对构建旅游资源产权制度的探讨，本文主要内容关键词为：旅游资源论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.前言
长期以来，由于受我国自然资源管理体系及其法规、制度安排的影响，旅游资源产权关系长期界定不清，产权制度安排不够合理，从而导致旅游资源粗放经营、低效配置、旅游资源质量下降、环境污染加剧等一系列负的外部效应，束缚旅游业的进一步发展和妨碍旅游资源的可持续利用。加强对旅游资源的产权关系及产权制度安排的研究显得越来越必要，它关系到旅游资源利用效率的高低和旅游业的可持续发展。
2.产权和产权制度
产权(property right)，从最基本的意义说，就是对物品或劳务根据一定的目的加以利用或处置，以从中获得一定收益的权利。产权是一组而不是一种权利，一般可以分解为使用权、收益权和让渡权。产权制度是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实行有效的组合、调节和保护的制度安排。产权制度安排合理与否直接关系到一个国家的经济发展速度的快慢。
为了使市场交易顺利进行，达到资源优化配置，必须确立排他性的产权，即通过产权界定，确定谁有权做什么并确立相应的产权规则。完善的产权制度至少包括以下内容：①交易主体对交易对象拥有明晰的、惟一的产权，而且产权可分解，即产权在量上是可以度量的（通过市场价格反映）；②只要产权的拥有者不违反法律及不损害他人的利益，产权的行使应不受任何限制；③产权具有可交换性，这是市场平等交易与资源自由流动的必要条件；④产权拥有者必须对产权行使的后果承担完全责任；⑤有效的产权保护，包括合约各方可通过行使退出权，以保护自己的利益，以及法律制度能通过强制惩罚一切破坏现有产权关系的行为和由此产生的威慑力量来实现对产权的保护。
3.对我国现行旅游资源产权制度的分析
我国资源产权制度安排有其深刻的历史根源。新中国成立后，自然资源产权安排基本效仿苏联模式，自然资源归国家所有，禁止自然资源市场交易，政府代表国家行使自然资源的所有权，成为自然资源的供给者和分配者，这种自然资源产权制度的初始界定就深深地打上了计划经济的烙印，湮没了市场在资源配置中的基础作用，严重妨碍资源的优化配置和资源利用效率的提高。旅游资源作为自然资源的一部分，其产权制度安排亦不例外。尽管从20世纪90年代以来，各地方政府纷纷出让部分旅游资源经营权，鼓励企业、个人参与旅游开发，在某种程度上推进了我国旅游资源产权制度的变革，但这种制度安排仍然没有走出计划经济的圈子。目前我国旅游资源产权制度安排具有三大基本特征：
第一，旅游资源的所有权主体只有国家。根据国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》规定：“风景名胜资源属于国家所有。”这种对所有权主体资格的规定与限制，使得其他主体无法进入。由于产权主体的单一，旅游资源交易市场丧失了发育的可能性。旅游资源交易市场的缺乏，导致旅游资源长期处于低效率或过度利用状态。
第二，政府代表国家支配旅游资源，旅游资源的行政管理代替旅游资源的产权管理。根据《风景名胜区管理暂行条例》第五条规定：“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。”其弊端在于：一方面政府的行政命令扭曲了经济效率。目前，在旅游开发过程中，各地方政府实行了旅游资源有偿使用制度，集团和个人可以获得部分旅游资源的开发利用权和承包经营权。然而，权利的获得附加了较多的行政限制。如政府可以通过协议将旅游资源的开发、经营权委托给开发商，但政府在委托权利的过程中，是否是把权利委托给那些能够最有效的使用这种权利并且存在有激励他们使用好这种权利的动力的人取决于政府，权利的获得难保公平性。也就是说，并不能保证资源的开发利用权利公平、有效率地配置。
另一方面，抹杀了产权的激励作用。产权的一个重要作用就是激励经济行为人最佳的使用他们的财产，以获取最大收益。然而，目前的旅游资源产权制度安排却起不到激励作用。原因在于：从理论上讲，政府在出让旅游资源开发权利时，理应得到资源补偿费；开发商在获得权利时，要付出代价，而且得到的补偿和付出的代价应该是相等的。这样一方面增加国家财政收入，更重要的是开发商付出对等的代价，存在着激励他有效的使用资源和保护资源，以获取利润的动力。但是，目前旅游资源产权的内容安排由行政规范确定，有偿使用费用由政府自由裁量，产权的行使和保护取决于政府的行政行为而不是法律制度。政府裁量的有偿使用费用远远低于资源本身的价值，开发商付出的成本在短时间内就可以收回，丧失了在经济上对开发商的内在激励，对资源的浪费也就再所难免；而且由于政府官员的人事变动，往往单方面引起权利的变更或产权内容的变化，开发商的利益缺少法律保护。这样开发商在利用旅游资源的过程中，因自身利益得不到保证，从而缺乏自觉对旅游资源进行保护和节制使用资源的激励机制。
