中国农村土地制度改革：荒地使用权拍卖，本文主要内容关键词为：荒地论文,制度改革论文,使用权论文,中国论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实地调查中的发现
我们在山西的实地调查是在中国针对农村土地制度建设进行的第五轮实地调查。调查中走访了34个农户，其中包括21个荒地承包户和四个投了标但未成功的农户。就荒地问题进行的实地调查全都在吕梁地区的四个县。
如以前一样，我们的实地调查方法是“快速农村评估”。在调查中不是让农户被动地回答一套问卷，而是鼓励农民主动参与这种半组织性的调查活动。我们使用了一套基本的议题表，具体问题就是根据这些议题而提出的。在一次调查中一般都没有问完所有的问题，有时还脱离基本的议题表而讨论一些没有料到但令人感兴趣的新问题。
虽然地区政府允许非农人员参与荒地拍卖，但在调查的21个荒地承包户中只有一个不是农民。在所有荒地承包户中，最大的承包户承包了500亩，最小的承包户只有5亩。平均下来，所调查的每个荒地承包户的承包面积为91亩。我们得知，有些大的土地承包户成功地承包了数千亩荒地。
（一）荒地分配方式
虽然吕梁地区的试验被称为荒地拍卖，但我们发现大部分荒地是通过非拍卖的方式分配给农户的。在调查的21个承包户中，只有10个通过竞争性的拍卖（而且全都是“竞标拍卖”，即仅对本村村民开放）得到荒地。其他11个承包户则是通过非竞争方式按大队的条件得到荒地的。
接受调查的承包户所描述的竞争性拍卖过程与地区官员告诉我们，的基本一致。所有参加了竞争性拍卖的农户告诉我们，他们是在拍卖开始的大约一个月前从有线广播或村里的黑板报中得知拍卖消息的。这些消息包括：将要拍卖的土地的情况和拍卖起价。拍卖活动由大队干部在乡政府的协助下组织进行。虽然拍卖领导小组中有村民选出的村民代表，但是中阳县的六个农民告诉我们，他们村里的村民代表大多是以前的大队干部。
无论是从成功投标人与所有投标人的比例来看，还是从拍卖起价与最终成交价的差价来看，拍卖活动都是竞争激烈的。在调查发现，所有成功投标人最终付出的拍卖价至少高出起价三倍。起价与成交价差距最大的是1995年春天进行的拍卖，这似乎表明，随着农民对荒地拍卖的了解增多，兴趣增大，拍卖中的竞争性也加大了。
除了竞争性的拍卖之外，我们还发现了至少三种形式的非竞争性荒地分配方式。第一种方式是大队在80年代初就把荒地与耕地一道分配给所有农户，我们在两个村子看到这一情况。农户没有出钱购买荒地使用权。这些村里的农民看上去对他们的荒地使用权信心不足。因此，大多数人没有进行荒地开发治理。
第二种方式是大队按大队干部和村民代表预选确定的价格向所有村民出售荒地。如果不止一个农户希望购买同一块荒地，大队则在所有有此希望的人中平分该块荒地。
第三种非竞争性的荒地分配方式主要是在这样一个大队进行：该大队以前就把荒地承包给农户治理（也许是在80年代），但现在它决定给农民提供长期稳定的荒地使用权。这个大队对以前没有承包的荒地进行拍卖，期限为50年。但对以前已经承包的荒地，大队让承包户来购买为期50年的延长使用权，其价格大大低于拍卖用荒地的起价。
（二）价格与付款方式
通过竞争性拍卖而得到荒地使用权的农民最终所出的价格几乎都以远远高出起价。在调查中发现，大多数农民付出的价格高出起价三至六倍。唯独的例外是两个大队干部。其中一个的成交价与起价一样，另一个的成交价稍稍高出起价。荒地承包户购买荒地的购价从每亩1 元到35元不等，这取决于土地的质量、使用权的期限、拍卖的年代等因素。我们发现，至少在一个村子里，荒地的价格在过去两年中至少增加了十倍以上。
