中国土地财政的社会福利效应，本文主要内容关键词为：社会福利论文,中国论文,效应论文,财政论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着20世纪90年代中期中国的税收体制改革，“土地财政”作为一种特有的财政制度安排得以问世。其对中国经济的影响受到学界广泛关注，相关研究文献可谓“汗牛充栋”。但从社会福利效应角度，研究和分析中国“土地财政”的社会福利效应，则相当鲜见。分税制改革之后，中央政府上收财权、下放事权，导致地方财权—事权不匹配。地方政府官员为弥补财政缺口，并增加自身晋升机会与本级财政收入，通过高价出让商业用地、低价出让工业用地与利用土地获取抵押贷款。土地财政收入日渐成为地方政府“第二财政”，其中289个地级市地方政府出让建设用地价款平均值从2004年的22亿元增至2012年的148.06亿元。日趋严重的土地财政不仅导致人口与就业城镇化严重滞后于土地城镇化，出现大量的“鬼城”、“空城”等现象，也使得城市商品房价格与收入差距不断攀升，不利于经济与社会的可持续发展。如何协调好经济发展、城镇化、土地财政与社会福利关系，是实现真正意义上现代化的关键点所在。 一、数据选取、指标构建与变量描述 本文利用森(Sen)的“可行能力理论”测量2004-2013年全国31个省份社会福利指数，结合中国实际，并根据可量化原则，将福利概念区分为政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保以及防护性保障五个方面。[1][2][3]接下来，将以上五个方面进一步加以分解为：民主自由、网络参与率；收入、就业、居住、收入差距、产业结构；教育、健康、环境污染；知识与文化；社会保障、粮食安全，并运用模糊数学测度各地区福利指数。[4][5][6][7][8][9][10]由于各指标度量标准、单位与符号存在差异性，笔者借鉴国内外研究方法，将数据进行标准化处理，即当指标越大越有利于提升社会福利指数时，采用正向指标法：
，而当指标越大越不利于提升社会福利指数时，采用负向指标法：
，其中
为第t年i指标。笔者利用SPSS软件主成分因子分析法求解31个省份社会福利指数，其中2004-2013年各年KMO值位于(0.65，0.80)，且P值均为0.00，说明适合做主成分因子分析，并提取一至两个成分因子。各指标选取及符号如表1所示。
通过分析，发现基于森可行能力理论[1]得到的2004-2013年各省份社会福利指数存在较大差异。其中北京与上海等东部沿海地区远超其他中西地区，且社会福利指数呈不规则波动趋势，即经济增长水平提高并不能显著提升社会福利指数。与此同时，透明性担保、社会机会、经济条件、防护性保障和政治自由五个工具性自由对福利指数贡献率平均值逐渐增大，其贡献率分别为22.83％，22.78％，21.01％，19.64％与13.75％，与传统福利经济学侧重经济条件(物质财富)对社会福利影响存在显著差异。究其原因是多样的。一方面，透明性担保中知识与文化是一个社会文明进步的标志，且随着中国工业化、城镇化与现代化进程不断推进，社会物质财富积累日渐增多，但国民素质并未与经济增长同步。社会机会中教育与健康是人力资本构成的主体部分，即社会整体受教育程度越高、健康水平越好，不仅能够使个人获取更多的功能自由，而且社会整体人力资本水平越高，有利于提升国家整体竞争力，并降低社会整体收入差距。与此同时，也应认识到传统的粗放型发展方式导致我国环境污染不断加剧，尤其是空气、水、固体废物污染不仅影响居民个人健康及生活，也不利于社会与经济的可持续发展。 