摘要：长期以来，公共行政的理性建构作为传统主流，以其强势的地位一直支配着公共行政研究和实践的逻辑。但随着时代的发展与变迁，传统公共行政的一系列思想，诸如效率至上、极端理性、科层统治和专家主义等也许适用于工业化时代及其经济发展的需要，但却逐渐成为加速推进民主化进程的障碍、与当下我们所倡导的社会多元协同治理的思想背道而驰。所以，需要对20世纪公共政策和行政管理领域所取得的成果与所碰到的壁垒进行一个全面、系统的深思，继而能够科学地探讨当代公共管理的局限性，在对传统公共行政进行充分解构的基础上进行科学的重构，以此来探求21世纪重新建构公共行政理论的可能性，以便于全面加速推进民主化的进程。与此同时，民主治理这种张扬理性和包容差异的精神也与国家治理现代化的要求相契合。对于公共行政的重构也有利于推动我国治理体系和治理能力现代化的目标的达成。
关键词：民主治理；社会建构；公共行政；民主参与
一、民主治理理论的兴起
“治理”作为一个新的政事概念，上世纪末才出现，它与以往的“统治”有所区别，人类政治发展的普遍大趋势便是变统治为治理。
治理与统治主要有四个方面的区别：
第一，二者的权威主体有所差别，治理的主体并不是单一的，治理的一个基本表现就是具有多元主体，多元携手合作治理为其所看重，这些主体大体上可以分为三类：“企业组织、社会组织和居民自组织”；与之相反，统治的主体并不是多元的，而是唯一的，通常为国家公共权力机关（或政府）。
第二，二者的权威性质不同。治理不一定是强制式的，当下我们所倡导的更多的是合作参与、对话协商式的，治理的除了法律法规以外，经常也要考虑到来自各种社会主体的公众压力；统治则很简单，其直接的权威来源便是法律法规，带有强制、必须等强硬的性质。
第三，权力运行的向度有所区别，从上行到下行是统治的权力运行轨迹，而治理的运行轨迹则大相径庭，有时候还会平行展开。
第四，二者的作用范畴有所不同，治理的作用范畴总是要比统治宽泛很多。统治所及的范围与政府所及的范围基本一致，与之不同的是，治理所及的维度则更多的和整个公共领域相趋近。
具有多元主体是治理的基本表现，社会多方携手合作参与是其一个显著的特点。何谓民主？那就是要求社会多方组织尽可能多的参与到其中。民主蕴含于治理当中，这也是我们能够感受的到的。民主治理实际上也就是一个多元主体互相配合、充分讨论、集众人之智慧的合作过程，在这期间，社会多元主体的要求和想法会摩擦、碰撞，最后在尊重公共选择的前提下达成一致，更好地做出民众满意的、造福于民的公共决策。
治理理论发展至20世纪末，主流学派赋予了其许多之前未曾出现的新内容，也对旧理论进行了一定程度上的归纳与整合。其主要表现为三个方面。一是治理主体存在着多元化的局面。在治理理论看来，私营部门和第三部门所行使的权力只要能够得到公众认可，且在国家法律允许的范围内，就有机会成为社会不同层面上的权利中心，它认为一个国家并不是只有一个权利中心，对于权利中心的界定有时候是一件很棘手的事情；二是治理主体间的责任划分难以分清。它认为政府与社会和市场之间的界限并不是很清晰明显，责任转移的现象也是家常便饭，政府把其本应该承担的责任渐渐地转移到社会上。三是自主自治网络体系的构建。由于民主治理的实现需要有许多的社会主体，社会多元主体在交流合作的同时势必会形成一种良性的互动伙伴关系，彼此间相互依赖、相互合作，最终会形成一种自主自治的社会大网络体系。要想合作共生、良性循环，多元治理主体就必须考虑到集体利益、长远利益，不能只在乎自己的眼前利益，彼此间要依靠自己的优势和资源，尽可能地通过平等地对话协商的方式来增进感情、加强理解、取长补短、凝聚力量，为彼此的共同理想而不懈奋斗！使得各个主体间能够更加平等的对话协商进而尽最大限度实现对政策规则共同理解。在共享发展成果的时候也要相互鼓励、相互扶持，风雨同舟、迎难之上，构建一条公共事务的管理大动脉，更好地为彼此输送新鲜地血液。
