京津冀协同发展的财政体制：一个框架设计，本文主要内容关键词为：框架论文,体制论文,财政论文,京津冀论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
京津冀协同发展的思路由来已久，但无论是1982年《北京城市建设总体规划方案》的双重“首都圈”设想，还是1996年《北京经济发展战略研究报告》的“首都经济圈”方案似乎都未能真正对区域资源进行有效整合。一方面，京津冀地区经济发展速度落后于长三角地区和珠三角地区，区域内经济联系度较低；另一方面，京津冀区域内公共服务发展失衡，资源错配问题较突出。 京津冀区域发展困局引起了中央的关注。2014年2月，习近平总书记在主持召开座谈会时对京津冀协同发展提出明确要求。较之前对区域经济合作的强调不同，此次京津冀协同发展立足区域治理，更加突出“顶层设计”。结合党的十八届三中全会提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论述，这里尝试从财政维度着手探寻京津冀协同发展的可能路径。 一、文献回顾 对于京津冀协同发展的逻辑梳理不应局限于京津冀本身，还应从地方政府的互动行为层面进行更全面的发掘和梳理。现有文献对此问题的研究可以粗略地分为两个维度：财政维度和行政维度，前者着眼于地方政府的财政行为互动，后者侧重于行政行为互动。 财政维度下地方政府行为互动大致包含三个方面：第一，地方政府间的财政竞争机制。其中经典的Tiebout模型肯定了居民“用脚投票”机制能够保证公共物品供给和居民偏好的匹配，进而肯定了地方政府的财政支出竞争是有效率的。[1]财政联邦主义的传统观点认为，地方政府间的非合作竞争有助于提高公共物品投入效率，从而提升居民福利水平。Bird M.Richard提出财政竞争有助于平衡政治系统，促进公众偏好的显露。[2]在对中国实践的讨论当中，有学者认为由财政分权带来的地方政府竞争导致了中国经济的持续增长[3]，但是这种财政竞争也带来诸多负面影响，譬如市场秩序扭曲和地方保护[4]、城乡收入差距扩大、地区市场分割和公共事业的公平缺失，同时还导致了地方政府对公共物品偏好把握的降低(沈坤荣、付文林，2006)。第二，地方政府间的标尺竞争机制。它强调信息外溢会使得公众比较不同地方政府的绩效，从而迫使政府在进行财政政策安排时参考其他地方政府。[5]但这种“标尺竞争”效应并未在中国省级政府财政竞争中得以体现(王守坤、任保平，2008)，其原因是在委托—代理的框架下，地方政府官员更看重于晋升的政治激励。第三，地方政府的财政外溢效应。即某地方政府财政的外溢效应会影响其他地方的政府偏好，从而形成政府行为在空间上的相互依存。这种财政外溢效应被证实能对地方政府间的投资、教育等领域产生影响。[6][7] 从行政维度考察地方政府互动行为的研究较早地关注了区域割裂下地方政府恶性竞争所诱发的种种负面问题。随着区域一体化进程的推进，对于区域合作框架下的地方政府互动研究所占比例逐渐增加。其中，西方研究大多以都市圈为着眼点，先后经历了以国家干预为主的“政府模式”、以市场主导为主的“多中心治理模式”和以区域多方协作为主导的“新区域主义模式”。相应地，地方政府的互动结构也经历了区域合并的多层级模式、公共选择框架下的多中心模式以及区域间多边合作的模式。[8]在国内区域协同的理论研究中，“复合行政”[9]、“区域公共管理”[10]等理念都是倡导由政府主导打破行政边界、部门边界、层级隔阂，以实现区域内多元利益相关者的协作治理。 综合来看，财政维度和行政维度的研究分别关注了地方政府互动行为的两个侧面，但针对京津冀协同发展来说仍有亟待回应的问题：一方面，财政维度的研究多是在联邦体制之下，地方政府目标为选民利益的最大化。相关研究在区域利益分化的约束条件下展开，关注点也局限于支出竞争或者税收竞争的互动策略带来的地方政府逐利博弈。此前提假设和京津冀实际情况不符：一是单一制体制下的激励匮乏，使得真正的“用脚投票”机制作用发挥渠道不畅；二是京津冀三地正从利益分化迈向利益趋同，因此应将区域协同发展目标下财政竞争的收益和财政协同收支的外溢效应进行全面比对，进而探索通过财政活动的协同谋求合作收益。