不管是传统福利经济学还是森新福利概念，物质财富仍是微观个体或社会整体福利重要影响因素，但森认为物质财富本身并不能创造福利，而是通过这些商品影响个人生活，且随着中国城乡居民收入及消费水平的不断提高。[1]名义收入对个人福利影响力逐渐下降，真实收入及其影响因素重要性逐渐凸出。与此同时，随着房地产泡沫的不断加剧，收入—房价比逐渐下降，导致个人或全家成为房奴，不利于释放个人真正意义上的自由。另一方面，由于改革红利主要被部分利益集体获取，城乡居民、城市或农村内部、沿海与内部地区居民收入差距不断扩大。2003-2014年中国基尼系数位于0.46～0.50之间，远超过国际警戒线0.45，不断扩大的收入差距不仅导致社会稳定性与安全性下降，也不利于社会与经济良性发展。防护性保障中社会保障居于中心位置，尤其是养老保险、医疗保障、失业保障与最低生活保障。中央及地方政府应加大对民生方面投入，通过完善社会保障制度以提高低收入群体福利水平。森认为个人应具有充分的民主自由，涵盖选举自由、言论自由、抗议自由等方面。[1]随着我国法律法规制度的不断完善及互联网的普及，居民对国内外事件关注度及发表言论日渐增多。与此同时，城乡居民参与选举、工人加入工会组织积极性日渐提高，共同导致社会政治自由提升。 二、土地财政与社会福利指数脱钩分析 (一)土地财政收入分析 广义土地财政收入包括土地出让金、土地税收与土地抵押贷款，其中土地税收涵盖城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税与契税。本文基于2004-2013年31个省份分析中国各地区土地财政收入情况，根据中国特有的国情及数据可得性，地方政府土地财政收入=土地出让金+土地税收收入，单位为百亿元，而土地财政收入占比(％)=土地财政收入/(地方政府预算内财政收入+土地财政收入)×100。由于本文篇幅有限，笔者分析2004-2013年31个省份土地财政收入绝对值与相对值平均值，将数据代入得到图1结果。
图1 2004-2013年31个省土地财政收入及其占比平均值 从图1中可以看出，2004-2013年东中西部31个省份土地财政收入及占比平均值差异性较大。其中东部沿海地区土地财政收入绝对值远超中西部地区，中部地区土地财政收入相对值相对较高，而西部地区不管是土地财政收入绝对值还是相对值均处于全国末尾水平。从土地财政绝对值角度看，江苏与浙江2004-2013年土地财政收入绝对值远超其他省份，其次是山东、广东与辽宁，地方政府土地财政收入均超过1500亿元，上海、安徽、福建与四川紧随其后，而西藏、青海与新疆土地财政收入绝对值位居全国末尾水平。从土地财政相对值角度看，2004-2013年各省份差异性相对绝对值较小。其中天津、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、重庆与四川地区土地财政收入相对值位居全国前列，其值均超过40％，其次是北京、河北、吉林、河南、湖南、广西、海南与云南，其值位于30％～40％之间，而山西、西藏、青海与新疆其值位于全国末尾水平。 (二)土地财政与社会福利脱钩指数分析 分税制改革之后，中央政府将税收分为中央税与地方税，并赋予地方政府更多的财政收支自主权，导致地方政府积极寻求预算外财政收入，尤其是土地财政，但地方政府土地财政行为会对社会福利产生“收入效应”与“支出效应”。即土地财政收入推高了地价、房价及收入差距，不利于社会福利提升，而土地财政支出用于民生项会提高居民个人福利，但用于“三公消费”不仅不会增加社会福利，还会降低社会福利。本文借鉴国内外学者关于“脱钩”理论研究成果[11]，使用基于增长弹性的脱钩指数来度量2004-2013年全国31个省份土地财政与社会福利增加失衡情况，即脱钩指数：D1=ΔWelfare/ΔLand，其中ΔWelfare表示社会福利指数增长率(％)，ΔLand表示地方政府土地财政增长率。当D1≥1时，土地财政与社会福利相匹配；当0＜D1＜1时，土地财政与社会福利相对脱钩；当D1≤0时，土地财政与社会福利绝对脱钩，即脱钩指数(D1)值越大，土地财政与社会福利匹配度越高。由于本文篇幅有限，笔者分析2005-2013年各省份土地财政与社会福利脱钩指数平均值，结果如图2所示。