虽然地区政府的政策允许分期付款方式，但是我们发现多数农民都是以现金一次付清。除了有一例农民分两次付清而外，所有通过拍卖而购进的荒地都是一次付清。采取一次付清的方法不利于贫穷的农民参与投标，即便他们有能力开发治理荒地也不敢参与投标。在调查中发现，几乎所有没有参与投标或投标未中的农民都认为，缺钱是他们没有参与投标或投标未中的主要原因。
有些地方采用分享治理成果的方法，即荒地承包户按大队规定的条件与集体分享治理成果，从而获得荒地使用权。我们走访了吕梁地区交城县的6个农民，他们就与集体定有分享合同。分享条件不一， 这取决于荒地的质量和合同签订的时间。一般来说，农民得荒地收入60%—80%，付给集体20%—40%。
（三）使用权的期限
虽然地区的官员们告诉我们， 拍卖的荒地使用权的年限为50 年到100年，但是在实地调查中发现的年限是30年到60年，最常见的是50 年。那些在实施荒地拍卖之前于80年代分配给农民的荒地，其使用权的期限还更短，从15年到30年不等。
所调查的农民都知道他们荒地使用权的具体年限。当问到使用权是多长时，多数农民的回答都与他们荒地使用合同上的期限一致。这与我们在中国其它地方调查耕地使用权年限时遇到的回答形成鲜明对照。在先前的实地调查中，当我们问到农民其土地使用权有多长时，大多数农民回答说：“我不知道。”这些农民大多没有书面的土地使用合同。产生这种回答差异的原因也许是：我们所走访的所有荒地承包户都有书面的土地使用合同和土地使用证，而且这两个文件上都明确标有使用权的年限。
（四）土地使用合同和土地证
与以前的实地调查一样，我们在吕梁也问到农民是否有土地使用合同。以前在中国其它地区进行的实地调查中发现，大多数农民没有书面的土地使用合同。在吕梁地区我们发现，几乎每一个荒地承包户都拥有与大队签订的书面的土地使用合同和县政府发放的土地证。这两份文件都比我们在先前实地调查中看到过的有关土地使用的文件要完备得多。文件中载明了具体的使用权年限，签约双方详细的权利义务，对守约行为的奖励和对违约行为的处罚。
一个例子是吕梁地区中阳县的6 个农民给我们看的荒地使用合同和土地证。我们发现，土地使用合同和土地证都是以县为单位统一设计、统一印制的。不过，1994年所用的合同较1994年以前使用的合同有些改进，说明当时政府也在不断改进统一标准的合同文本。
（五）其它的权利和义务
土地合同和地区的规定要求所有荒地承包户在一定时间范围内、以一定方式进行一定程度的荒地治理。如果荒地承包户达不到这些标准，大队可以无偿收回土地以重新拍卖。
所有荒地承包户都说，除非坡地改成梯地，否则他们在坡地上只能种树或种草。大多数荒地承包户还说，大队要求的治理标准比合同或地区文件明确规定的治理标准还要严厉。比如，中阳县的六户农民告诉我们，大队要求他们在三年之内荒地的治理率达到85%。然而，他们的书面合同则要求它们在第三年达到45%的治理率，而地区的政策仅要求在第三年达到30%。
农民知道他们的荒地使用权可以继承。他们也都明白他们的荒地使用权在原则上可以转让，但只有部分人知道它们必须在达到一定的荒地治理标准之后才能转让。产生这一情况的原因也许是，土地合同中没有关于转让的具体条款。
（六）荒地治理的程度
我们走访的大多数农民都在他们承包的荒地上做了和正在做大量的现金和劳力的投入。对一个人平年收入只有735元的地区来说， 这简直是奇迹。不要忘记，吕梁是中国最贫穷的地区之一。