行政维度的研究虽已捕捉到区域协同发展的趋势，但相关研究过多地专注于事务部门的组织和机制设计，忽略或回避了功能层面上财政这一重要治理手段作用的发挥，故使操作框架建构因资源调配能力的欠缺而导致区域内政府共同行动基础的缺失。 二、京津冀协同发展中财政合作的体制逻辑 “财政处于结构调整和福利最大化承接点的位置，财政体制改革处于经济改革、政治改革向文明社会过渡承接点的位置。”[11]然而，长期以来，财政屈从于行政架构的宏观制度结构使得财政功能频繁地被矮化为出纳功能。在区域尺度解构财政的作用，可以发现：作为描绘区域内政府以协调发展为目标而进行的财政活动合作和财政制度协同的机制，财政合作应对现行体制下由政府竞争导致的地区割裂问题的体制逻辑日益清晰。 (一)理论逻辑 在已有文献中，对于当前中国区域协同的困窘有如“行政区经济”等诸多碎片化的表达。对行政主导的区域合作推进模式来说，地方政府作为区域协同主导者和参与者的地位不容小觑，甚至地方府际竞合关系的演进在某种程度上形塑了区域合作进程。地方政府间的关系可从两组相互交织的联系中解构，即利益关系和权力关系。对于区域合作进展缓慢的问题，前者侧重解释表象原因，即对区域内政府自利冲动的约束机制不足、区域政府间利益共享的阻滞以及区域间政府利益补偿机制的缺失。后者侧重发掘纵向和横向权力配置体系对于区域合作激励的扭曲。当前研究多是以行政竞合的角力引导区域间政府合作格局为逻辑起点，对利益的关注也围绕行政架构中以GDP为核心的经济增长考核所诱发的委托—代理困境展开。实际上，对于利益关系和权力关系的关注应有更广阔的视角。 1.利益关系的延展：从“财政竞争”到“财政合作” 区域间政府的利益竞争存在于多个领域，其中包括对于政策侧重性安排的竞争、资源配置方向的竞争以及市场规模的竞争等。这些竞争常被直接解读为以经济绩效竞争为表象的地方政府间政治竞争，但其间以财政收支为核心的财政竞争的过渡机制不容忽视：如争夺政策和规划的利好可被认为是对可支配财力的扩张，资源配置方向和市场规模的竞争可被认为是对财政收入基础的巩固。从财政竞争的功能性取向出发可以更好地解释地方政府的对内保护和对外掠夺的行为，正是其中的不良竞争行为在经济领域扭曲了市场配置资源的功能，塑造了“蜂窝状”的区域经济结构；在社会领域阻碍了公共产品的跨域交付，并从根本上降低了区域间合作的信任度，摧毁了区域间合作秩序的平衡。 如果改变区域地方政府间政治竞争的外部激励条件，财政竞争的合理性基础就会受到强烈冲击：区域协同发展要求要素在区域内自由流动，以合作的形式最大化地谋求“1+1＞2”的区域合作收益。这既是对从具体问题式点状合作向区域协同式面状合作跃迁诉求的回应，也是对区域政府间利益关系的延展。在区域协同发展的前提下，从“财政竞争”到“财政合作”的模式转换，财政从两个层面对利益关系进行拓展：一方面通过资源配置功能引导要素的合理流动，提升区域合作收益水平；另一方面通过再分配功能实现合作的利益共享，并完成区域内的利益补偿。 2.权力关系的延展：以“财政合作”助“行政合作” 以“行政区经济”为特征的区域发展模式为区域协同注入行政主导的制度惯性，使得区域协同形成对“行政合作”的路径依赖。现阶段，单纯“行政合作”的局限性十分明显：第一，在工具选择层面，严密的等级制和权力体系的刚性使区域治理工具选择范围有限。在调整行政区划和设立拥有充分财政和行政自主权的特区政府等形式因较高的制度成本而淡出决策者视野的情况下，区域行政协议成为首选治理工具。但是，当前行政协议的规范性和可操作性都亟待完善，尤其在地方政府契约精神匮乏的情形下，其脆弱性不言自明。第二，在能动性层面，“行政合作”偏向于以交通、环保等具体事项为核心的区域协作，这种合作方式虽能提供完整的问题解决流程，但可能因资源调配路径的模糊——即使各方都明晰合作的收益，但就成本分担仍容易出现推诿扯皮——而降低效率。同时，“一事一议”的合作方式也可能会压抑各方能动性，拖缓合作推进速度。第三，在推进方式层面，“行政合作”主要以刚性的命令和规制输入为主，故可能会因扭曲市场决策而降低合作效率。 