图2 2005-2013年31个省份土地财政与社会福利脱钩指数平均值 从图2可以看出，2005-2013年全国31个省份土地财政与社会福利脱钩指数平均值位于(-0.6，1.0)之间，即各地区土地财政与社会福利二者之间要么呈相对脱钩，要么呈绝对脱钩状态。其中吉林省脱钩指数为-0.54，位居全国末尾水平，其次是天津、山西、上海、山东、河南、海南、贵州、青海与新疆，这些地区脱钩指数位于(-0.4，0)之间。究其原因是多样的。以天津、上海与海南为例，这些地区处于土地财政末期，即地方政府可征用土地相对较少，土地财政更多的是推高城市用地价格与商品房价格，容易导致城市社会福利水平下降，导致社会福利与土地财政二者之间呈绝对脱钩状态。黑龙江、江西、重庆、云南与甘肃地区社会福利与土地财政二者脱钩指数位于(0，0.2)之间，即呈相对脱钩状态。这些地区经济发展水平相对较低，地方政府通过推行土地财政在一定程度上有利于提升居民个人与政府财政收入，进而提升社会福利水平。北京、辽宁、浙江、广东、广西、四川、西藏与宁夏脱钩指数紧随其后。而河北、江苏、安徽、福建、湖北、湖南与陕西脱钩指数位居全国前列，其值位于(0.6，0.9)之间，但也呈相对脱钩状态。 三、空间相关性与异质性 改革开放之后，工业化与城镇化快速发展的同时，各地区间经济发展水平与居民收入差距不断扩大，导致低福利地区居民向高福利地区转移，并且户籍制度管制放松与交通运输日渐便利。劳动力人口流动受地理距离迁移成本与时间成本日渐下降，各地区之间劳动力流动性日益增强。当A地区居民整体社会福利水平较低，且地方社会稳定性与政府提供的公共服务相对于B地区较差时，A地区居民为能够享受更好的生活，会自发迁移至B地区，导致相邻地区居民幸福感值相接近。与此同时，幸福感在人际间具有传递性，通过辐射、溢出与扩散效应影响相邻地区居民幸福感水平。[12] (一)空间相关性分析
从表2可以发现，2004-2013年各省(市)全局MI值均为正，且GC值均小于1，说明各省(市)社会福利指数之间存在正的空间相关性，并且相关系数呈不规则波动趋势。与此同时，由得到的Z值发现各年MI与GC值在1％显著性水平下均显著，而G*值在2004-2008年与2011年及2013年均小于-1.96，即认为存在冷点区域。笔者认为相邻两地由于地址位置相关联存在空间相关性，当A地区由森[1]计算得到的福利指数高于B地区时，说明A地区居民整体生活质量水平相对相邻地区较好。可能是A地区经济发展水平较高、公共服务与产品充裕、社会稳定性与安全性较好、环境污染问题较少等，相邻地区居民为提高自身与家庭生活质量水平，会自发迁移至A地区，诱致相邻地区社会福利指数相接近。与此同时，由于幸福感在人际间具有传递性，会通过辐射、溢出与扩散效应影响相邻地区居民幸福感水平。
(二)空间异质性分析
从表3可以看出2004-2013年各省份社会福利指数
值差异性较大，其中北京、天津、上海、江苏、浙江与广东地区
值远超其他地区，其次是山东、辽宁、吉林与福建，而河北、广西、贵州与四川
