建立与世界级城市群相匹配的上海市域城市群研究，本文主要内容关键词为：城市群论文,上海市论文,相匹配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1674-6171(2009)11-0076-006
党中央、国务院高度重视长三角区域城市群发展。国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和社会发展的指导意见》中明确提出了长三角城市群发展的目标，在2012年至2020年间，长三角要建设成为我国亚太地区的重要门户、全球制造业的重要基地和世界级城市群。长三角建设世界级城市群已列入到党和国家的重要议事日程。
上海市域城市群与长三角城市群联动发展研究的目的和意义，旨在贯彻党中央、国务院的战略要求，实现长三角具有较强国际竞争力的世界级城市群的发展目标。为此，加快上海市域城市群建设和长三角城市群联动发展，在上海市域城市群和长三角城市群行政区划和经济区域两个层面深化体制与机制创新，提高上海市域城市群能级和上海首位城市的集聚和辐射效应，进一步发挥长三角城市群在市场经济规律下，更合理地配置各类资源，实现长三角城市群区域城市功能定位，加强长三角城市群的综合服务功能，为国家对长三角区域行政区划的合理调整，做好重要的基础性决策依据。
一、长三角城市群城镇体系的基本状况
长江三角洲区域是我国经济实力最强，产业规模最大、人口密度最高和城镇数量最多的区域。它包括上海市、江苏省和浙江省。区域面积21.07万平方公里，占全国的2.2%，总人口1.3亿。长三角城市群核心区域是以上海为中心的城市群，包括1个直辖市（上海），3个副省级城市（南京、杭州、宁波），以及12个地级城市。其总面积为10万平方公里，占全国土地总面积1%，人口约8400万。该区域内平均每6000平方公里就有一座城市，不足70平方公里就有一座建制镇。特别是在总长分别不超过600公里的沪宁、沪杭、杭甬三条铁路线上，密布着20座城市，占区域内城市总数的37%，平均每30平方公里一座城市。
（一）长三角城市群城镇空间格局的基本态势
长三角城市群城市体系是以区域城市为特征，由“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相结合的现代化城市体系。目前，长三角地区已经形成了五个层次的城市规模等级序列。第一层次为超大城市的上海。在超大型城市的规模体系中，又形成了若干大城市、中等城市和小城市体系。第二层次为特大城市如南京和杭州等，在特大城市的规模体系中又形成了若干中等城市、小城市体系。第三层次包括苏州、无锡、常州、宁波若干个超过百万人口和南通、镇江、扬州若干个50万人口以上的大城市，这些城市的规模体系中又形成若干小城市、小城镇体系。第四层次为泰州、嘉兴、湖州、台州及部分由南京城市群辐射范围的安徽省滁州、马鞍山、芜湖等中等城市，这些中等城市体系中又形成了一批小城市和小城镇。第五层次为金坛、吴江、太仓等一批小城市等。
（二）长三角城市群城镇空间格局基本特征和主要问题
长三角区域正处于城市化高速发展的重要阶段。但是，在城市化过程中，长三角区域出现了产业同构与无序竞争、大量的耕地资源过度占用、土地产出率低下，大量人口的区域性流动等问题成为长三角城市群城镇体系建设中需要解决的突出问题。因此，在长三角区域一体化的发展中，如何从提高区域整体竞争力和增强可持续发展的能力出发，进一步构建长三角区域的特大城市、大城市、中等城市和小城市的城市群域体系，形成功能明确、优势互补、分工合理的长三角区域城市体系，就成了长三角城市群城镇体系发展中的重要内容。
1.长三角城市群城镇体系基本特征。概括起来，长三角区域整体空间布局总体上具有3个基本特征。
(1)基本形成长三角城市群空间布局结构的基础设施体系，城市群域的城市“同城效应”日益显著。长三角区域相继建成沪宁、沪杭、杭宁、同三国道等高速公路。杭州湾大桥和苏通大桥贯通，正在实施中的虹桥综合交通枢纽规划和建设、沪崇启大桥建设，上海空港和海港，浦东铁路等沿海大通道系列工程，高等级内河航道网建设等，为实现长三角区域区内联动提供便捷。原先的南京、上海、杭州三大核心城市形成的“Z”型发展格局正将发生新的变化，南通及苏南地区的区位优势逐步体现，长三角“同城效应”日益凸现。
