江苏省科研项目管理及投入评价机制的问题与对策研究
魏 晶
（江苏省科学技术发展战略研究院，江苏南京 210042）
摘要： 文章简要回顾了江苏省科研项目管理体制改革的历史进程，分析了目前江苏省科研项目管理及投入评价机制存在的不足和薄弱环节，主要体现在科研项目经费管理束缚科研人员创新积极性，合同管理制度限制科研人员的科研自主权，科技投入绩效评价不符合科技创新内在规律等方面。文章针对以上问题，提出了相应的对策建议：一是改革经费使用和管理机制。二是健全契约目标、合同管理机制。三是完善科技投入绩效评价机制，旨在破除科技人员、企业家、创业者创新的体制机制障碍，激发科研人员的积极性和创造性。
关键词： 科研项目管理；投入评价机制；对策
1 江苏省科研项目管理体制改革的历史进程
1.1 科技计划项目管理体系建设
江苏省于1980年建立了省科技计划执行年报制度，对计划的执行情况，完成项目的经济、社会效益及成果水平，经费使用情况进行调查统计，并每年编制结转项目计划下达，加强对科技计划的分类管理。1984年起，先后出台了星火计划等专项计划，并逐步形成由应用基础研究计划、省自然科学基金组成的基础性研究，由重大攻关、中试基地、社会发展计划组成的应用研究，由星火计划、火炬计划、成果推广计划、地方专项计划及新产品试制计划组成的开发研究三个层次的省级科技计划体系。科技计划项目管理体系的建立强化了科技经费的宏观管理，为科学合理的使用科技经费提供了依据，便于政府对重点技术、优先发展产业进行方向引导，同时也为各类科研机构获得科技经费提供了多种渠道，为项目的公开招标和公平竞争打下了基础。
在中小学，思想品德和政治课，从学校到教师，从家长到学生，普遍认为是“副科”。中学因为有升学的需要有所重视，但这种“重视”其出发点不是在于育人，而在于中考和高考。有的小学，没有思想品德课的专职教师，而是由其他课教师兼任，课时也没有保障，常常挪作它用。由此带来的后果是，在中小学，思想品德和政治课教师，在地位作用、职称评定、评先评优等诸多方面处于劣势，使一些教师在心理上思想上产生负面影响。
在临床中,急性颅脑损伤诊断难度较大,在诊断的过程中应加强对以下三点的注意[2],其一,在分析颅骨骨折成像时,应加强对颅骨断裂程度的辨别。与此同时,区分间接征象。其二,在诊断硬膜下血肿和硬膜外血肿的过程中,同硬膜下血肿相比,硬膜外血肿范围相对较小,在影像资料显示过程中,通常形状为梭形,而且不在颅骨分析之间跨越,通常情况下,同骨折合并在一起,与暴力撞击有着密切关系;而硬膜下水肿在图像中以新月形呈现,能够在颅骨缝隙间跨越,而且其覆盖面积要比硬膜外血肿更为明显,对于其中的大部分不会与骨折合并的。其三,以不同MRI成像为依据,对血肿以及病变状况进行分析。
1.2 科技拨款制度改革
江苏省科委和省财政厅于1984年联合发布《关于科技三项费用实行合同制和有偿使用管理（试行）办法的通知》，对有偿使用科研经费的项目、偿还原则和比例、还款方式作了规定，将科技三项经费开支改为有偿合同制，并提出了用回收资金建立科技发展基金的意见，标志着科技合同制的全面试行。1988年，为了提高科研事业费的使用效率，开始用减拨下来的科研事业费和部分财政周转金建立省科研机构中试基地建设基金［1］。拨款制度的改革打开了旧体制的缺口，改变了科研单位吃“大锅饭”的局面，形成了新的事业费运行机制和新的利益分配机制，调动了科技人员的积极性，改变了科研机构的发展模式，逐步形成面向市场、面向社会、自主经营、自我发展的运行机制，促使科研单位主动面向市场经济，更好地为经济建设和社会发展服务。
1.3 科技计划项目管理改革
积极深化“放管服”改革，系统推进省级科研项目和资金管理改革，不断提升科技资金使用效益。2015年，将原有11类科技计划整合为5大类科技计划，初步构建形成总体布局合理、功能定位清晰、具有江苏特色的科技计划体系。2016年以来，陆续制发《关于进一步加强和改进省科技计划项目实施管理的意见》等10多个文件（如表1所示），不断优化项目管理机制。2017年，大力推进廉政风险排查结果应用，进一步强化专家评审、项目立项、经费安排等关键环节的全过程监督检查。2018年，启动建设省市县三级科技计划系统“一张网”，实施计划项目全过程“痕迹化”管理，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
2 江苏省科研项目管理及投入评价机制亟待改进
近年来，江苏省全面贯彻国家和省关于深化财政科研项目管理改革的部署要求，系统推进省科技计划项目管理改革，着力构建统筹协调、科学规范、公开透明的科技管理机制，为高水平建设创新型省份、加快建设科技强省提供了有力保障。但与广大科研人员创新需求相比仍然存在一些明显不足和薄弱环节，具体体现在以下几个方面。
表1 党的十八大以来江苏深化科技体制改革的重要文件
2.1 科研项目经费管理束缚科研人员创新积极性
一是预算编制科目过多。目前，江苏省科技计划项目经费主要分为直接费用和间接费用两大类。其中，直接费用包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版费/文献/信息传播/知识产权事务费、会议费/差旅费/国际合作交流费、劳务费、专家咨询费及其他支出等10个左右科目，设备费还细分为设备购置费、设备试制费及设备改造租赁费等科目。调研发现，高校院所及企业的科研人员普遍反映，在申请科研项目时，由于需要编制的预算科目过多、过细，科研人员不得不花费大量时间去学习和研究科技经费管理办法和财务管理各项规章制度，同时还需要把各个参与单位的经费预算汇总起来，分门别类地予以整理，很多“科学家”被迫成为“财务专家”，使科研人员不能潜心科研。二是经费使用自主权不够。项目立项后，关于经费使用的财务审计相关规定要求科研项目的开销要全部“按预算完成”，科研人员的经费使用应和项目申请及合同签订时的预算明细保持一致。但经费预算只是科研人员在申请项目时对于经费如何使用的大致测算，由于技术研发本身存在很多变数和不可控因素，导致科研人员在使用经费时经常出现与预算不一致的情况。
