关于高新区行政管理体制改革与创新的思考，本文主要内容关键词为：高新区论文,管理体制改革论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1988年国务院批准建立北京市新技术产业开发试验区以来，我国已在29个省（市）建立了53个国家级高新技术产业开发区（以下简称高新区）。10年来，高新区管理委员会作为一种新型行政管理组织，积极探索行政管理体制的改革与创新，坚持“小政府、大服务”的管理模式，按照市场经济规则和高科技产业发展规律进行运作和管理，取得了显著的经济、社会效益。在当前我国社会经济转型和跨世纪发展的重要时期，进一步研究探索市场经济条件下高新区行政管理体制改革与创新的途径及措施是一个十分重要的问题。
一、高新区行政管理体制存在问题浅析
作为市场经济条件下诞生的一种新型科技经济管理组织，高新区管委会吸收借鉴了世界其它科技工业园区发展经验和管理做法，在探索实践的基础上，基本形成五种类型：即政策区、新建区、高新技术创业服务中心、大学科技园和科技一条街。这五种类型功能各异、性质不同，担负的任务也不相同，它们对高新区的建设和发展起到了重要作用。
高新区通过10年来的改革、创新和发展，已基本形成具有中国特色的行政管理体系。各高新区普遍建立了管理委员会，作为政府的派出机构，实施对高新区的日常管理工作；成立高科技产业开发总公司，受管委会委托，负责开发建设高科技产业基地。从现有的行政管理体制的性质和功能上划分，目前高新区行政管理体制模式主要有三种：(1)行业管理性质的管理体制；(2)准行政区域的管理体制；(3)行政区划的管理体制。这三种管理体制各具特色、各有利弊，但大都符合本地区经济社会发展的实际，是新旧体制碰撞、改革创新的结果，对高新区开发建设和管理服务发挥了重要的推动作用。研究分析以上三种管理体制的运行实践，大家普遍感到，目前还存在不少困难和问题，不同程度地制约和阻碍了高新技术企业的发展，总结归纳主要表现在五个方面：
1.行政授权不够，宏观调控不力。高新区管委会作为省（市）政府的派出机构，虽然拥有省（市）级经济管理权限，但在实际运作中困难较多，矛盾较大，关键管理权力还是没有下放给高新区，许多地方实行省、市计委、规划部门委托授权，实行“备案制”（一事一报）或几人小组审批制等，实际上一点程序未减，还是计划体制下传统的做法，使开发商和企业苦不堪言。由于授权有限，管委会或开发总公司在高新区内没有充分自主的规划立项和宏观调控职能，以致高新区区内一、二、三产业布局混乱、无序发展，高新技术产业难以形成规模优势和整体形象。
2.行政体制不顺，条块管理矛盾多。主要表现在建成区（即政策区）的科技工业园，由于高新区管委会是行业管理性质的行政管理组织，在所辖区域内与原有的行政管理体制（如上级有关职能部门、街、乡、镇政府等）的矛盾碰撞比较大，在经济利益的驱动下，常常为一些城市日常管理事务（如环境卫生、治安联防、计划生育、外来人口、门前三包等）发生纠纷，政出多门，条块分割，该管的不管，不该管的乱管，罚款摊派时有发生，干扰影响企业正常经营，严重阻碍了企业的发展。
3.行政执法不规范，缺乏公平竞争环境。在高新区内，由于平等主体的市场运作环境还没有真正建立起来，目前仍然存在着依靠行政手段管理经济和社会事务的现象，有的把本来应该运用法律手段或者通过社会中介组织解决的问题，也通过设立政府机构进行管理。特别是在政策区内，存在着行政执法无原则，行政处罚无标准，使企业缺乏公平交易的宽松环境，使科技人员的知识产权、发明专利等合法权益得不到有效的保护。从大的宏观环境上讲，民营科技企业和国有企业、三资企业等，还不是处在平等的竞争线上，尤其是在政府的投资、信贷、订货、采购以及政策扶持方面，还需要进一步营造平等的市场环境。
