国家权力增长限制与地方行政主导，本文主要内容关键词为：主导论文,国家权力论文,行政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对政府行政体制的研究，主要是行政学的任务，但政治经济紧密不可分的特点，注定了经济学的介入，使行政学和经济学共同联手来分析、解决行政体制的有关问题，如政府职能或权力就是其中的重大课题。本文所论释的问题，就是从经济学和行政学视野中的行政践履模式切入，通过追朔亚当·斯密的“看不见的手”的市场机制支配，回顾凯恩斯针对“看不见的手”的理论革命，再到分析布坎南“政府失败理论”，着重吸取国家权力增长限制的合理内核，由此提出地方行政主导选择这一命题，围绕国家权力增长与地方行政主导展开分析阐释，其中尤其对地方行政主导的可行性进行了实证研究。
一、“政府失败理论”与进一步放权的必要性
提出限制国家权力增长这一主张并引起巨大影响的人，首推美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者布坎南，他在其政府失败理论中明确作了分析、论证。但布坎南走到这一步绝非偶然，而是有其深刻的理论背景和资本主义社会经济运行现实作依据。
亚当·斯密(Adam Smith)作为古典经济学的创建者，他在政治经济学名著《国富论》中提出了一个著名的原理或命题，即“看不见的手”。该原理宣称，一切经济活动都可以完全依着“看不见的手”（市场机制）的牵引进行自由竞争，即所谓：“每个人在他不违反正义的法律时，都应听其完全自由，让他采取自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争。”[1]因此，亚当·斯密拒绝了国家权力的干预。亚当·斯密的这种自由市场竞争理论对西方经济社会产生了持久而巨大的影响，即使经过漫长的历史岁月后，也还有其忠实的追随者以新古典经济学派的面目活跃于资本主义经济社会舞台上。但具有讽刺意义的是，以马歇尔为代表的新古典经济学派尽管声嘶力竭地鼓吹经济自由主义，认为自由竞争、自由放任的资本主义经济体制不会出现危机，通过看不见的手即市场机制的自发调节作用能够实现社会经济的均衡发展和经济资源的充分利用，保证充分就业。但1922年—1933年的世界性经济危机的爆发及其破坏性，宣告了新古典经济学只要市场调节而不要国家干预的美妙神话的破灭，凯恩斯主义随即取而代之。凯恩斯1936年在出版的著作《就业、利息和货币通论》中有力批判了新古典经济学的理论基础“萨伊定律”和价格工资具有完全弹性的假定，公开宣称资本主义不可避免地会发生经济危机和失业，并一反经济自由主义的传统，提出了国家干预经济的主张，其著作占有与《国富论》、《资本论》齐名的地位。凯恩斯强调国家对经济的宏观调控和所运用的宏观经济分析方法，被认为完成了一场从理论到政策的“凯恩斯革命”，这场革命的意义之一就是强化了国家政府权力，推动了行政体制的改革，使政府在国家经济生活中扮演着重要的角色。
凯恩斯主义在二战后的二三十年间得到了各主要资本主义国家的拥护，这些国家普遍采用了政府干预主义政策，而且理论基础即是“市场可能失败的论调，广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据。”[2]但随着政府干预的增强，政府干预的局限性和缺陷也日益凸显，价值规律遭到践踏，市场秩序遭到破坏，政府财政负担过重，财政赤字与日俱增、特殊利益集团侵吞政府资产与开支、政府福利计划相继失败，经济停滞膨胀等问题使凯恩斯主义受到沉重打击，布坎南等人创立的政府失败理论旗帜鲜明地对凯恩斯主义提出了挑战。
詹姆斯·布坎南(James M.Buchanan,1919-)，是公共选择理论的创始人，其政府失败理论是其公共选择理论的一个核心主题。布坎南认为，政府失败问题或资本主义政府干预行为的局限性是现代西方社会面临的种种困难的根源，而政府失败的主要表现是：
(1)公共决策失误。政府决策的主体通常是集体，相对于市场决策而言，政府决策是个非常复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在许多困难或制约因素，故易于导致政府公共决策的失误，好的、合理的公共政策难以制定。
