建立宏观经济政策效果预警评价体系的思考，本文主要内容关键词为：评价体系论文,效果论文,宏观经济政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1008-407X(2000)02-0016-04
从1984年我国明确建立社会主义市场经济体制开始，经过15年的宏观与微观经济体制改革，在微观经济领域已基本完成了由计划分配资源向市场分配资源的过渡。在宏观经济管理方面，也初步建立起以财政、金融、汇率等政策性杠杆为主体的间接调控体系。伴随着经济转轨，宏观经济政策逐渐发挥出其独特的作用。
从1993年起我国为抑制由于投资过热引起的通货膨胀果断采取了双紧抑制措施。经过两年多的调整达到了局部预期的治胀效果。但由于政策有效预期不足及深层次的结构性矛盾，加上国企效率问题的制约，在东南亚金融危机及世界性消费不足的大气候下，我国经济从1997年开始暴露出严重的下滑趋势。为扭转颓势，国家曾先后采取了减税、减息、放松银根以及加大财政支出等若干旨在启动经济的措施，但近两年的调整收效甚微。问题出在缺乏与宏观经济政策结构转型需要相适应的政策输导与时效机制。
一、宏观调控政策时差过长缺乏经济运行预警机制
宏观经济政策的时差是指从国家对经济异常现象做出判断到制定实施政策，直至政策发挥效用所需要的时间。根据形成时差的原因，可以分为经济调控体系内部决定的内在时差和政策出台后，由调控对象所决定的外在时差。前者可具体划分为两个阶段，既从经济异常现象发生到做出正确判断的认识时差和从判断到制定政策、改变政策变量的系统内效率时差，后者同样可分为各经济主体根据政策变量调整所做出决策的反映时差和决策后采取行动进而发挥效果的行动时差两个阶段。
在实行计划经济调控的体制下，宏观经济管理主要依靠计划分配或政府直接行政干预等管理手段，财政尤其是金融政策屈居于下属的地位。对经济调控与预警主要由计划部门的五年计划来实现。不存在或很少有内在时差。也没有政策部门的效率时差，经济调控的龙头是项目，保证手段是计划资源分配。因此，过热也好，萧条也罢，中央号令一出，经济部门立即贯彻执行。在旧的计划体制下，经济调控的有效性不取决于政策变量的调整而取决于资源分配的变化。经济变动的周期性是起因于计划的变动。政策的作用微乎其微，自然谈不到政策的效率问题。
在经济体制转轨条件下，由于计划与政策并行的双重调控体系的存在，使得我国宏观调控的主杠杆宏观经济政策很难独立发挥其效应。进入80年代初，便步入一个怪循环，即计划导致过热，财政金融补窟窿的运行模式。因此，财政金融政策的独立效果难以体现，对经济形势的认识判断缺乏政策预期。其中最明显的就是1985年到1986年的过热。在经济早已出现计划超分配而导致过量总需求的情况下，金融政策的首要工具初始货币发行只能服从于扩张的财政政策，而财政政策又仅仅做为国家资源分配政策的手段，因此，必然造成大计划、小财政、无金融的宏观调控格局，当然谈不到财政金融政策的预警效果。
经过1989年的治理整顿，我国的宏观政策调控机制有所改善，尤其是金融系统对经济调控的独立作用，随着中央银行职能的完善已完成了结构性转换，当1993年再度出现过热苗头时，金融政策的调整对抑制通货膨胀起着关键的作用。但由于“双紧”的力度过大，加上对利率等经济变量的内在与外在效果难以判定，因此，很难对财政金融政策的效果作出客观评价，市场效果与政策效应相混淆，最终导致经济疲软。
对1997年至今的经济走势的判断是严重滞后的。一是由于我国从未出现过如此之长的回升期，二是由于经济总量指标与市场信号不完全一致，难以做出判断，而且低迷的经济状态并未因为我国第九个五年计划的实施而有所改观。它表明我国经济在微观领域已完成了从计划经济向市场经济的过渡，而在宏观领域刚刚走完结构性转换，调控机制的转换尚不能适应市场机制的要求。以此次贯彻拉动经济的几付“双松”药方可见一斑。先是扩大对企业投放的初始货币量，具有计划色彩的分配，后果可想而知。在供求力量已发生逆转的情况下，供给的调节效果是乏力的。接着是大幅度降低利率，以启动企业投资刺激消费。利率的直线下调和储蓄额的居高不下，表明我国利率杠杆对经济的调整作用微乎甚微。究其原因，并不是由于在我国已形成了成熟的金融市场和心理状态上的所谓凯恩斯陷井，而是我国的分配不公导致储蓄结构畸型。降低利率对低收入的居民而言没有任何调节作用，对消费的刺激作用就更小。最后则是实行积极的财政政策，即扩张性的购买与投资。但由于在银行系统创造再生货币的能力低下，其财政政策的乘数效应被大大削弱，投资的效果不是转换成再投资和消费，而是转成存款。
