失或不细致，缺乏监测评估后的问责机制和激励机制等。在实际的监测过程中，存在着重过程轻结果、重派出轻监管、重到岗轻使用的倾向，其监测评估形式往往采取“随机性”、“临时性”的“走走看看”，“看看人在不在岗”、“看看表现怎样”等。评价监测机制的缺失，一方面导致决策部门难以及时有效地掌握交流轮岗的真实状况，导致相关政策的出台缺乏科学依据；另一方面导致交流轮岗信息匮乏，利益相关者无法深入了解交流轮岗结果，更无法对其施加影响，民主监督、媒体监督也时常处于缺位或信息不对称状态。 (三)交流轮岗缺乏配套经费支持 长期以来，由于种种客观和主观、历史和现实的原因，导致西部农村中小学办学条件差、教师福利待遇低，学校生源日趋匮乏，再加之生态环境的恶劣和生活环境的艰苦，因而西部农村尤其是边远地区学校普遍存在着教师“下不去、留不住、干不好”的尴尬状况。而目前的交流轮岗政策主要采用的是强制命令式的推进策略，其突出手段是用评职称或行政指令、年终考核等来卡，并无相关配套的经济激励措施。换而言之，在促进校长教师交流轮岗的政策机制中，市场自主配置的杠杆作用并没有充分发挥，以劳动力价格为主的激励措施未被激活和运用，存在明显的经济激励魅力缺失。这突出表现在缺乏与交流轮岗相配套的薪金补贴、交通补贴、住房补贴、生活补贴等优惠政策，交流轮岗几乎是在不计成本回报的状态下推进的，这对于身处县城优越经济条件的校长教师而言，自然产生规避和顾虑的心态。而对于农村交流轮岗到县城的校长教师而言，由于他们之前工资收入低、经济积累少，因此流动之后的低收入不足以支撑其因流动而带来的较高消费负担，他们对交流轮岗到县城学校任教既渴望而又心存顾虑。与此同时，交流轮岗对农村教师还产生了另一种负面效应，即他们在真切地感受到了城乡教师之间的巨大差距之后，更加坚定了走出农村的决心。有学者对西部地区的甘肃、宁夏、贵州三个省460名义务教育阶段教师所进行的调查显示，有233人有流失的意向，占被调查总数的50.8％。[1] 二、西部县域进一步落实校长教师交流轮岗政策的对策建议 2015年6月，国务院办公厅印发了《乡村教师支持计划(2015-2020年)》，把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略位置，推出包括提高师德水平、拓展补充渠道、提高生活待遇、统一编制标准、职称评聘倾斜、城乡教师流动、提升能力素质、建立荣誉制度等在内的多项关键举措，毋庸置疑，推进校长交流轮岗政策正是上述意图的一项重要举措。因此，必须在完善制度设计的基础上，扎实有效地推进这一政策的制度化、常态化。 (一)加强宣传引导，提升政策认同度 没有正确的认识便没有正确的行动。目前，西部县域在校长教师交流轮岗工作中出现的种种问题与矛盾，很大程度上是由于思想认识不到位。为此，推进此项工作的当务之急是必须进一步加强思想宣传引导，争取政府、学校、校长、教师、学生、家长及社会各界对这一政策的价值认同达成共识。一是要通过舆论宣传，进一步增强推进校长教师交流轮岗对推进义务教育均衡发展的重要意义的认识。二是要增强县城学校的责任意识和担当意识。通过多渠道宣传教育，提高县城学校校长教师对交流轮岗政策认可度、关注度和参与度，实现从被交流轮岗——要交流轮岗——喜欢交流轮岗的转变，增强参与交流轮岗的责任性和义务性。三是政府作为教师交流轮岗政策的领导主体，要树立“以人为本”的交流轮岗理念，避免把交流轮岗制度变为一种强迫性的政策行为，而应强化政府的公共服务意识，为校长教师交流轮岗提供更多政策和资金的支持。同时，交流轮岗的学校之间要积极开展多方面的交流，注重学校文化的融合，防止因环境改变的不适出现“水土不服”而影响交流轮岗效应现象的发生。 (二)完善制度设计，健全运行机制 “公共政策常常是作为一个整体发挥作用的，尤其像教育政策这样一个本身没有经济造血功能的领域，更容易受到其他政策因素的影响和冲击。”[2]因此，要推进校长教师交流轮岗政策有效实施，就必须在深化教育领域综合改革的基础上完善相关制度设计，使校长教师交流轮岗管理制度化。 一是理顺交流轮岗的管理体制。从目前的实际状况看，仅依靠县级教育行政部门的力量很难强力推进校长交流轮岗制度的实施。为此，必须强化县级政府对推进此项工作的主体责任。建议西部各县应将校长教师交流轮岗作为“一把手”工程，做好顶层设计，统筹和协调县内教育、财政、人社、编制等部门，协同制定相关政策，明确各自工作职责与任务分工，并确保执行到位。 二是建立科学的交流轮岗校长教师遴选机制。