针对“行政合作”的局限性，倡导从“行政权力竞合博弈”转向“行政权力和财政权力匹配”的“财政合作”至少在以下两个方面发挥作用：针对区域合作中的市场失灵问题，财政合作通过扭正区域内基础设施和公共服务等领域资源错配的情况，为区域协同提供稳固基础；针对政府失灵的问题，财政合作通过发挥对财政绩效的考核和管理作用，引导财政资金的使用，避免区域合作中投入多而效果差的现象。 (二)现实逻辑 “财政合作”的理念不仅拥有坚实的理论逻辑，也蕴含着和京津冀协同发展现实特征相一致的现实逻辑。 1.尺度特征：次国家空间的区域协同 京津冀处于地域解构所生成的次国家尺度。在这一空间尺度，传统单一行政手段和次国家空间所要求的柔性边界格格不入，这就使行政主导固定尺度内的案例(如珠三角一体化、乌昌一体化等)失去借鉴意义。同时，次国家空间的扁平化特征使得政府和社会主体间复杂的网络关系逐渐取代原有简单的多层级体系，这限制了行政合作的作用空间，即政府只是驱动网络发展的节点，而非位于权力金字塔顶端的指挥者。因此，只有将更能体现资源交换和运转互动的财政手段和输入式行政手段进行交融配合，才能避免网络发展的失衡。 2.路径特征：自上而下的区域协同 从协同发展的路径来看，和国内的其他区域合作类似，京津冀的协同同样呈现出自上而下的政治动员式的特征。这种在短期内统一官员思想，通过人力、物力、财力和政策资源的调动实现区域一体化的措施在当前政治体制内具有合理性，但是这样的一体化难免有隐忧和后患：自上而下的区域协同可能扭曲市场对资源配置的激励，政治动员式的推进方式难以保证政策的持续性。在此背景下，财政合作策略的融入一方面通过引导要素流动实现资源配置的最优化；另一方面，也通过财政收支协同确立利益分配的长效框架，从而保障合作的持久性。 3.结构特征：非均衡的区域协同 从京津冀的结构特征来看，京津冀强调区域内错位发展以形成以北京为中心的非均衡发展格局。从要素流动来看，在这种非均衡的区域协同中，需要协调要素从发达地区向欠发达地区的扩散性效应和要素从欠发达地区向发达地区的集聚的回流效应的平衡。在此过程中，政府应制定相应的刺激措施以防控区域差距的扩大。从非均衡的区域合作结构特征入手，财政合作机制通过协同的财政收入弥合区域收支差距的鸿沟，构筑区域宏观利益平衡的基础。在微观上，财政合作机制通过差别化的财税政策引导产业的合理布局，并以横向转移支付制度的建构实现成本—收益在政府间的对接。可以说，京津冀非均衡的区域协同结构为财政合作提供了巨大的操作空间。 三、区域财政合作的成功经验 对区域协同中财政合作机制的探讨并非纯粹的理念架构，只是因相关实践案例剖析的主导话语权旁落而被遮蔽于行政思维主导的研究区域合作之中。选取不同空间尺度的案例进行比对，则会发现财政活动和财政政策的协同机制对区域协同的重要性。 (一)设计税收共享机制 税收共享的一个典型方式是税基共享。税基共享被认为是解决城市地区内部税基不均和弱化地方单位之间发展经济竞争的有效途径。其操作理念在于：以某一区域财政收入为来源，并通过反映需求和偏好的客观标准将该税分拨给相应的地方政府。它被认为是缓解负面效应的重要备择方案之一。目前，税基共享的最典型案例是明尼苏达州的双子城，在其联席会所制定的税收分享方案中：任何规划地区内新增建设形成的新增税收，都会被抽取一部分后集中于一个共用池塘中，作为未来解决区域内相关问题的公共资金。 相较于多个地方单位同意共同购买商品或提供服务而言，税基分享的区域合作方式要求较高层次的体制结构变化，因此在实践中应用范围有限。而蒙特利尔、里昂等地通过区域联合政府进行税收协同，以及美国路易斯维尔市包含地方收入税共享的跨地方协议的形式则在实践中较为常见。 (二)创立共同财政基金 如果说税收共享更多体现的是财政收入协同，那么共同财政基金的实践则证明了区域财政支出协同的重要性。共同财政基金的运作形式为区域中地方政府共同出资，用以应对区域性公共事务和协调区域均衡发展。最有代表性的共同财政基金是欧盟凝聚与区域发展基金。作为欧盟区域政策的重要财政保障，欧盟凝聚与区域发展基金包括结构基金和凝聚基金两种类型，涉及产业、区域及就业等多项内容。其中，结构基金是协调欧盟区域发展的主要手段，其资金由成员国按一定比例缴纳，并纳入欧盟预算管理，其份额占欧盟总预算的1/3左右。基金从就业、农业、中小企业等多个方向支持和鼓励区域间合作。凝集基金则侧重通过促进增长、就业和可持续发展来稳定相对贫困区域的经济。