我们走访的所有21个荒地承包户都说他们的大部分或全部时间都用在荒地开发和管理上。当问到他们究竟在荒地上花了多少时间时，一般回答都是“每一天”。21个承包户中有16个投入了现金来治理荒地。在他们中间，有6个承包户花的钱在每亩100元以上。投资最多的一个承包户在他的35亩荒地上平均每亩投资500元。目前， 这些经过治理的荒地上已经开始生长水果。他还准备投资3万元来治理剩下的100亩荒地，这3万元将来源于出售水果的收入。 由于这些承包户每人都拥有几十亩到上百亩的荒地，一家人拿出的钱将达到上万元，这种投资规模是我们在中国其它地方从未看见过的。不过，所有农民也都指望其收益将至少比投资高出十倍。
被走访的几乎所有荒地承包户都在荒包户都在荒地上种树，如果树和用材树。荒地承包户在荒地治理上的投资主要用于租用开荒设备、雇佣外来劳力、购买树苗等。大多数农民都是靠其储蓄或向亲戚借贷来筹集资金的。很少有人从银行借款，多数农民说他们借不到款。
在这21个荒地承包户中，问了7户关于耕地长远投资的问题。有6户农民告诉我们，他们在耕地上没有做任何长远投入。当进一步问到为什么时，一位在其15亩荒地上投资2000元的农民说：“因为耕地老是在调整。”这6户农民也告诉我们，他们的耕地要么是没有书面合同， 要么是经常进行调整。
二、建议
中国的耕地资源不丰，而且还日益减少。然而，中国也至少有3300万公顷的可以开垦但尚未开垦的荒地。如果中国在鼓励荒地开发上找到一种成功的模式，这将大大提高中国农业生产的潜力。吕梁的拍卖和出售荒地使用权方面的经验为中国的荒地使用权分配提供了一个有用的模式。
根据吕梁在荒地分配上的许多积极有益的创见，我们在这里提出以下建议，以建立一种现实可行而又卓有效率的方法，推动中国的荒地开发治理。
（一）让荒地的出让进一步面向所有农民
建立荒地使用权的拍卖机制是为了在土地分配上打破平均主义的趋向。在实地调查和与中国官员的交谈中我们发现，一旦荒地经过治理开始创造收入，荒地分配的不均和由之而来的荒地收入的不均有可能形成一种社会问题。尽管我们不主张用牺牲市场机制来换取“大锅饭”，但我们也相信，对现有的荒地出让方法、购荒付款方式和荒地收入分配进行改进，有可能减少收入不均的影响，增加荒地承包户的数量。我们认为，在荒地的分配和开发中，除了考虑农业生产和环境保护之外，还应该考虑中国贫穷地区的脱贫问题。
1.在贫穷村庄主要推行限于本村的竞标拍卖而不是招标拍卖。我们在吕梁地区走访的所有穷村都采用竞标拍卖，即仅限于本村村民参加。地区官员告诉我们，如果竞标拍卖未能引起本村村民的兴趣，拍卖才对非本村村民的外来户开放。我们认为这是一种有意义的政策。在贫穷村庄里不加区别地全方位对外开放招标，有可能引来富裕的非本村村民，从而导致荒地向非本村村民集中，带来潜在的社会不稳。中国的荒地大多集中在贫穷地区。开发荒地潜在财富的机会应该是首先给予本地的居民，因为他们一般来说缺乏其它脱贫致富的机会。
2.设定每户的荒地持有量限额。目前，对一个人或一户人所能持有的荒地量没有限额。我们得知有些户通过拍卖承包了万亩以上的荒地。没有土地持有量的限制，有钱农民和无钱农民的荒地持有量上的差距就会加剧，引起对大地主再现和贫富悬殊的担忧。我们建议由省或地区制定“四荒”使用权的具体限额。
3.进一步加大对拍卖程序的宣传。我们所走访的大部分村（但也不是每一个村）都在拍卖开始之前的相当一段时间里通知村民，告诉他们荒地拍卖的程序。这类情况通报包括所有即将拍卖的荒地的全面情况、荒地承包户的权利义务。这类情况通报和投标程序必须至少在拍卖开始的30天之前让全村家喻户晓，以鼓励村民的广泛参加。就招标拍卖而言，这样的情况通报应该是通过当地的媒体广泛宣传。