(2)政府工作机构的低效率。即政府机构执行政策效率不高，官僚主义盛行，必然影响政策施行的效果和质量。原因在于缺乏竞争性压力、没有降低成本的激励机制、缺乏监督信息等。
(3)政府的扩张和政府的寻租活动。扩张主要包括政府部门组成人员的增加和政府支出水平的增长。布坎南从五个方面分析和解释了这种扩张的原因。[3]而“寻租”活动在布坎南的认识中，是指社会中非生产性的追求经济利益活动，是用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，租或租金则是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那部分，是超过社会成本的收入。布坎南认为，由于政府的各项经济政策往往以某种公共利益需要为解释而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护、逃避市场竞争、获取高额垄断利润，往往会进行各种“寻租活动”，这些寻租活动常常导致“政府决策失败”，因为它使经济资源配置扭曲、国有资产装进私人腰包，不同政府部门官员争权夺利，形成社会资源浪费。
因此，布坎南提出摆脱“政府失败”的对策首先是限制国家权力增长，如提高社会民主程度、在公共部门恢复自由竞争（即引入市场机制）、改善官僚体制的运转效率及进行宪制改革；其次是减少福利国家的浪费。
很清楚，布坎南政府失败理论意在揭示“政府失灵”并试图克服政府干预的缺陷，正如他所说，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，[4]“至少，政府的缺陷和市场一样严重。”[5]
应当说，布坎南的政府失败理论有其理论的基础和现实的依据，凯恩斯主义政府干预的局限性使其产生了对亚当·斯密的“回忆”，限制政府权力增长成为布坎南解决凯恩斯主义问题、“政府失败”问题的理想。布坎南解决“政府失败”的限制国家权力增长方案的实质是主张国家放权、中央政府放权以及其他各级政府逐一放权，摆脱政府干预的缺陷部分，从而更好地发挥和强化市场调节的作用。事实上，布坎南的这种思想不仅对资本主义国家产生了震憾性影响，而且对后市场国家也产生了较大影响，它们实际上已在很大程度上接受了这种思想，这应当是种潮流和趋势。
这些年，我国政府已从逐步放权走向高度放权阶段，使地方政府有比较充分行政的自由和权力，实践证明这种行政体制改革已收到越来越明显的效果。尽管如此，但在我国经济社会中仍然存在比较严重的政府干预行为，如朱总理1998年4月10日在省部级推进机构改革专题研究班学员座谈会上所讲到的其中一段话就很能说明问题：“政府管什么，政府首先是管市场，要把市场管住、管好。那些搞投机倒把、搞传销、搞假冒伪劣产品的事情，要坚决管住。可是现在政府不是管市场，而是办市场，政府同经济利益直接挂钩，也就没有公平竞争。其次，政府要管质量。……政府该管的是市场和质量，不是去指挥企业的生产经营，不是命令银行给企业贷款。这首先是个体制问题，但也说明机关的人多了，如果人少一点，就没有那么多精力和时间去干预企业了，至少可以提高效率。”这说明进一步放权具有很大的必要性，同时又意味着放权还任重道远。
二、问题的另一方面：地方行政主导可行性实证
虽然要求政府进一步放权，但并不是要政府撒手不管。这里涉及到的一个更实质性的问题是，在中央政府放权后地方政府怎样更有效地发挥其行政主导作用？
中央政府放权而地方政府又要发挥行政主导作用，这两者之间看似存在矛盾，实则并不存在矛盾，上级放权的目的就是要让地方政府更好地用权，更好地在行政执行过程中导入市场机制，提高行政推动经济发展的实效性。这可以从沿海一些地方采取行政主导推动经济发展的成功实践得到实证。从地方行政主导推动经济发展的影响性看，珠江三角洲地方政府的做法无疑最具典型性。
珠江三角洲地区近二十来年被称为“爆炸性的持续繁荣”1979-1996年，该地区国内生产总值年均递增约20%，大大高于全省平均增长14%和全国平均增长约9.3%的速度。到1996年，该地区人均国内生产总值达到2000元左右，占全省人口总量30%的珠江三角洲地区创造了整个广东省国内生产总值的70%。其成功经验就是：地方政府对经济发展的推动作用主要表现为行政主导。