综观几次转型时期的政策效果，不难看出：除了结构和机制上的原因外，影响政策作用效果的主要原因之一是缺乏制定政策的预见性，政策制定与执行的时差过长。
二、财政金融政策配合不够，降低了宏观政策效果评价的准确性
财政政策和金融政策是总量管理的两个侧面，在市场经济条件下，它们之间的良好配合是以中央银行与政府财政部门相互独立为基础的。一般来说，金融政策侧重于管理总量均衡，财政政策侧重于需求结构的管理。根据两者采用的手段不同，在调控国家经济时，通常有三种不同的组合：即双紧的紧缩性政策，双松的扩张性政策，一紧一松的中性政策。在市场均衡的机制下，由于总量均衡集中反映在投资与储蓄相均衡的IS曲线与货币供给与货币需求相均衡的LM曲线的均衡关系上，因此，在国民收入与利率的变动关系方面，绝大部分区间不需要进行双管齐下的紧缩或扩张政策。一般而言，不同的经济环境应采用不同的政策组合。比如，在宽松的经济环境下应采取金融政策为主的扩张性政策。因为，在经济宽松时期，投资对利率的弹性需求增加，适度的降低利率，放松银根，会刺激投资引发需求，使闲置的资源得到利用。在这种情况下，总需求的水平制约着投资规模，为此，财政也需要配合金融的扩张，扩大支出以增加社会总需求。在这种经济平和或繁荣时期金融政策始终处于主导地位，财政政策的效果是极为有限的。
此外，财政政策与金融政策均有其各自的失效区限。对金融政策而言，当利率已无法实现刺激投资的作用即通常所说的落入凯恩斯陷井时，扩张性的金融政策将完全失效。此时恰恰是财政政策的有效时区。反之，当利率提高一定程度时，货币供应将直接为投资所回收。如果货币供应量保持不变，无论财政政策的扩张程度如何，都不会增加国民收入而只会提高利率水平。此时财政政策是无效的。必须靠增加货币量的扩张性金融政策达到其增加国民收入的效果。
在宏观经济转轨时期，由于尚无健全的市场均衡机制，上述的作用方式很难完全适用于我国的现状。但就我国已进行的几次宏观政策调控实践看，不注重政策的配合，已严重影响了政策的预期效果。
首先，财政政策使用过多使经济运行缺乏弹性。从政策作用属性上看，财政与政府的距离远近于金融，而它又是我国计划经济条件下所习惯采用的措施。因此，每当经济出现过热或者萧条时，出台措施的第一项就是压缩或扩大基建投资规模和集团购买力等。这显然违背了财政与金融政策效果的基本理论，对经济调控机制而言，财政发挥独特作用的区间远小于金融，并且仅当经济陷入“凯思斯陷井”时，财政的救心丸才会有效。例如1933年美国的罗斯福新政时期，财政的确发挥了作用。而一般情况下，是不采用财政扩张手段，多用金融手段进行调节。财政是开关而金融是调频，而我国在转轨时期尚未达到如此配合。开关使用过多对机体的损害程度远大于调频。
其次，使用双向调节过多过量，加剧经济波动。
由于我国转轨时期，经济周期的成因不是形成于市场而是起源于计划。因此，当发现经济出现过热或萧条时，虽然采用了财政金融的调节手段，但其运行与作用方式仍然是计划性的，中央号令一出，双管齐下。政策变量的过量调整淹灭了市场变量自身政策性调整的作用。或推波助澜或雪上加霜。加上金融政策时滞远长于财政政策作用的时滞，常常发生当财政政策已发生效果时，金融政策还未发挥作用。“双紧双松”的综合作用常常是高点政策出台，低点发挥作用，使经济周期的波幅更大。
第三，使用的政策调整变量调幅过快过猛，造成经济的急刹车。财政与金融政策对总需求的调整是间接的，尤其是金融政策需要通过准备金，再贴现率与公开市场业务等手段依靠金融市场压缩或启动需求。财政也需要改变财政支出量，通过乘数效应发挥作用。在转轨时期，我国的金融市场尚不健全，体外资金的循环量很大，依靠财政与金融政策对经济总量的调整力度不及发达的市场经济国家。此外，由于国家总体调控思维仍具有计划特征，在缺少金融窗口的显示作用的情况下，上下调整利率成了国家计划手段的一种翻版。只要实行金融调动常常是数月之内连续操作，调幅之大，调次之频，已无法对政策得失做任何判断，最终形成调整后急刹车效果。1997年开始的萧条无疑是1993年紧缩的必然后果，而近二年的调整正在发生矫枉过正效果。