作为世界上最为典型也最为成功的区域政策实践，共同财政基金在欧洲区域发展演进的各个时期均发挥了重要的作用。 共同财政基金的方式在我国长三角地区也有应用：2012年，上海、浙江、江苏和安徽四省市各出资1000万元成立区域发展促进基金，作为国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》的“重大改革实验”之一，该基金在跨省市基础设施建设、生态建设、环境治理以及产业升级等领域发挥了积极的作用。 (三)构建横向转移支付体系 在诸多协调和平衡区域财政能力以使“同样的人享受同样的待遇”的政策措施中，横向转移支付在现有文献中被提及的频率最高，其中以德国借助横向转移支付实现财政均衡的案例最有代表性。作为德国财政制度的核心，德国横向的财政转移支付包含两个层次：州级之间的财政平衡以及州内各市镇之间的财政平衡。在州一级，财政平衡主要依托均等化基金实现，其具体做法是由各州向均等化基金贡献财政收入，财力较弱的州从中获得拨款。拨款额度程序是建立在科学合理的测算基础上，通过公式化分配完成的。州内各市镇之间的财政平衡主要通过工资税和所得税在市镇之间分配实现，以使各区域根据自身情况实现个性化发展。 系统性的横向转移支付情况较为复杂和特殊，而某些特定领域中的横向转移支付则有较强借鉴意义：譬如美国纽约市与上游卡次其尔流域之间的清洁供水交易案例中，水务局在协商确定流域上下游地区资源利用和环境保护责任以及相应补偿标准的基础之上，通过对水用户征收附加税、发行公债等多种形式补贴上游地区的环境保护主体，以激励其环境友好型生产方式。在瑞士生物多样性保护补偿的农业环境政策中，依托于生态税的横向转移也发挥了重要的作用。除了环境领域外，如日本北海道开发期间包括补贴和税收减免等在内旨在促进区域平衡的税式支出也被认为是一种隐性的横向转移支付。 (四)发展公私合作伙伴关系 在区域利益难以分割和协调之时，公私合作伙伴关系的价值就会逐渐凸显。这种私人、非盈利组织和公共部门之间制度化的合作关系被认为是纾解区域内政府间利益困局的重要手段。公私合作伙伴关系包含两个不同的层次：较高层次的如美国匹兹堡市，通过政府部门和私人部门关系网络的建构，在碎片化的政府结构体系中通过分权使政府作为行动网络的驱动者推动区域发展；较低层次的公私合作伙伴关系被认为是一种融资机制，即公共部门和私营部门为提供公共服务而建立起来的长期合作关系。在此关系框架中，公私双方发挥各自优势，紧密合作、风险共担、利益共享，谋求最优的投资回报和社会效应。作为融资机制的公私合作伙伴关系融入区域合作进程，在提高公共财政资金使用效率的前提下亦隐含着缩减区域合作成本的推论：其中成本一方面直接体现为由私人资本引入减轻的财政成本压力，另一方面也体现在区域间财政支出协调成本的降低，即包括使用者付费等在内市场化运作理念使得之前的协调议题——如跨域高速公路成本和收益错配——不复存在。同时，公私合作伙伴关系还以绩效指标的量化和标准化为切入点为财政资金的绩效监管提供可行路径。 国外诸多的交通基础设施、流域治理等领域的实践证明，伙伴关系是持久且富有弹性的。国内的区域合作如《泛珠三角区域合作框架协议》也指出按照“市场运作、政府推动”的方式推进区域合作，其隐含寓意亦是对公私合作伙伴关系的引入。 四、京津冀协同发展中财政合作框架的设计策略 财政合作机制不仅在区域一体化进程中可以通过延展区域内政府的利益关系和权力关系而开拓区域合作的空间，而且还和京津冀协同的现有基础和发展愿景相契合。结合已有成熟做法，京津冀财政合作的操作框架建构可在如下几方面展开： (一)融合刚性制度框架和柔性协商机制 财政对于区域均衡发展保障作用的发挥的基础在于依法治理，其潜在诉求包含改革和完善现行的财政分权、行政协调等政府间关系的法律设定，并在尊重政府横向和纵向权责分工的基础上，谋求多元法治协调。其内容既应包括统一现有地方性法规和政府规章(如对税收协调规范)，也应涵盖创设区域协同的法律法规，以明确协同的主体、内容、形式以及纠纷处理机制等。其次，在行政主导推进的区域协同进程中，财政合作所依托的组织架构必不可少。因此建议在京津冀协同发展领导小组下设区域财政委员会，通过推动财政收入活动协调、建构横向转移支付制度等形式的财政合作，实现区域内财政资源的优化配置。