4.提倡分期付款和成果分享的方法，增加荒地拍卖的参加面。在实地调查中我们发现，进行过荒地拍卖的大部分村庄都要求中标者在拍卖结束后一次付清拍卖款。这一条件实际上是把荒地的拍卖仅仅局限在那些能轻易筹到大量资金的农户身上。我们曾经与这样几个农户进行过访谈，他们希望得到荒地使用权，也认为他们有能力开发治理荒地，但他们缺乏购买荒地和治理荒地所必需的大笔资金。我们建议进行荒地拍卖的村庄更广泛的使用分期付款和成果分享的方法，以便贫穷的农民也能够购买和治理荒地。
尽管吕梁地区的规定允许荒地承包户采用分期付款的方法，但我们发现采用分期付款的地方基本没有。造成这一情况的原因可能是：①地区政府授权村民大会决定是否采用分期付款，这使村干部得以有机会操纵村民大会通过一次付清的方法；②农民不知道政策许可分期付款。
我们访问的两个村庄采取成果分享的方法。分享条件因地而异，一般是农民把荒地毛收入的20%至40%交给村里。尽管在世界许多地方成果分享方法都是对农民不利，但我们建议中国在荒地承包安排中采取有管制的成果分享方法。成果分享方法也如分期付款方法一样，有助于更多的农民参与荒地承包。而且，由于成果分享取决于治理结果，荒地治理的风险（和效益）可以在农民和荒地的集体所有者（村）之间分担。
成果分享甚至也可以引入拍卖过程。比如，村里可以用15:85 （集体：农民）的分享比例作为起价。农民的竞标方式是增加这一比例中集体所占的份额，愿意给予集体最大份额的农民便可中标。
总之，我们建议把一次付清方法作为特例，而不是作为惯例。政策和法规都应该推动分期付款和成果分享的方法。
5.使用荒地收入的累进税制来防止收入分配的悬殊。政策制定人和农民都对财富集中和贫富差距拉大表示担忧。产生这一担忧的部分原因是荒地的潜力捉摸不定。他们担忧，在将来，当这些承包户完全开发治理好荒地之后，荒地将给他们带来巨额的收入，可他们当年却在多数人尚未认识到荒地潜力的情况下以很低的价格买进了这些荒地。一些官员甚至担心，由于那些没有荒地的低收入农民的压力，治理好的荒地也会被收回。我们建议，除了设立土地限额和采取多种付款方式而外，还可采取比较温和的累进税制，以利荒地收入的再分配。
（二）稳定荒地使用权
实地调查结果表明，农民必须要有稳定而长期的荒地使用权，才会有积极性来对荒地治理进行大量而长期的投入。吕梁在向农民提供这种长期稳定的使用权方面迈出了很大一步。我们在这里提供的只是进一步改进吕梁模式的几点建议。
1.给予农民永久使用权。吕梁地区允许给予农民50年到100 年的荒地使用权。我们看到的荒地承包户大多有50年的荒地使用权。具体明确的50年到100年的使用权， 无疑是对短少且不稳定的耕地使用权的一大进步。但是，我们建议给予农民永久使用权。在过去的实地调查中我们发现，80%以上的农民喜欢永久使用权。
一种为期50年或100年并且完全可以转让和继承的使用权， 也许现在可足以激励农民进行大量的土地投入，或足以使银行可以放心地以此使用权为抵押物发放贷款（一旦银行可以发放抵押贷款之后）。但是，这一情况不会永远如此。首先，十几年之后，将会发生越来越多的继承和转让。这时的新使用者的土地使用权就会更短。随着使用权终止日期的临近，农民就不会愿意进行土地投入。其次，随着土地使用权年限的减少，银行也就更不愿意用使用权作抵押物。
2.提供清楚而详细的荒地使用合同和土地证。吕梁给予农民的荒地使用权文件是迄今在中国发现的最完备和最有效地土地使用权文件。吕梁的经验告诉我们，书面的土地使用权文件在调动农民土地投入积极性方面起着多大的作用。