目前单纯以行政强制命令的遴选机制，忽略了交流双方的意愿，不利于校长教师交流轮岗工作持续健康发展。建议在确保完成任务的前提下，探索“双向选择”的校长教师交流轮岗遴选办法，即允许校长教师在规定的范围内，依据选拔条件、标准、预期结果及操作程序，采取意向与自选相结合的方式，充分尊重交流轮岗校长教师和接受方的自主权，通过签订交流轮岗协议，使参与交流轮岗的校长教师由“逼我去”变为“我要去”、由“不愿去”变为“我想去”。 三是创新校长教师交流轮岗机制。创新机制是确保校长教师交流轮岗政策取得成效的最重要一环。建议建立交流轮岗校长教师全程性跟进指导工作机制。派出学校要加强对交流轮岗教师的培训和管理，探索流动校长教师与流入学校的管理有效融合机制，为他们搭建专业发展的“脚手架”，使他们专业有压力，发展有平台，成长有机会，指点有导师；流入学校要创设良好的管理环境，努力激发流动教师的正能量；参与交流轮岗学校要探索建立完善交流校长教师后的持续追踪管理机制，促进教师的专业发展和成长。 四是完善校长教师交流轮岗监测机制。针对目前监测机制不够完善的实际，建议由县级人民政府教育督导室牵头成立教师交流轮岗评价监测组织，按照管办评分离的原则，研制切实可行的监测评价指标体系，实施全程、全面、全员监测，科学使用监测结果，完善交流轮岗的激励和问责机制。将交流轮岗工作纳入党政领导干部教育工作督导考核体系，并作为认定义务教育均衡发展基本均衡县的重要指标。对落实状况好、成效显著的地区，要予以重奖；对工作不力、范围不广、成效不大的地区，不接受义务教育均衡发展县认定申请，并启动问责程序，追查责任。 (三)提供配套经费，强化激励措施 针对目前交流轮岗相关专项经费缺乏和西部地区农村学校办学经费困难的状况，建议国家设立交流轮岗专项经费，专项经费主要用途一是用于西部城乡学校改善西部中小学校用于教师交流轮岗的基本条件，推进城乡学校在校长教师基本生存条件和专业发展支持条件上的标准化。二是用于解决校长教师交流轮岗期间的食宿等基本生活条件，让他们“下得去”、“留得住”、“用得上”、“干得好”，真正发挥引领带动作用。三是用于对在校长教师交流轮岗方面做出优异成绩和贡献的学校给予一定的奖励和补助。 此外，建议国家在西部农村地区实行教师特殊津贴制度，即在现有国家工资的基础上，给西部边远贫困地区的从教人员额外再增加一部分经济收入，增加的幅度一定要具有吸引力。具体提出以下三个方面的建议。一是津贴增加幅度要大，足以产生激励作用。我们认为西部教师特殊津贴的额度应至少达到全国职工工资平均水平(根据国家统计局2014年5月27日公布的数据，2013年城镇非私营单位在岗职工年平均工资数额为52379元，日平均工资为200.69元)的50％左右。二是根据西部农村的实际贫困和边远程度、艰苦程度可以尝试分为边远、比较边远、最边远三个地域层次。经济越落后、条件越艰苦的三类和四类地区教师特殊津贴额度应高一些，同时要随着物价的变化进行动态调节。三是在特殊津贴的经费管理与发放方式上，应实行严格的核编定岗，津贴随着岗位走，专款专用。中央和省级财政根据享受特殊津贴教师的数量与额度进行严格测算，将经费列入每年的财政预算，并专项列支管理，保证其专款专用。 (四)深化理论研究，提供科学支撑 交流轮岗政策的实施既是一项政策议题，也是一项实践命题，事关教师队伍建设全局，影响面大，理论性和政策性非常强，涉及很多具体问题需要大量的研究。但从调研的情况看，我们对这项政策研究，无论是广度还是深度，都存在明显的不足。当前，应着重致力于对校长交流轮岗政策的学理性、法理性和政策执行的研究。一是对交流轮岗政策的学理性研究。具体包括我国提出交流轮岗政策的理论源头是什么，价值基础和价值取向是什么，国外关于此项政策的发展经历了哪些阶段，研究的成果对我们有何启示，这些政策的理论基础有哪些等。二是对交流轮岗的法理性研究。具体包括交流轮岗政策的法律依据和渊源是什么，如何依法推进这一政策，法律效力体现在哪些方面，如何更好地维护交流轮岗对象的法律地位及权利保障，如何从依法治教的视角完善交流轮岗的政策体系等。三是执行中存在的现实问题与对策探讨。具体包括如何从制度层面保证名优校长和骨干教师不被“雪藏”，交流轮岗政策绩效如何评价，如何破解政策执行中的阻滞与困境，“系统人”的教师管理机制与办学自主权扩大之间的矛盾如何认识，交流轮岗政策是师资队伍均衡配置的权宜之计还是长久之策，国外有没有现成的经验，对我国的适切性如何，应建立怎样的政策动态调适机制，如何做好交流轮岗中的文化融合工作，等等。