2.2 合同管理制度限制科研人员的科研自主权
深化科研项目管理及投入评价机制改革对于充分激发科研人员的积极性和创造性具有重要意义，面对中国特色社会主义进入新时代对科技创新的新部署、新定位，面对江苏高质量发展赋予科技创新的新任务、新要求，江苏要深化科研项目管理及投入评价机制改革，着力破除科学家、科技人员、企业家、创业者创新的体制机制障碍，打通科技成果向现实生产力转化的通道，推进科技与经济紧密结合、创新成果与产业发展紧密对接。
2.3 科技投入绩效评价不符合科技创新内在规律
进一步简化省级财政科研项目预算管理，大幅合并缩减预算编制科目，将科研经费使用的调剂权限下放至项目承担单位及科研人员，切实改革创新科研经费使用和管理方式［4］。根据科研活动规律和特点，将省级财政科研项目原有10多个预算科目合并为直接费用、间接费用和人员费用等三大类，预算编制及经费使用时不再细分具体子科目，由科研人员结合科研活动并按规定自行统筹使用，切实把科研人员从烦琐的经费申请、使用和管理的表格中解放出来，使科研人员有充足时间心无旁骛地开展科学研究。其中，直接费用主要包括设备材料、测试化验加工、燃料动力、出版费/文献/信息传播/知识产权事务费、会议费/差旅费/国际合作交流费、专家咨询费等在项目实施过程中发生的与之直接相关的费用。间接费用指承担单位在组织实施项目过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用，其核定比例参照直接费用直接确定，不需要扣除设备购置费后再确定。人员费用由原直接费用中的劳务费和间接费用中的绩效支出组成，不设比例限制，用于在项目实施过程中支付给参与项目的研究生、博士后、访问学者和项目聘用的研究人员、科研辅助人员等的劳务性费用，以及激励科研人员的绩效支出。
3 进一步深化科研项目管理及投入评价机制的对策和建议
江苏省级科技计划项目管理主要采取合同管理制，参照工程建设项目管理模式。在合同中明确了项目实施的主要任务、考核指标、参加人员、年度计划及阶段目标、经费预算等内容。但与工程建设项目不同，科技项目是一种创新性的脑力劳动，具有科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性等明显特点，经常会发生技术路线、项目经费等方面需要调整的情况。而在科研项目监督管理中，财政、审计等有关部门经常将合同作为主要依据，简单套用合同的“条条框框”来评估项目实施的成效，对未全部完成合同指标的项目视为“不合格项目”，束缚了科技人员的自主权。比如，南京市高新区某家企业承担了江苏省科技成果转化项目“基于碳纳米球管的低剂量X射线摄影系统研发与产业化”，由于计划购置设备的价格波动和自身科研需求变化，企业实际需要购置研发设备的数量和型号与签订合同时的数量和型号不一致，这就需要企业履行重大事项变更手续去层层请示报告，给企业带来很大不便。
3.1 改革经费使用和管理机制
科技投入绩效评价通常是以事先设定的绩效目标对某一类科技专项资金或受到财政资助的科技项目进行评价，对于确保科技投入的实效起到了重要的作用［2］。但大多数的科技投入尤其是政府财政科技投入均带有长期的战略意图，有关部门在对科技投入绩效评价时，由于未充分考虑研发成果的不确定性、研发投入发挥作用及成果显现的时滞性、研发活动的溢出效应等科技创新内在规律，简单采用一个时期的投入、产出数据进行对比分析，导致绩效评价过于注重短期指标完成，忽视了未来需求和长远发展，形成了“重数量、轻质量”“重短期、轻长期”的错误导向，从而助长了科研功利主义和短期行为。尤其是在对某类资金进行绩效评价时，直接将政府投入的绩效评价过多地与项目层面的产出指标相结合，以资助项目的具体经济效益掩盖了科技投入所带来的外部经济和社会效益［3］，产生了以偏概全的问题。同时，由于研发成果成效的显现具有一定滞后性，有些项目的成效在结题时能够马上从论文、专利、实验数据等方面体现出来，有些项目的成果却不能完全体现，或者要到科技成果转化时才能体现。对基础研究计划项目基本刚完成或还未完成时即开展绩效评价，难以准确评价得出科研项目的间接或潜在的创新产出，从而导致评价结果不尽合理。
3.2 健全契约目标、合同管理机制
进一步改革合同管理机制，着力简化科研项目的过程管理，实行重大事项变更备案制度，建立科技项目中止撤销的负面清单，大幅精简项目检查评审。一是在合同签订环节，合同所列各项内容原则上应与项目申报书相一致，建议当实际立项经费少于申报经费时，项目承担单位为非企业法人的，允许其在合同书签订阶段对项目任务、技术经济指标、成果等内容做出一定的调整。二是在合同执行环节，将原有的重大事项报告制度改革为重大事项变更备案制度，对于合同执行过程中发生变更的重大事项，原则上允许其在项目承担单位内部履行备案手续，无须再次报项目主管部门审批，让科教单位和科研人员拥有更大的科研自主权。进一步精简检查评审，清理规范对科研项目开展的各种检查评审，加强对已有检查结果的共享使用，切实减少检查数量，避免重复检查、多头检查、过度检查。三是在合同结题环节，按照“鼓励创新、宽容失败”的要求，建立省科技计划项目中止及撤销的负面清单，对清单以外的项目，如研发工作已实质开展且经费使用无违规行为，但研发目标确实无法完成的项目、经实践证明项目研究路线不可行的项目以及由于其他不可抗拒因素，致使研发工作不能正常进行的项目予以结题，不将其记入失信记录，更大力度地鼓励科研人员大胆探索、挑战未知。