值相对较低。北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、山东、辽宁、吉林与福建位于中心区域，社会福利集聚效应表现尤为明显。究其原因是多样的。这些地区是中国政治、经济与文化中心。居民个人与地方政府财政收入相对较高，社会保障、医疗卫生、养老保障等制度相对健全。居民个人获取的公共服务资源相对较多，且这些地区土地财政处于后期阶段，地方政府财政收入主要来源是税收方面，通过出让建设用地推高房价进而提升居民生活成本影响力较低。此外，北上广就业机会相对较多，导致周边地区居民为提高自身生活质量，会自发涌入这些地区，形成典型的空间集聚现象。内蒙古、黑龙江、湖北、湖南、重庆与陕西位于次中心区域。其中湖北、湖南与重庆经济发展水平位于全国中列，居民个人与地方政府财政收入相对周边地区较高，且这些地区土地财政处于旺盛期阶段，即土地财政收入绝对值较低，但相对值及上升幅度较高，导致人口与土地城镇化快速发展，进而吸纳周边欠发达地区居民向该地区转移。山西、安徽、江西、河南、海南、云南、西藏、甘肃、宁夏与新疆处于次外围区域。其中安徽、江西与河南属于中国中部地区，经济发展水平较周边地区相对较低，而这些地区土地财政处于旺盛期，即地方政府土地财政收入绝对值与相对值不断攀升，导致该地区房价与居民生活成本不断提高，促使该地区居民向周边发达地区迁移。而山西、云南等地区居民个人与地方政府财政收入相对较低，居民为提高个人及家庭生活质量会自发迁移至周边发达地区，形成空间溢出现象。河北、广西、贵州与四川处于外围区域。其中广西、贵州与四川位于我国西部地区，居民个人收入与消费相对较低，且地方政府财政收入有限，提供的公共服务与产品相对较少，促使该地区居民向周边地区迁移。而河北位于北京外围区域，相对北京经济发展水平较低，居民个人收入与获取的公共服务相对较少，大量居民为提高自身收入与生活质量会迁移至北京，形成典型的空间扩散现象。 四、实证检验与结果分析 本文利用2004-2013年31个省份面板数据，侧重分析土地财政对社会福利之间关系，并将工业化、城镇化、进出口、财政分权等因素纳入分析范畴。其中土地财政收入占比(Land)=(土地出让金+土地税收)/(土地出让金+土地税收+预算内财政收入)；土地出让价格(Price)=土地出让金/土地出让面积，单位为亿元/公顷；财政收入分权(Decen)=地方政府人均财政收入/(地方+中央政府人均财政收入)；城镇化率(Urb)=城镇常住人口/总人口；人口流动率(Mig)=客运量/总人口；进出口(Port)=进出口总额/gdp；通货膨胀率(CPI)=(居民消费价格指数-100)/100表示，而经济增长水平(gdp)，单位为万亿元，服务业产值占比(Ser)为标准单位。实证模型设定如下：
，将数据代入实证模型中，并就得到的结果做相应分析。 为检验面板序列是否是稳定过程，利用LLC检验面板数据是否存在单位根，通过检验发现AIC，BIC与HQIC信息准则得到的P值均为0.00，说明面板数据不存在单位根，即面板序列为平稳过程。此外利用面板校正标准误差(PCSE)，结果显示考虑组间异方差与组间同期相关后，有些省份虚拟变量很显著，即存在固定效应，且时间效应显著，P值为0.00，故利用空间面板模型有利于降低组间异方差与组间同期相关对模型估计的影响，进而提高模型估计效率。面板模型包括静态与动态面板，其中空间面板模型包括空间滞后模型(SAR)、空间误差模型(SEM)、带空间自回归误差项的空间自回归模型(SARAR)与空间杜宾模型(SDM)，即
，空间权重用各省份省会城市距离差额
，主对角线元素为零，当β=η=0时，模型为SAR；当α=β=0时，模型为SEM；当β=0时，模型为SARAR；当η=0时，模型为SDM。本文选择静态与动态SDM模型进行分析，将数据代入Stata13中得到表4结果。