(2)长三角区域人口向城镇集中加速，城市化水平逐步提高，公共和社会服务设施明显改善。长三角区域农村人口向城镇转移趋势明显，城镇规模不断扩大。公共设施和各项社会事业同步推进，共同发展。长三角区域2008年人均GDP已超过4000美元，城市居民人均可支配收入突破1.3万元人民币，就业水平和人均收入逐年提高，城乡收入差距和地区经济差距相对缩小。长江三角洲地区高等教育从大众化阶段进入普及化阶段。在城市群域的各城市建设中，高起点规划、高水平实施，完善医疗、教育、文化、娱乐、体育等配套设施，构建完善和谐的城市人居环境态势逐步显现。
(3)城市群核心区域城市体系的布局上，呈现出特大城市和大城市偏少的扁平状结构。长三角核心区域16个地级以上城市中，人口超过300万的特大型城市仅有上海和南京2个，人口在100～300万之间的有5个城市，如苏州、无锡、常州和杭州、宁波等。人口在50～100万的有7个城市。人口规模在5～50万的城市有50多个，5万以下的小城镇有近千个之多。这些中小城市和小城镇现代化水平不高，城市功能雷同，城市区域整体协调能力较弱。
2.长三角城市群城镇体系存在的主要问题。
(1)长三角城市群的首位城市作用偏弱，城市的首位度偏低。上海是我国最大的中心城市，战略发展目标是国际大都市。但是上海的城市首位度只占全国GDP的5%。与国际发达国家首位城市占全国的GDP比重相比较，差距较大。如纽约占24%、东京占26%、伦敦占22%、首尔占26%，这些国家的中心城市的城市首位度是上海的6～7倍。提高中心城市的首位度对于引领长三角区域发展，建立科学合理的城镇体系有着重要的作用。
(2)城市群域的城市功能定位与分工不够明晰。长三角城市群域各城市之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似型，长期以来形成各城市的经济同构化，城市的定位和职能分工模糊。长三角城市在产业分工中未形成梯度层次，制造业结构严重雷同，同质竞争态势十分突出。上海与江苏、浙江的产业结构相似系数分别为0.82和0.76，江苏与浙江的相似系数竟高达0.97。各城市较难充分利用各自条件和发挥自身特色，在区域中的角色地位不够明确，致使区域经济合作“重外轻内”，区域发展的内部关联度低，城市间联系松散。核心竞争力受到影响。
(3)城市群域城镇体系布局中的产业仍属粗放型经济。从目前来看，整体经济尚未摆脱粗放型增长的特征。经济增长基本依赖于资源高消耗。在长三角城市群域的产业中，一些在产业结构重，物质消耗量多、对能源依赖性强或污染严重的行业仍占较大比重。长三角地区已经成为我国新的生态环境脆弱带，水体污染、大气酸雨、土壤破坏和固体废弃物堆积等问题突出，跨界污染问题引发地区间矛盾冲突不断；由于生态退化明显，地下水过度开采出现了大面积地表沉降、水质浸染，生态环境有不断恶化的发展趋势。
(4)行政区划的行政分割成为合理调整城市群域各城市的规模等级的重要制约瓶颈。长三角地区分属江苏、浙江、上海两省一市，行政壁垒成为调整城市体系很强的负面影响。在资源利用，生产要素配置，产业布局上都存在各自为政、恶性竞争的不良因素。长三角地区城镇分布密度高，诸多地级市和所辖市、区、县中心城市空间毗邻甚至重合，形成连片的城市化地区。但是由于行政区划的分割，相互之间在城市空间拓展、土地资源利用等方面矛盾十分尖锐。由于省会、地级市周边的市、区、县经济实力较强，土地资源丰富，加上“强县扩权”政策的实施，有的省会、地级市一味追求经济中心功能，往往通过行政力量取得自我发展资源，有的不惜牺牲下一层次城市或区域的发展机遇或良好的投资环境；有的下一层次的行政主体，缺乏全局观念，在空间布局、引进项目、投资政策等方面实施对中心城市的围堵，其结果必然造成整个区域发展协调难度和矛盾进一步加大。
二、上海市域城市群发展的总体设想
长三角要打造世界级城市群。上海要构建市域城市群，更具竞争压力。未来世界的竞争就是城市群的竞争，上海的市域城市群决定上海发展的未来。未来区域综合实力的竞争，不是单个城市的实力竞争，而是城市群域的竞争。城市群是打破行政区划疆界的最有效的方式。发展上海市域城市群应列入上海发展战略的重要内容。