4.受旧体制的制约和影响，行政体制趋向传统化。目前，高新区外的管理体制对区内的包围，严重冲击着区内新体制的建设。高新区管委会本来是按照符合市场经济发展规律的“小政府、大服务”的模式建立的，但是在传统行政体制的影响下，由于上级政府和区内、区外政府机构的压力，一些高新区行政管理机构不断膨胀，人员越来越多，职能越分越细，自身想改也改不了，逐渐趋向传统化。有的城市将高新区管委会设为一级政府，致使政府机构设置齐全，职能复归，企业负担沉重，效率下降。有的沿用过去的传统做法，把竞争性的行业和服务性的行业进行大量投资兴办国有企业。有的市政府把高新区管委会作为安置干部的地方，以致人浮于事，影响管理工作质量和效率。
5.产权制度改革滞后，企业发展缺乏活力。在高新区内，有一大批优秀的科技人员利用自己的发明专利和科研成果，创办高新技术企业，仅靠少量的借款或贷款，经过艰苦创业，使企业迅速发展成规模实力较大的企业集团，在管理上和技术上对企业的发展做出了重要贡献。但由于国家至今没有制订实施明确的企业终极产权界定办法和具有吸引力的无形资产评估政策，关系到科技人员切身利益问题没有得到很好地解决，严重影响企业经营者和科技人员“二次创业”的积极性。目前困扰和阻碍民营科技企业产权制度改革的核心问题，就是科技人员创造性的智力资源投入，能否获得资产积累中应有份额。应该看到，科技人员、企业家在完成技术创新、管理创新和市场创新的时候，也是在进行投资，而且是高效的投资。尤其是在智力投资越来越显示出难以替代的重要性。美国计算机软件方面的佼佼者之所以愿意到微软公司去工作，他们看中的不仅仅是高薪，而是比尔·盖茨要给这些优秀的加盟者配股，按配股分配利润。杰出者几年之后就可以成为百万富翁，在微软公司目前已达数千人。因此，按照国际规范加快民营科技企业产权制度改革是建设高新区市场经济管理体制、解决高新技术企业发展动力的关键问题。
二、高新区行政管理体制改革创新的途径与措施
高新区作为改革开放大潮和市场经济建设中产生的新型行政管理组织，只有坚持不断改革创新，坚持大胆试验和实践，才能保持强大的生命力和创造力；只有紧紧抓住当前新一轮政府行政管理体制改革的有利机遇，进一步深化高新区行管理体制改革与创新，迎接知识经济新时代的严峻挑战。笔者认为当前应在以下六个方面抓紧改革与创新：
（一）按照市场经济要求进一步明确高新区行政管理体制
1.加快高新区行政管理体制改革步伐
针对北京、武汉、合肥、西安率先进行国家高新区行政管理体制和机构改革试点成功的具体情况，建议由有关部门在深入调查研究和总结经验的基础上，扩大国家级高新区行政管理体制和机构改革试点，由中央编办和国家科技部共同审核，确定机构和编制，全面推进国家级高新区行政管理体制和机构改革，争取用3-5年时间，分期分批完成国家级高新区体制和机构改革任务，明确管理体制和管理职能，将高新区正式列入国家和地方政府行政序列，为高科技产业发展提供可靠的组织保证。通过体制改革与制度创新，逐步建立适应社会主义市场经济和高新技术产业发展的管理体制和运行机制。
2.加强高新区市场经济宏观管理职能
实践证明，高新区的管理体制不通过立法的形式给予明确，是不能适应发展，也不能适应社会主义市场经济要求的。因此，建议省（市）各级政府进一步加大改革力度，扩大授权放权范围，应通过地方人大常委会制订出台地方性法规《高新区管理实施条例》，明确高新区管理体制和职能和权限。要将高新区真正作为“科技经济特区”，赋予其在规划、建设、土地、财政、工商、税务、项目审批、劳动人事、进出口经贸等方面拥有省（市）经济管理权限，按照社会主义市场经济体制的要求，实行“封闭式管理、开放式运行”的管理体制。重点是运用经济、法律和行政等手段对高新区实行宏观管理，要制订实施符合本地区实际情况、科学合理、协调统一的高新技术产业发展战略及规划，把高新区发展纳入地方经济建设的总体规划，成为地方经济跨世纪发展的龙头和行政管理体制改革的示范区。