最后，相较于刚性的制度和组织框架，柔性的协商机制同样必不可少。京津冀财政合作在刚性的制度和组织框架下，应致力于推动利益相关者合作网络的发展，以协商治理为内核，共谋区域利益的最大化。 (二)协同财政收入体系和财政支出策略 京津冀协同发展作为国家战略，离不开财政资金的支撑和保障，而决定财政资金配置模式的预算制度就成为影响财政合作的关键。因此，有必要探索建立区域预算协同机制，此协同包含三个层面的内容：一是预算和规划之间的协同，即依据政策目标和战略的优先方向，完善预算资源配置，支撑战略规划的落实；二是横向政府间的协同，为区域内政府集中力量解决困扰区域发展的症结性问题提供财力基础；三是财政绩效和政策绩效的协同，即区域发展的财政资金应坚持绩效导向，避免合作走形。因此，建议各地在中期支出框架的改革探索中将区域合作绩效和预算资金安排相匹配，促进合作效率的提升。 除预算的框架性协同外，具体的财政收支活动合作亦必不可少。其中，财政收入的协同的诉求一方面体现于税收政策的协同。京津冀协同发展不应仅寄希望于“税收洼地”，而更应探索区域税制待遇的统一。同时，还应通过税收信息一体化推进税收征管和服务环境的一体化。另一方面，税收的协同还需要对税收共享机制进行探索。建议在和各地主体税种相挂钩的基础上，尝试抽取各地所得税收的固定百分比建立京津冀协同发展基金，用以弥合区域性公共需求和财政资源间的鸿沟，并进一步探索基金在处理区域性突发事件、应对区域经济波动和稳定区域经济发展等方面发挥作用。 财政支出的协同可体现在两个方面：一是区域性公共事务支出的协同，除设立京津冀协同发展基金外，还应积极探索区域性公共事务支出政策的协同机制，譬如在政府采购领域，探索相互开放采购市场、协同共同的供应商管理机制等。另一方面是从公共服务均等化的角度出发设计支出基数和人均成本相结合的财政支出规模策略。如在预算“脱钩”改革的过渡时期，进行区域联动的财政支出安排，探索教育、农业等领域区域内预算编制联动，以减少公共服务的区域落差。 (三)平衡横向资源配置和成本收益关系 协同的财政活动仍不足以保障区域利益有效平衡，因而还需引入横向转移支付机制以在非均衡区域发展条件下进行利益补偿。长期以来，京津两地对于河北强烈的“虹吸效应”实质上造成了河北对北京、天津的变相财政补贴和财政输入。因此，在未来京津冀协同发展的过程中，以横向转移支付制度纠正区域资源错配势在必行。横向转移支付可在两个层面发挥作用：第一个层面是弥补特定领域内的财政支出外溢，如在生态治理领域，根据收益和成本主体的一致性，讨论补偿标准，确定补偿机制，必要时引入环境税以缓解财政压力。在产业转移领域也可以横向转移支付引导产业的合理布局。第二个层面是横向一般性转移支付体系构建，这需要强有力的区域合作框架和明确税收划定基础。 (四)理顺政府、市场关系和财政投融资机制 除财政活动的内部合作关系外，以财政为链接的外部合作关系也应引起决策者的充分重视，其中公私合作伙伴关系最为重要。“区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不一定构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。”[12]京津冀区域协同中的公私合作伙伴关系的主要作用在于可以承担大量区域公共物品的生产责任，改变政府在公共产品生产和供应中的单一格局，从而在减少区域政府产品供应责任摩擦的同时理顺政府和市场的关系，并形成规模经济效应。因此，在浅层次的公私合作中应以创新财政投融资机制为突破口，调动社会资本以在满足区域发展资金需求的同时协调区域利益关系；在深层次公私伙伴关系中，应以区域内各类别主体的协商提供平台为起点，谋求构建跨行政边界、跨职能边界和跨层级的全面协同关系。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《京津冀协同发展中的财政合作：体制逻辑和框架设计》。标签：转移支付论文; 税收作用论文; 京津冀协同发展论文; 国内宏观论文; 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