3.3 完善科技投入绩效评价机制
一是适当延长绩效评价周期。充分遵循科技创新内在规律，科学设置突出中长期目标导向的科技投入绩效评价周期。根据不同类型项目的科技投入，进一步注重过程评价和结果评价、短期评价和长期评价相结合，适当延长评价周期至项目完成后的2～5年，为长期从事基础研究和前沿探索的科研人员营造一个更加宽松的科研环境。二是加强对科技投入潜在产出的绩效评价。对科技投入的绩效评价要着重突出评价研究成果质量、原创价值和对经济社会发展的潜在贡献，切实改变单一片面的将论文、专利等与科技投入直接挂钩的做法，从而更加全面、客观的反映科技投入在经济效益和社会效益等方面的实施绩效。三是强化分类绩效评价。当前，江苏省科技计划投入主要分为基础研究、重点研发、成果转化、创新能力以及政策引导5大类，每类计划投入的产出成果方式都不完全一样。建议充分考虑到计划资金的功能定位及使用性质的不同，根据研究领域、创新链环节等采用不同的绩效评价标准。对基础研究的科技投入，着重评价其在提出和解决重大科学问题的原始创新能力、成果的学术价值、高层次人才培养等方面的绩效；对应用研究和技术开发的科技投入，重点评价其在集成创新、成果转化、对产业发展贡献等方面的绩效；对公益研究的科技投入，重点评价其在增强普惠性公共科技供给、提高公益服务水平等方面的绩效。
公务员培训的变革与创新是一个系统工程，根据“具身认知”理论公务培训本质上是涉身的、情境的、生成的教学活动。为了达到这一目标，我们认为，公务员培训变革和创新的实践路径如下。
参考文献
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［4］胡红亮，周萍，龚春红.中国科技计划项目管理现状与对策［J］.科技管理研究，2006（8）：1-5.
Research on problems and countermeasures of Jiangsu scientific research project management and investment evaluation mechanism
Wei Jing
（Jiangsu Institute of Science and Technology Development Strategy,Nanjing 210042,China）
Abstract: This paper reviews the historical process of the reform of the management system of scientific research projects in Jiangsu Province,and analyses the shortcomings and weaknesses of the current management and evaluation mechanism of scientific research projects in Jiangsu Province,which are reflected in the lack of scientific research project funds management restricting the innovation enthusiasm of scientific research personnel,the lack of scientific research autonomy limited by contract management system,and the fact that the performance evaluation of scientific and technological investment does not conform to the inherent law of scientific and technological innovation.In view of the above problems,this paper puts forward some corresponding countermeasures and suggestions Firstly,reform the mechanism of funds use and management.Second,improve the contract objectives and contract management mechanism.Thirdly,improve the performance evaluation mechanism of scientific and technological input,the aim of which is to break down the obstacles of system and mechanism of innovation of scientific and technological personnel,entrepreneurs,and to stimulate the enthusiasm and creativity of scientific researchers.
Key words: management of scientific research projects;input evaluation mechanism;countermeasure
中图分类号： G311
文献标志码： A
作者简介： 魏晶（1987—），女，江苏徐州人，助理研究员，硕士；研究方向：区域创新。
（责任编辑 何琳）
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