通过实证检验发现社会福利指数一阶之后系数为正，且在1％水平下高度显著，即社会福利指数存在时滞性现象。归因于森[1]的可行能力理论中功能自由与能力自由指标大部分存在时滞性，例如收入、健康与教育等，共同导致社会福利指数存在时滞性。地方政府土地财政收入占比与社会福利指数之间呈倒U型曲线，且各系数在静态与动态SDM模型中10％水平下均显著，而土地出让价格对社会福利指数影响为负，其系数在动态SDM-FE模型中显著。地方政府土地财政对社会福利影响之所以呈倒U型曲线，究其原因是多样的。地方政府高价出让商业用地获取土地出让金、低价出让工业用地获取未来土地税收及利用土地获取抵押贷款。一方面，为地方政府早期推进工业化、城镇化及基础设施建设提供相应的资金，并通过招商引资带动本地区经济增长，促进个人与政府物质财富增加。另一方面，过度利用土地财政，不仅推高了本地区地价、房价与社会收入差距，且大量耕地消费导致粮食产量下降，导致社会稳定性与安全性系数下降，而且“摊大饼”式土地城镇化模式，导致人口与就业城镇化严重滞后于土地城镇化，甚至在某些地区出现“鬼城”、“空城”等现象。与此同时，土地城镇化不断推进产生大量失地农民，而失地农民由于人力资本水平相对较低、没有正规工作、社会保障缺乏，其短期福利水平由于获取征地补偿提高，而长期因就业竞争力不足、缺乏城市社会保障等因素，个人福利水平将有所下降。 从其他因素来看，财政收入分权对社会福利指数影响系数为正，且系数在各模型中5％水平下显著，与预期符号相符。依据传统财政分权理论，地方政府相对中央政府更了解本地区居民日常需求。当地方政府财政分权越高、财政缺口率越低，越有利于地方政府提供更多、更好的公共服务与产品，进而提升社会福利水平。经济增长(GDP)与服务业产值占比对社会福利指数影响为正，且GDP系数在静态与动态SDM模型下10％水平下显著。这与传统福利经济学观点相符，归因于中国是世界上最大的发展中国家，GDP总量虽位居世界第二位，但人均GDP却远低于世界平均值，经济发展有利于促进社会福利提升。城镇化率系数在静态与动态SDM模型与社会福利指数呈倒U型曲线。一方面，当工业化与城镇化处于起步阶段，劳动力与企业大量集中于城市，有利于发挥集聚效应，降低交易与运输成本，并提高社会整体生产率，从而创造更多的物质财富以满足居民个人生活与消费，且政府财政收入增加有利于提供更多、更好的公共服务，进而提升居民生活质量。另一方面，当人口与土地城镇化过度发展时，即拥挤效应带来的负效应超过集聚效应带来的正效应，导致城市环境污染、交通拥堵、收入差距、社会稳定性与安全性等问题不断加剧。离婚率系数在静态SDM与动态SDM-FE模型中系数均为负，且在5％水平下高度显著，即社会离婚率越高，容易导致社会稳定性与安全性系数越低，且大部分离婚者生活满意度相对不高，会拉低社会整体福利水平。通货膨胀率(CPI)对社会福利指数影响系数在各模型中均为负，且在10％水平下均显著，归因于高通货膨胀率会侵蚀低收入者实际收入，即通过财富再分配效应拉大社会收入差距，并导致社会稳定性与安全性系数下降，进而降低社会福利水平。此外，人口流动率与进出口额占比系数在动态SDM-FE模型中系数为正，且在1％水平下高度显著，而在其他模型中均不显著。 空间系数项(W×Y)在静态与动态SDM模型中系数均为正，且在1％水平下高度显著，与预期符号相符。这说明各地区社会福利指数之间存在正的空间相关性，归因于当A地区社会福利指数相对较高时，且该地区地方政府土地财政占比相对较低，会促使周边地区居民向该地区转移，以提高自身与家庭生活水平，并且居民福利在人际间具有可传递性，导致相邻地区居民个人与社会福利水平相接近。W×Price对社会福利指数影响系数为正，归因于当本地区土地价格较高易推动房价攀升，进而降低该地区居民社会福利，导致相邻地区居民社会福利水平相对提升。