（二）按照国际规范建立国际化经营管理体制
1.建立高新区国际化管理体系
高新区管委会要紧紧抓住当前世界科技经济一体化、区域化、网络化、集团化、国际化发展的有利时机，充分利用国际资本加速向亚太地区转移的机遇发展高科技产业，形成开放式行政管理体制。省（市）各级政府要赋予高新区管委会的经济科技特权，要加大行政体制改革力度，使工商管理、金融管理、税务管理、外汇管理、外事管理、外经外贸管理和海关管理等全面与国际接轨，形成符合国际规范的国际化管理体制，为高新技术企业实施国际科技经济一体化战略创造必备条件。
2.建立高新区国际化信息管理系统
高新技术产业的形成和发展是源源不断地与国际间进行信息和能量交换的结果。高新区管委会要充分利用计算机通信网络、信息高速公路和国际互联网等现代化信息管理手段，加强与国际著名公司、高科技企业集团、知名大学和研究院所等机构联系，建立长期发展的合作伙伴关系；要积极与职合国教科文组织、世界科技工业园区协会、亚太经合组织(APEC)科技工业园网络和经济合作与发展组织(OECD)等国际性组织机构保持密切的联系，跟踪了解国际科技经济发展动态；要加强与我国驻外使（领）馆、驻外商社等机构的联系，形成快捷高效的国际间信息通道。
3.建立高新区国际化运行体制
高新区要通过建立国际化管理体制和信息管理系统，形成符合国际惯例的现代化运行机制，遵循高科技产业的发展规律，按照国际规则办事，推动高新技术企业加强与国际间的高科技研究开发和经贸合作，充分利用国外各种资本和科技资源，吸引和促成一批投资规模大、经济效益好的高科技重点项目，使高科技产业走向国际化，实现经济规模化。
（三）按照高科技产业发展规律建立产权管理体系
1.按照高科技产业发展规律深化改革企业产权制度
高新区要借鉴国外高科技产业风险投资理论，按照国际规范和要求，积极推进高科技企业产权制度改革，完善企业法人治理结构，建立适应高科技产业发展的现代企业制度。对进入高新区的企业一律要实行新的企业制度，在组建企业时，首先要界定产权，明晰企业产权关系；在实施股份制改造、界定高新技术企业产权时，既要坚持“谁投资谁拥有产权”的原则，也要从实际出发，兼顾创业科技人员和企业职工在资产积累过程中的实际贡献，历史、客观地界定高科技企业的产权。高新技术企业在改组股份制公司时，应按照原国家体改委和原国家科委《关于在国家高新技术产业开发区创办高新技术股份有限公司若干问题的暂行规定》，根据实际情况可以用股份的形式，奖励对公司创建做出显著贡献的人员。知识产权（包括专利发明、专有技术、著作版权等）是高新技术企业的重要资产，在界定企业产权时要予以重视，作价总金额可占注册资本的35%。同时要在协调好技术持有者与相关技术开发人之间利益关系的基础上，解决非专利技术的界定问题等。通过深化产权制度改革，彻底解决历史遗留问题，建立符合市场经济规范的产权管理体系，为企业发展提供强劲的动力机制。
2.要为高科技企业实施股份制改革创造良好的发展环境。
高新技术产业是高风险产业，特别是在孵化期和初创期，具有较大的技术风险、市场风险和管理风险。因此，必须创造条件发展股份经济。一是要大力发展风险投资业。建立政府高科技产业发展风险投资基金，并划拨一部分资金建立风险投资公司，同时鼓励银行、证券公司、保险公司等建立风险投资公司，对政府优先扶持发展的高技术领域和重点支持的高新技术项目和企业进行投资，增大政府控股的高科技企业集团的发展规模；二是继续落实高新技术企业的各种扶持政策。在优化投资环境、提高办事效率的基础上，从资金、税收等多方面加大扶持力度，促进更多的高科技企业实施规范的股份制改革；三是要为高科技企业包装上市做好服务工作。进一步打破“条块分割”的界限，突出以资产为纽带，注重高科技人才、高科技成果、高科技开发能力和资金、资产、品牌等要素的优势互补，推动国有企业与高科技企业资产重组，建议国家适当放宽高新技术企业上市融资要求，为企业股票上市发行创造条件。