三、财政金融政策局限性制约了发挥宏观调整作用的空间，带来效果评价上的难度
财政金融政策虽然可以通过各种政策手段对社会总需求的规模进行有效的管理，但是在总供给方面的作用是极为有限的。因此，从一个国家长远发展看，财政金融政策更多适用于应急性的通货控制，而在影响国家长远经济发展方面只能起次要的或适应性作用，其主要原因有：
首先，总需求与总供给的调整时间不同。财政金融政策有效与否，不仅取决于政策当期的需求变化，更主要的依靠下一期供给水平的变化。而供给水平一是受工农业产品生产周期的影响，二是受供给结构调整速度的影响。对此财政金融政策无能为力。这种需求与供给的时差，不仅使总需求管理的效果延迟，而且由于供给本身还要受生产结构、劳动生产率、工资以及资源的移动性的制约，势必放大或缩小总需求变化的预期效果。以当前的形势为例，由于产权结构等弊端，加上普遍存在着劳动生产率低，工资刚性上升的倾向，各种扩大需求的政策最终只能引起物价的上涨，而难以刺激供给的增加。
其次，供给结构内部的调整周期也影响着财政金融政策的效果。在一定时期内，产业结构决定了供给结构。产业结构的转变，不仅取决于需求总量的变化，更取决于需求结构的演变，而需求结构的演变是以消费选择倾向和收入水平为基础，这一领域恰恰不是宏观总量政策调整范围，很难进行中微观的效果评价。此外，产业结构转变的技术周期要长于总需求的时滞期，转变期间，需求政策只会引起某些行业的价格变化，而不会立即带动供给的变化，给评价政策效果带来难度。
第三，财政金融政策不能起到组织供给，提高劳动生产率的作用，其政策效果难以定量评价，就金融政策而言，它本身不能起到组织供给的作用，不能以微观角度评价效果得失。财政政策在宏观管理中具有部分的产业组织功能，即通过财政支出解决产业结构转换中出现的产业部门之间的投资比例与投资成本问题。但政策的最终效果必须依靠微观供给效率加以保证。要靠有效的工资分配政策来解决人力资源的转换。要靠劳动生产率和附加价值差异解决资源的投入。要靠国家产业政策、产权制度、契约制度解决运行效率。而上述三个方面是财政金融政策所鞭长莫及的，这恰恰是我们现在难以对两年来双松政策效果做正确评价的难点所在。
四、相应的对策
从时滞、配套和局限性分析中，我们不难得出这样的结论，在经济转轨时期，我国宏观经济调控的框架转换已基本完成，但其调控运行机制尚未完善。机制转换落后于框架转变，在宏观调控领域今后相当长一段时间的重要任务是建立符合市场经济运行规则的调控机制。
首先，要摆正财政、金融政策在宏观经济政策中的地位和管理总量的独特作用。要认识到财政金融政策发挥作用的有限性，在当前摆脱经济困境的措施上，财政金融政策不是万能的，必须与分配政策，就业政策和产业政策相配合才能发挥效应，当务之急是分配与就业政策。
其次，应建立长期的常规性的政策监控与预警系统，用常规的调控措施逐步代替应急性管理，要选择反映经济运行的若干变量做为政策的显示窗口和预警器。进行系统的、周期性的跟踪与分析，缩小政策出台前的各项时滞，保证政策出台的准确性和及时性。
第三，要逐步完善政策的输导机制，缩短政策出台后的效果时滞。在建立和完善财政体系的同时，加速金融市场与金融体系同国际规范的接轨速度，完善金融政策杠杆体系，形成以准备率与再贴现率为主的间接调控系统，完善中央银行的窗口示范指导作用，逐步放弃行政统一利率的计划手段。在完善金融市场开放金融业务的同时，扩大公开市场业务操作的范围。
最后，应建立宏观经济运行效果综合评价指标体系。该体系的重点不是评价各类经济静态总量指标水平，而是评价动态的各相关经济变量尤其是政策变量之间的运行关系，如初始货币投入量对经济增长率的周期性影响，利率调整与储备率之间的变动关系等等。逐步形成一套政策下总量之间的固定评价模式，为管理宏观经济提供定量依据。
收稿日期：1999-03-25
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