（一）上海市域城市群基本空间布局
1.上海市域城镇体系的基本构成。上海市域城镇体系的人口规模与布局：根据上海人口总量规模预测，到“十一五”末，上海人口控制在2100～2300万人。其中，中心城区人口控制在850万～900万以内，外环线以外人口控制在1250万～1300万人之间。其中，农村人口220万左右，次中心城市及大中小城市占郊区城镇人口总量的80%左右，体现了郊区城市化的居住聚集方式。
2.上海市域城镇体系布局。上海市域城镇体系可以根据国际上通行的城市等级规模划分标准，将市域等级规模划分为中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市组成的四级城市等级规模体系。为此，我们建议按照建设世界城市的目标，既在城镇体系上有所突破与创新，又要与现实历史有衔接，未来上海市域的城镇体系，规划建设大城市（次中心城市）2～3个，一般大城市5～6个，中等城市控制在15个左右，小城市控制在45个左右。
根据上海城市未来的发展趋势，对上海城市总体规划的部分新城，在近期发展中作为次中心城市的大城市为重点发展区域。对其他新城的发展，根据人口集中、产业集聚、基础设施布局等要素，确定发展若干个一般大城市。目前，围绕“1966”的建设，近期将建设一批以中心镇为代表的中等城市和规划建设一批以建制镇为基础的小城市，同时进一步归并一般集镇。
（二）上海市域城市群的基本特征
上海市域城市群有5个基本特征。
1.城镇建设尚未形成与经济发展相适应的城镇等级体系。目前，设定的新城、中心镇，基本上是按各区县的行政来实行的均衡分配。新城数量偏多、人口集聚规模不大，难以适应上海经济增长带来的城市化快速扩张的趋势。
2.郊区城镇体系难以缓解中心城向外围的圈层式发展局面。中心城摊大饼式的圈层式发展使得整个城市灵活性、整体性、协调性较差。目前，新城规模不足，难以发挥缓解中心城疏散人口的反磁力作用。
3.城镇体系难以体现郊区迎接世界制造业转移，加快重点区域发展的要求。海港新城、国际汽车城建设及嘉定、青浦、松江试点工业园区的发展都需要建设与国际大都市相匹配的大城市等级规模城镇体系。目前城市总体规划的四级城镇体系尚难以适应新形势的发展。
4.城镇发展不平衡，中心城与远郊地区差异较大。上海大都市地区城市发展的整体性尚未形成，中心城和主要功能区发展十分迅速，但外围地区，特别是远郊地区，城市化水平仅为30%左右，成为上海和浙江、江苏衔接区域的低谷，落差比较明显。并且远郊城镇对外来人力资源的吸纳利用层次偏低，对中心城人口疏导的反磁力作用也不明显，在城镇体系建设中没有发挥应有的功能与作用。
5.现有城镇体系难以融入长江三角洲城市群的发展。长三角地区是我国目前最大的城市群。按目前的统计方法，长三角城市群核心区域的城市规模等级，共有51座特大、大、中城市，其中市辖区人口超过200万的特大城市有5座，100～200万人口的大城市有19座，50～100万人口的大城市有23座，20～50万人口的中等城市有4座。目前这一规模、数量的城镇体系与长三角城市群共融发展的需求尚不适应。
（三）上海市域城市群发展的基本构想
1.主要思路。优化城镇体系，建立与世界城市相匹配的城市等级规模体系，改变传统计划经济模式下形成的城镇行政体系，创新经营城市的发展与管理理念，在全市形成三个三分之一的总体布局，形成三大重点发展区域，集聚发展50个左右的产业园区规划单元，归并建设600个左右的中心村，构筑上海市域特大城市、大城市（次中心城或副中心城市）、中等城市、小城市四级城市等级规模体系。
2.主要目标。根据2001年国务院批准的《上海市城市总体规划》确定的四级城镇体系框架，结合本市基础设施布局和产业发展规划，以及未来城市产业发展和人口集聚的趋势，有重点地建设若干个人口规模百万级的次中心城的大城市，强化对中心城区较强的反磁力吸纳产业与人口的功能，形成市域范围内层次分明、功能完善、协调发展的市域城镇体系。
三、上海市域城市群与长三角城市群联动发展战略构想
根据国家发展和改革委员会组织编制的长三角区域规划“一核”、“四区”、“五带”的总体布局，规划思考上海市域城市群重点发展区域，建立上海市域城市群与长三角城市群重大协调体制与机制。