民主治理实质上是权力由中央向地方的下方，权力回归到民众手中也是一个还政于民的过程。民主治理近些年的良性发展也从另一个角度说明了国家与社会或者说是政府与公民之间存在着的良好合作发展态势。放眼整个社会，民主治理离不开政府的领导，也离不开社会多方的携手合作、出谋划策，民主治理依赖于公民自愿的合作和对国家权威的自觉认同，没有广大民众的积极参与，民主治理的宏伟蓝图也就无法绘制。这也从另外一个角度解读了20世纪90年代以来民主治理理论为何能够如雨后春笋般的发展起来。在不忽视行政管理理论知识和技术利益的同时，努力提倡民主性、社会性（公共性）这也顺应了社会多元协同治理建构的发展趋势。
二、社会建构的逻辑起点
随着后工业时代的到来，世界已从工业文明主导下追求科学技术的发展、原始资本的积累、物质财富的增量逐渐过渡到当前我们所处的物质极大丰富、社会多元价值诉求增多、社会问题逐渐复杂的时代。公共行政的理性建构这一传统主流随着时代的发展与变迁显得有些难以为继，在逐步迈入后工业社会的时代，
以工业文明为主流的传统公共行政的理性思想，已经不足以很好地解释现实社会上所发生的事情。为了适应工业社会发展而产生的传统公共行政显得有些声嘶力竭、愈发难以为继，暴露出林林种种的弊端。使得公共行政实践经历着更加艰巨的挑战，因此传统公共行政的管理理念，诸如效率至上、工具理性、技术崇拜、管理主义、科层统治等逐渐成为了构建民主化社会进程的障碍。这一管理理念引发了许多社会问题，如社会不公平、环境问题、贫富差距加大、民众良知的丧失等，公共政策制定和执行过程中出现负面结果的数不胜数。
公共政策制定和执行过程中出现负面结果的数不胜数。在公共领域，政府面临着更加严峻的挑战。一方面，工具理性理念支配下的官僚化组织在一定程度上具有相对自我封闭的倾向，不能很好的顺应信息时代的潮流。全球化、后工业时代的发展打破了信息垄断与组织边界，社会多元力量的崛起引领社会治理走向更加开放与合作的状态。公民社会的复兴，需要政府进一步和公民进行互动与合作、对话与协商。然而处于主导地位的公共行政理性建构逻辑仍然将行政管理和民众分开，与多元合作的发展趋势相背离，在公共政策的制定和执行过程中政府仍然处于主体中心地位，其他社会主体的话语权仍然十分有限。另一方面，各种社会问题的频繁出现，也需要政府重新进行自我审视与反思。内部官僚队伍的建设和公共问题的解决机制都有待突破与创新。如果仍旧按部就班，那么在这一管理逻辑规范下的管理活动只能勉强的维持现状。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆面对新的时代挑战，传统公共行政表现出低效臃肿、科层主义、理性至上、忽视公共性等特征，显得格外疲惫不堪、力不从心。
从行政哲学层面来审视公共行政的社会建构问题，传统的公共行政理论主要是古典持机械主义的本体论和认识论。它认为世界是物质的，独立于人类思维而存在，并且是由许多若干要素组成的有机整体（包括人类在内）。天地间存在着一种可以探求的、普遍适用的准则和真理。而人类作为世界的一个部分，除了受到规则的限制和支配之外并不具有主体性。因此传统公共行政很少与受公共政策影响的民众进行合作与对话。
社会多元协同治理的建构比起传统统治模式更加的科学，它考虑了社会多元主体的呼声、尽最大程度满足他们的诉求，通过建构舒适平等的协商环境也保障了不同的主体话语权的实现，也体现出了对于民众的话语权的尊重。与此同时，民主治理这也契合了我国国家治理体系和治理能力现代化的要求。使得政府部门能够更加高效、科学的为民众服务。因此，社会建构作为一种新的探索民主治理的有效途径，对于减少公共性的缺失，公共利益的实现有着举足轻重的意义。
三、社会建构的实践和民主治理的推进
3.1公共行政理念的革新
行政管理的思想需要进行重新审视，更多的应该是从管理到合作、从统治走向治理这样一个过程的转变。行政管理者要积极主动地联系社会多元主体，与其建立良性的伙伴关系，以便于更好地探寻与民众携手合作的途径。通过参与、分享等加速民主进程，最大限度地降低层级关系而发展平行合作关系，以此来获取比政府独自行动更加高效的解决问题的途径。也只有当民众广泛地参与到对话协商中来，社会公共权力管理人员的管理过程才能够更加的富有效率、充满活力。因此，行政管理者要与公民携手合作，一起进行社会公共事务的管理。