我们得知，没有一个中央政府机构设计发放过一种标准形式的荒地合同。我们极力建议由农业部农村经济合作指导司设计这样的标准合同。考虑到各地的特殊情况，要在全中国的所有县里采用完全一致、只字不变的合同也许是不现实的。但是，所有合同应该包括承包荒地的简单描述、集体所有者和荒地承包户详尽的权利义务、使用权的具体起始时间和期限、付款方式或成果分享方式、荒地治理要求、达不到荒地治理要求的处罚、使用权转让的规定、土地征用的规定、对违反合同条款的处罚以及土地纠纷的调解措施。合同应该由荒地承包户的代表和土地所有者的代表签字。合同还应该由尽可能高的政府机构签署盖章。土地合同应该伴之以政府机构发放的土地证。这样的土地证将有助于建立一套公开的土地登记制度。
3.订立并宣传旨在保护农民的土地征用规定。现行法律不完备，有了的法律又执行不严，使得各级政府机构和集体组织到处无偿征用农用土地。虽然在以前的实地调查中我们见到的这类非法无偿的征地主要涉及到耕地，但这次在吕梁地区发现了至少一个非法无偿征用荒地例子。这样的征地将影响到所有农民对土地的稳定感。如果政府不控制这样的征地，农民将不会有稳定的使用权，从而也就失去了对荒地投入的积极性。中国政府应该改善并严格执行现有法律，提高荒地承包户和全部土地使用者的权利。这有助于抵消土地“占有”者目前的无边权利。
我们建议中国只准许为了非盈利的公共目的（如道路、公立学校或其它公共设施）的强制性征地。为建工厂、砖窑、加油站或其它盈利性企业的征地，除了因土地农转非而需要得到有关部门批准外，还应该与农民直接谈判，让农民自愿出售，并得到集体所有者的批准。
对强制性征地进行限制和要求征用者付出大量赔偿的政策可以实现两个目的。第一，这些规章制度提高农民对土地的稳定感，从而刺激他们增加土地投入。第二，这些规章制度将有助于保护从荒地开发而成的农田和林地，从而增加中国用来养活其人口的关键——农用土地。
4.改进现有的土地纠纷解决机制。政府文件或书面合同所正式给予农民的权利都毫无用处，如果农民不能履行这些权利的话。我们在实地调查中发现，农民在其土地权利受到地方干部侵犯时几乎束手无策。尽管有各种法律咨询和调解机构理应处理土地纠纷，但我们发现农民在其土地权利受到侵犯时并不使用这些服务，这也许是因为农民担心地方干部控制纠纷解决过程。我们建议国务院订立和实施一系列针对具体违约行为的具体处罚措施。以国务院指示为形式的这些处罚措施至少可以有三个用处：①对地方干部起到威慑作用，防止他们侵犯农户的土地权利；②为纠纷解决机构（调解、仲裁和裁决机构）提供可以遵循的具体条例；③让农民知道地方干部侵犯他们土地权利之后将会受到的具体处罚。
（三）促进荒地使用权的转让
土地的自愿转让权之所以重要至少有四个理由。第一，准许土地转让将有助于把土地集中到最有效率的使用者手上。或者如英国法律评论家威廉·布来克斯托恩所说：“对一个人说来不方便和无用处的东西对另一个人来说则是极为方便和有用的东西……。因此，这种对双方的便利就促成了商业往来和通过买卖完成的财产转让……。”第二，一个有权出售使用权的土地使用者将对土地采取一种长远观点，更有可能对土地做出长远投入。比如，如果一个农民知道他在以后出售土地时能够收回治理荒地所带来的某些效益，那么他就有可能愿意把他承包的荒地改造成梯地。第三，转让权是抵押贷款的先决条件。抵押贷款实际上是一种有条件的财产转让承诺；具有这一权利能够使资本不多的农户购买他人土地的使用权或者帮助农民取得优惠贷款。第四，土地市场的形成将使土地具有价值，从而为征收土地税创造条件。