（一）高起点编制市域城市群规划
上海市域城市群要坚持以国家长三角区域规划为指导，明确区域总体发展规划，明确区域经济发展目标，明确城市群的空间结构和发展方向。规划要与国家和长三角的城市发展规划相衔接。重点包括：重要的区域性调控目标、需要统一布局的区域性重大基础设施、重要资源开发、各类经济社会发展功能区的划分、政策措施的一致性等。
（二）推进共同市场建设，统一区域内贸易和投资政策
建立以资本、产权、劳务等要素为核心的区域性共同市场。建立健全诚信体系。建立长三角区域统一的信用指标体系和评价标准，实行统一的市场准入制度，完善统一的商标保护制度，避免地方保护主义，取消各类产品准入的附加条件。建立区域性统一的资信认证标准。建立区域性安全认证机构，对取得安全认证标志的产品制定流通规范，允许在长三角区域自由流通，消除以行政区界为依据的一切歧视行为和做法，为各类市场主体创造公平竞争的环境。长三角区域内各主要城市，统一市场监管规则，实行工商联手，扩大商品交流的广度和深度。鼓励和允许国内外资本以独资、合资、合作、联营等方式进入长三角区域的共同市场。
（三）推进长三角城市群社会服务体系的共建共享
在长三角区域积极发展多元投资合作办学，鼓励发展长三角区域高等教育机构的合作和跨省市发展，支持非公有资本参与非义务教育阶段公办学校的改制和重组，鼓励非公有资本投资建立高水准的高校，大力发展非学历培训。鼓励组建跨省市的医疗服务集团，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制，兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。以支持服务为突破口，积极探索以个性化服务为特征、面向整个社会服务体系的建立，使信息化在为部门提供服务的同时，其自身逐步成为为整个社会服务的一个可持续发展的产业。
（四）营造提高城市群生态环境质量的区域生态环境合作
建立和完善两省一市环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流省市环境保护工作情况；定期组织各种形式的环境保护区域论坛、研讨会，开展环境管理、污染防治、生态环境保护、环境科技等方面的交流。联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区、太湖流域以及杭州湾的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发。共同探讨酸雨和二氧化硫污染区域防治途径，采取措施削减二氧化硫等大气污染物排放量，逐步降低区域内酸雨频率和降水酸度。加强环境监测合作。建立长三角区域环境监测网络，加强两省一市环境监测工作的合作，及时、准确、完整地掌握区域环境质量及其动态变化趋势。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。
（五）构建基础平台，实现城市群信息共享和合作
建设统一的长三角区域合作综合信息交流平台，在此基础上建立泛长三角交通、能源、经贸、旅游、物价、工商、质监、环保、卫生、食监、药监、公安、三防、商会和企业等各个领域的信息应用系统，建立稳定通畅的信息沟通渠道，实现长三角各领域信息互通共享、业务互动协作以及联合监管。建设三地各级政府的公务信息、企业信用评级、信用监管等，以实现信息公开与共享，以增加地方政府政务透明度、公共信息的共享性和地方政府间的政务协作能力；鼓励各类非政府组织建设多样的分类信息平台，真正实现区域内的信息共享。加快推进长三角区域CA认证，电子口岸等共性信息网络的互联互通、系统的协同开发、数据的共享共用，从而提升地区的信息化水平和管理水平。
（六）加快城市群基础设施一体化建设
在国家长三角区域规划及全国交通发展规划的指导下，统一规划布局区域基础设施。构建包括公路网、铁路网、港口、空港等互融互通的现代化综合交通体系，努力实现建设、收费、管理、利益的分享。
收稿日期：2009-09-08
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