由于行政权与资源产权的粘连，设租与寻租行为不可避免，难以确保获得开发利用旅游资源权利的公平与旅游资源的有效配置。因此，在目前的旅游资源产权制度安排下，旅游开发过程中资源浪费和破坏，资源的低效率利用成为必然。
第三，旅游资源管理部门分割，造成资源低效利用。目前我国旅游资源分属于各个不同的部门，包括建委、文化局、宗教、林业等部门，各部门往往只从本部门的利益角度出发考虑对资源进行管理和开发利用，各自为阵，缺乏全局观念，难以产生协同效应。各部门制定的旅游资源开发战略规划往往与旅游业总体规划的目标背道而驰，结果造成开发项目重复建设或者相互冲突，降低了旅游资源的整体价值，无形中损失了旅游资源的利用效率。
4.对策研究
20世纪90年代以来，随着各地旅游业的迅猛发展，各地方政府开始逐步实行旅游资源有偿使用制度，在一定程度上是对资源无偿使用制度的一种否定，反映了变革旅游资源产权制度的内在要求，推动了旅游业的发展。但它把资源的产权制度等同于行政管理制度，不能确保公平与效率，因而这种制度变迁又具有一定的局限性。随着市场经济体制的逐步完善以及加入WTO，我国旅游资源产权制度必将发生深刻的变革。根据旅游资源的特性，其产权制度构建应从以下几个方面着手：
第一，确立旅游资源所有权市场交易制度
目前，我国法律制度禁止自然资源的自由市场交易，旅游资源亦不例外。现行的旅游资源有偿使用制度只不过是政府出让的某种获利的可能性，而不是所有权的交易，是政府参与下的“管理的交易”，而不是“买卖的交易”。但是，从产权制度变迁的内在要求来看，必须安排出旅游资源所有权交易的制度，以适应市场经济的要求。
旅游资源所有权交易制度的确立，可以明确界定旅游资源的行政管理权与旅游资源所有权，可以有效防止行政权与资源产权的粘连，杜绝设租与寻租行为的发生，确保公平与效率，充分发挥产权的激励功能。
旅游资源市场由两级市场构成。一级是旅游资源经济所有权的出让市场，旅游资源管理部门把旅游资源一定年限的经济所有权出让给开发商，管理部门收取出让费，让旅游资源的经济价值通过市场交换得以实现。笔者认为由于旅游资源的特殊性，属于世界自然或文化遗产的旅游资源——人类共同的财富例外，其产权应由国家所有，不应在市场交易范围内。二级市场是旅游资源使用权的流转市场，取得旅游资源所有权的开发商可以把使用权转让给其他开发商。产权的可转让性，使资源能够根据市场需求的变化在全社会自由流动，从而提高资源的配置效率。
第二，产权关系明晰，权、责、利公平合理
明晰的产权关系、权责利的公平合理是产权制度安排的一项重要内容。我国旅游资源的产权关系需要从两个层次上进行界定。一是目前作为旅游资源所有权代表的政府管理机构和企业层面。在这个层面上，要准确界定双方的权、责、利，做到有据可依，有量可度。具体而言，要通过市场交换来确定旅游资源的出让费，要明确界定政府管理机构和开发商各自应承担的责任和义务，明确双方各自享有的权利，充分发挥产权的激励功能，使经济行为主体最大限度地将外部效应内在化；二是政府层面。从长远的角度看，旅游资源的行政管理权与所有权管理的分离是必然趋势。政府各职能部门只行使对旅游资源开发利用的总体规划的宏观调控管理职能，旅游资源的所有权管理由国有资产管理部门代表国家行使。
第三，健全旅游资源管理机构，理顺旅游资源管理体制
目前，我国现有的旅游资源管理体制主要表现为部门分割，条块分割。因此，必须改革我国旅游资源管理体制，以适应市场经济条件下旅游业发展的内在要求。如前所述，在分离旅游资源行政管理权与经济所有权以后，如何实现有效的行政管理？根据我国近年来旅游业发展的实践，相继涌现了上海模式、北京模式和桂林模式等几种典型的旅游管理体制改革模式，其目的都在于对旅游业实现统一管理、统筹安排，产生协同效应。具体对旅游资源管理而言，根据我国行政管理体制的现状，应成立一个机构加强对旅游资源开发利用的统一管理、统筹安排，发挥旅游业总体规划的指导作用，改变我国目前旅游资源管理部门分割、条块分割的现状，充分发挥旅游资源的整体效用。
第四，健全法律保障体系
现代社会确认和保障产权最高和最完备的社会契约形式，就是以国家机器为物质基础的法律体系。任何产权形式，只有获得法律的认可，才能合法地加入社会交易过程。法律可以承认某些产权形式的存在，也可以限制乃至禁止某些产权形式的存在。对允许存在的产权形式，也可以对其中的某些权利加以限制。我国现阶段有关产权制度的法律保障体系尚不完备，主要表现在两个方面：一是我国现有的有关资源交易的法律条款，由于受计划经济体制的影响，不能适应市场经济的要求。如《民法通则》就明文规定禁止自然资源交易，旅游资源亦不例外。二是我国行政规范对产权制度的干预过多，行政规范代替了部分法律效力。
构建旅游资源产权制度的法律支撑体系：一是要修正现有法律条款中禁止资源所有权交易的条款。自然资源所有权的交易是市场配置资源的根本要求，我国《土地管理法》和《矿产资源法》的相继修订便是这一内在要求的反映。二是加快制定《旅游资源法》，使旅游资源的交易和开发利用做到有法可依。三是规范政府行为，减少政府的行政干预。