吕梁的荒地转让规定是审慎的，而且在促进私人之间的荒地转让和防止荒地投机方面保持了一种平衡。这些规定允许农民之间进行赢利性的荒地转让，同时又对之加了两个限制：①获得的荒地在两年之内不得转让；②在荒地的治理率没达到30%之前不得转让。我们在这里就荒地转让提出两条建议，以促进私人之间的荒地使用权转让。
1.发布和宣传土地转让法规。中华人民共和国《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。”有关土地使用权转让的详细措施“将由国务院颁布的具体法规另行规定。”据我们所知，国务院没有制定过有关集体土地转让的详细法规。我们建议国务院颁布农村土地转让的详细法规，同时发放标准的土地转让证书，以引导有愿望进行土地转让的农民。法规和标准转让证书应该包括土地条款，在何种条件下转出户可以何种方式收回土地，土地有偿使用的规定，土地用途的改变，征购及负担划分，转让登记，纠纷解决等。土地转让证书适用于使用权的不完全转让和承包合同中所剩承包年限的完全转让。这些条例和标准转让证书应该对转出户和转入户提供更大的稳定安全感。如果条例清楚，证书规范，希望转出土地的农民就不必只是把土地转给亲戚和好友。这些条例和证书的严肃性将取代目前农民对人际关系的完全信赖。而且，对于承包权完全转让的各方来说，即使是有了可信赖的人际关系，这些条例和证书对他们也有帮助。当然，任何条例和标准转让证书都应该得到政府的广泛宣传。
2.建立初步的土地登记制度。目前，土地转让大多没有进行公共登记，尽管有少数是向地方的集体组织报告，而这些集体组织也负责保存土地合同或土地使用证。如果书面土地使用合同和土地证要发给所有农户，现由地方保存和管理的这些证书合同便可以成为土地登记制度的基础。中华人民共和国《土地管理法》的贯彻措施明确指出，“集体土地必须在县一级政府登记……”。如果想发育土地市场，中国农村最终将需要一套土地登记制度。所有具有发达土地使用权市场的国家都有一套土地登记制度。土地登记制度有助于使土地使用者获得更大的稳定安全感，便利土地转让，为土地市场参加者提供市场信息，同时也可为地方政府机构提供税收和其它方面的信息。
土地登记制度应该包括下述成分：①绘制各个地块的地图，以形成一套土地登记图；②建立土地使用权登记档案，它以地块为基础，记录该地块经历过的所有转让，注明现有的使用权主；③以地块为基础进行归档，存储所有有关文件（转让、继承以及在今后某个时候加进的土地抵押），并以地块编制登记图索引。其它国家的土地登记制度大多规定，土地只有在登记之后土地使用权的交易转让才能完全生效。建立土地登记制度的成本主要集中在土地丈量制图上，因此，确定一种可以负担得起的地图精确程度就非常关键。
（四）增加农民获得贷款的机会
吕梁的农民也和中国其它地方的农民一样，一般都缺乏财力来购买荒地使用权和开发治理荒地。我们走访过参与投标但未成功的农民。他们认为，没有足够的财力是他们没有中标的主要原因。还有许多农民表示，即使他们中了标，他们也承担不起开发治理荒地所需的巨大额费用。甚至某些已经承包了荒地的农民也表示，他们无力完全治理荒地，因为他们得不到进一步的财源。
我们建议在荒地拍卖中试验抵押贷款，即让农民以荒地使用权为抵押物，向银行申请贷款以购买和治理荒地。我们认为，银行现在也许愿意接受荒地使用权为发放贷款的财产担保，因为：①荒地使用权一般年限长而且比较稳定；②新近通过的《中华人民共和国担保法》明确规定荒地使用权可以抵押，同时该法还包含如何进行抵押的法律制度。