W×Decen，W×gdp与W×Ser系数为负，归因于各地区经济发展之间存在一定的“以邻为壑”现象，即相邻地区之间经济发展是相互竞争的。当周边地区财政收入与土地财政相对A地区较高，居民个人收入与获取的公共服务资源相对周边地区居民较低，会降低居民个人与社会福利水平。 五、结论与启示 本文利用2004-2013年全国31个省份面板数据，基于森[1]“可行能力理论”(Capability Approach)构建社会福利指数。通过理论与实证检验发现：第一，2004-2013年东部沿海地区社会福利指数相对较高，且经济增长并不能显著提高地区社会福利指数。与此同时，透明性担保、社会机会、经济条件、防护性保障和政治自由对社会福利指数贡献率呈递增的趋势。第二，2004-2013年东部沿海地区土地财政收入绝对值与相对值远超西部地区，且各地区社会福利与土地财政二者呈脱钩现象。第三，通过计算全国MI、GC与G值发现，2004-2013年各省社会福利指数之间存在正的空间相关性，且各省社会福利指数存在空间集聚与扩散现象。最后，利用空间动态面板模型实证检验发现，地方政府土地财政收入占比与社会福利之间呈倒U型曲线。与此同时，土地出让价格、财政收入分析、GDP、城镇化等因素均会影响社会福利指数。此外，社会福利指数存在滞后效应。为有效提高各地区社会福利水平，使工业化、城镇化、经济增长与社会福利水平相匹配，笔者提出以下几点政策建议。 首先，政府应转变经济发展模式，由粗放型向集约型转变。改革开放之后中国利用本国廉价劳动与自然资源，通过消费、投资与出口带动本国经济快速发展，以牺牲环境、土地、能源等为代价不具有可持续性，并且容易受到成本冲击。为促进本国工业化良性发展，政府、社会与企业应投入更多的资金用于新技术开发与培养创新型人才，提高本国自主创新能力，使得工业产品技术含量不断提高，推动经济可持续发展。与此同时，政府应加大对实体经济投入力度，尤其是劳动密集型产业，以吸纳更多的劳动者就业，进而降低我国失业率水平，促进经济的良性与可持续发展。 其次，改革土地与财税制度，合理利用土地资源。1994年实施分税制改革之后，各地区政府财政收入差异性日渐扩大，沿海地区财政收入相对充裕，而西部地区政府财政收入处于赤字状态，为弥补财政缺口与提高自身晋升机会，地方政府通过高价出让商业用地、低价出让建设用地以获取土地财政收入，土地财政已成为地方“第二财政”。地方“摊大饼”式的扩张导致人口与就业城镇化滞后于土地城镇化，在推高城市房价的同时，出现大量的“空城”、“鬼城”等现象。为合理利用本国土地资源，政府应转变城镇化发展思路，认识到城镇化真正含义是人口就业城镇化，而非“摊大饼”式的土地城镇化，且高价出让商业用地获取的土地出让金不具有可持续。政府应降低出让建设用地面积与价格，将土地财政收入由以土地出让金为主向房产税、物业税等方面转变。 最后，各地区应加强交流合作，利用各自比较优势理论，促进社会整体经济发展。改革开放之后中国采取出口导向发展战略，沿海地区由于优越的地理位置率先得到发展，工业化与城镇化远超中西部地区，居民个人与政府收入相对充裕，但西部地区经济发展水平相对落后，导致东西部地区居民及地方政府财政收入差距不断扩大，不利于社会与经济的可持续发展。为促进区域经济一体化发展，北上广深等高度发达地区应重点发展高技术含量产业。传统制造业向中部地区转移，并且继续实施西部大开发战略，利用各地区比较优势，增加交流合作项目，以提高资源利用效率，进而增加社会物质财富与提高福利水平。 感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
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