（四）按照依法行政的原则建立行为规范的管理机制
高新区10年来的发展实践表明，进一步完善高新区配套法规是实现高新区依法行政、规范管理的关键。因此，建议全国人大常委会加紧制订出台《国家高新技术产业开发区法》，地方人大制订《高新技术产业开发区管理实施条例》与之配套，确立高新区及其管委会的法律主体地位，逐步做到有法可依、有章可循、依法管理、违法必究，把高新区的改革与发展纳入规范化、法制化转道；高新区要进一步完善执法主体，重点围绕贯彻执行《国家科技进步法》、《国家行政处罚法》、《国家行政诉讼法》、《知识产权保护法》和《国家专利法》等法规，加强对行政执法部门和行政管理人员进行法规教育和培训，努力做到依法行政，及时纠正违法行政行为，提高行政执法水平，切实维护高科技企业的合法权益。通过完善配套法规和坚持依法行政，促进高新区行政管理规范化。
（五）按照政企分开的原则建立灵活高效的行政管理运行机制
1.坚持政企分开、政事分开
高新区要认真贯彻政企分开、政事分开的原则，明确划分事权和财权。高新区设立的高科技产业开发总公司，作为高新区管委会委托的总开发商，不能以赢利为目的，要以扶持高新技术企业、开发高科技产业为主要任务。要切割政府与企业的经济利益关系，在政府和企业之间构筑起一道屏障，彻底转变政府管理的职能。管委会作为高新区日常管理机构，应把政府管理的重点放在规划、指导、协调、监督和服务上，着重抓好区域内高新技术产业发展规划的制订和组织实施上，运用政策导向和宏观调控手段引导高科技企业健康发展。
2.加强和完善高新区市场体系建设
高新区管委会要充分利用各类中介组织和行业协会的桥梁与纽带作用，把政府管不了、管不好的事情交给社会中介组织去完成；管委会自身要坚持做到不与企业争权力、争资源、争利益，不以权谋利。而要积极创造有利条件，吸引和扶持各种社会力量，建立和完善与政府完全脱钩、自主经营的各种中介服务组织，在高新区内营造一个良好的区域市场经济环境。
（六）按照科学创新的原则建设高素质行政管理队伍
加强高新区科学管理，大力发展稿科技产业，人才是关键，干部是保证，重点是努力建设一支高素质的高新区行政管理干部队伍。为此，至少应从四个方面抓起：
1.坚持科学的标准。高新区管委会公务员文化素质比较高，要有科学的精神和科学的态度；要尊重科学、尊重知识、尊重人才；要按科学的规律公平公正的办事。只有树立科学求实的态度，才能树立公务员的权威，提高高新区行政管理工作效率。
2.坚持创新的标准。高新区是我国改革开放和社会主义现代化建设的前沿和窗口，特殊的重要地位要求行政管理人员必须具有开拓进取、勇于创新的精神，能够研究新情况，解决新问题，提出新措施。那种固循守旧，不思进取，按常规办事，不能开创新局面、创造新业绩的公务员，终将被时代所淘汰。
3.坚持高效的标准。在当今的信息时代，经济的发展和社会的进步，强烈呼唤着政府行政管理工作的高效率。效率是生存的基础，是发展的有效手段。高新区行政人员是高新区的管理者，他们手中掌握着权力，控制着相关资源，其工作效率的高低，直接影响着高新技术企业的发展速度。高新区行政人员只有雷厉风行，注重实效，才能够顺应高科技产业的发展需要。
4.坚持廉洁的标准。清正廉洁是国家行政人员所具有的基本道德品质。高新区的工作人员，其工资是纳税人提供的，其手中的权力是人民赋予的，不得以权谋私，而应身在其位，掌权为公，清正廉洁，为发展高科技产业服务。因此，高新区行政人员必须以身作则，廉洁自律。
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