公民也要辅助政策制定者和行政管理者做出更加行之有效、充满弹性的决策，更好的投身于公共协商的过程中来。
3.2行政管理者职责的转变
在社会建构的大框架下，行政管理者和政策制定者的主要责任由传统意义上的纯粹的管理更多地转变为设计建构过程和增强互动、凝聚共识。“行政管理者的一个重要责任就是去促进和培养所有社会公民对社区的公民责任意识”。行政管理者的重新定位也要求他们要与民众一起携手展开工作，在尊重公共选择的基础上建构一个具有社会意义的政策方案。与此同时，行政管理者也要尽到自身的职责，要经常的鼓励、相应社会多元主体参与到公共事务的管理与公共政策的制定中来，以此来保障公民能够顺畅地表达他们对问题的看法和观点。
要不断地加强彼此间的交流与对话，也要时刻保持一种谦虚低调的态度，虚心向民众学习，多换位思考。行政机构内部也要营造终身学习的良好氛围，积极倡导组织成员不断地学习，营造良性发展的态势。
3.3强化非主体讨论的实践
传统公共行政更加看重管理的重要性，进而造成公共行政的公共性时常被忽视的局面。它把社会多元主体看做消极被动的、没有情感、没有反应能力的实体，它认为民众只是被动地接受政府的服务和干预。从长远利益考虑，这一做法会衰减甚至丧失掉公民参与公共事务管理以及自主治理的热情与信心。因此需要对公共行政进行重新建构，将置身于行政管理外部的广大人民也拉拢进来，重新赋予其民主价值，还政于民。在民主治理背景下，公众的地位和作用应该发生转变，将公众放在清晰、明确的地位上，更多的是从被动的客体转变为参与讨论的主体。如果公共行政的聚焦点仍然是行政和管理，依旧将公众作为一个可有可无的东西的话，那么在公众参与不断发展的新形势下，它将会难以适应时代发展的需求。
四、我国民主治理的发展
我们党在十八届三中全会公报中就曾经提到过“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，仅仅依靠人民来推动改革，促进人的全面发展，建立集聚人才体制机制，充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，鼓励地方基层和群众大胆探索，及时总结经验”。这已经表明了我国的发展是仅仅依靠群众，不断开展的群众路线教育实践活动也使党深入到了群众内部，了解群众所想所做的事，仅仅依靠群众发展，满足人们的需求。
现阶段，我国生产力水平大大提升，人们的生活水平也有了一个质的飞越，但是由于外部国际环境充满了不稳定性和复杂性，因此政府必须要制定出能一套能够反映我国社会现状的公共政策，继而维持经济的发展和公民的生活水平。随着社会的快速发展，公民的各种各样的要求也在不断提高，因此，中国各个阶层的政府组织需要帮助地方社区承担起管理问题以及设计社区未来的责任。为了更好地服务于社区居民，社区领导者也要不断地加强自身的素质与能力，提高解决问题的能力。
总结
传统公共行政使得政府部门所面临的压力越来越大，因此一套新的理论、新的方法需要迫切提出，让政府更好更快地适应后工业社会的到来。全文通过对传统公共行政进行解构的基础上希望对其进行重构，社会建构模式为公共行政日后的发展提供了一个发展模式。从理论层面来说，它的基本思想很好理解，主要是希望尽可能的去用参与、协商、合作的方式去替换传统公共行政解决问题的方法，不断地加强社会多元主体间的良性互动。但是，实践起来仍然具有较大的困难，在具体的实践中如何更好地发展还需要进一步的考察与探索。因此在实践方面如何推进民主治理、如何进行社会建构都是需要我们进一步探讨的问题。
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作者简介：王栋升（1996.07-），男，黑龙江省佳木斯市人，黑龙江省哈尔滨市南岗区黑龙江大学行政管理专业2018级，学术学位硕士研究生，研究方向：公共管理。
论文作者:王栋升
论文发表刊物:《知识-力量》2019年10月40期
论文发表时间:2019/8/29
标签：社会论文; 行政论文; 主体论文; 民主论文; 传统论文; 民众论文; 政府论文; 《知识-力量》2019年10月40期论文;