所谓地方行政主导，是指地方政府通过规划、产业政策、公共政策和对市场引导等方式，使政府的权威达到推动经济增长、促进经济发展的目标。根据考察调研和有关资料分析可判断：珠江三角洲行政主导经济发展到现在已形成几大主要模式，这几大主要模式反映了行政主导的主路径依赖。
模式之一：行政主导基于对区域经济规划和发展战略的考虑。顺德、南海、东莞、中山等市都根据自身的地方实际大胆地承担起本行政区经济发展决策者的责任，制定出本地区的经济发展计划。如顺德市80年代中期以乡镇办工业、骨干企业和集体经济“三个为主”的发展战略；1994年又变旧“三个为主”为新“三个为主”：以第二、第三产业为主，逐步提高非国有经济的比例；以高而专的规模经济为主，逐步提高第三产业的比重；以混合经济为主，逐步提高工业化水平。这种行政上的导向为本行政经济发展指明了发展道路。
模式之二：行政主导大力培育市场，促进市场的发育和成熟。珠江三角洲各级地方政府改变过去政府替代市场的局面，依据市场导向行政：①从1979年开始分阶段放开商品价格，让市场去定价；②政府主导大力培育金融、技术、人才、劳动力、房地产、证券等生产要素市场，积极促进要素资源的流动。近几年还探索开办期货、拍卖、产权转让等市场，地方政府逐渐退出生产资源的配置。到现在，该地区市场机制的作用通过行政主导反而得到了加强。
模式之三：行政主导制定和推进产业政策。市场条件下经济主体对利益的追逐可能导致三大产业的比例的失衡，而该地区政府对产业发展作了协调发展的引导，如东莞市在改革之初制定了发展“三来一补”企业为主的产业政策；80年代末则制定了保证一批重点骨干企业以形成规模经济的产业政策；90年代的产业重心又转向把东莞建设成为工农商发达、城乡一体的现代化城市。这种工农并举协调发展、刺激农业发展、加快城市化进程的行政主导对不健全的市场自发安排产业是个抑制。
模式之四：行政主导运用公共政策手段引导经济发展。珠江三角洲各级地方行政实行管放适度的运行机制，以公共政策为杠杆进行行政引导：①中山市以市级企业为主体、顺德以乡镇一级企业为主体、南海地区（管理区）以村一级企业为主体，这些模式都是在政府的行政主导下形成的；②发展外向型经济的政策。利用中央给沿海的有关政策，珠江三角洲各地方政府制定了以吸引外资为主、经济结构以“三资”企业为主、产品以出口为主、外汇平衡并用结合的政策；③对企业实行以激励为主的政策；④推动科技进步的政策。如佛山市政府自80年代开始就引导全行业进行技术引进、改造和创造，形成了市场需求推动科技进步的格局，其科学技术对经济增长贡献率已达37.3%，超过广东平均19%的水平。
珠江三角洲各级地方政府行政主导对经济发展的促进还与他们突破传统经济管理模式，形成与他们区域经济发展相适应的政府经济管理体系密切相关。
(1)区域内外经济关系协调机制的建设。这使该地区各地方政府不会各自为政。为此，建立了各地方政府的统一协调联系会议制度，每季度召开一次协调会。顺应广东省“建设珠江三角洲经济区”的战略构想，成立了珠江三角洲经济规模协调领导小组，提出了珠江三角洲的“五个统一”。
(2)政府新的经济调控机制的形成。表现为：①计划管理上做到指令性、指导性和市场调节相结合并以市场调节为主，同时学会用财政、金融、产业政策等来调节实现经济运行；②宏观经济运行管理上，财政从“大包干”体制走到分税制，融资方式也灵活多样；③市场管理上实行行政手段与经济手段相结合。
(3)有效经济管理体制的建立。主要表现在计划体制上的冲破、财政体制上的层层包干制、价格体制上的“调放结合、以放为主、放管同步、金融体制上的多层次多元化特色。
(4)合理的政府经济管理权限的确立。珠江三角洲地方政府走了逐渐下放经济管理权限的路子，并且是层层下放，省→市→县（县级市、区）→乡镇→管理区和村一级，各级政府之间对权责利相结合，实施分层管理、分级控制等。
(5)政府公共机构的精简。如顺德建立党政合署办公模式就是机构精简的探索模式。
另外，珠江三角洲地方政府的行政主导作用的发挥，还跟下列一些因素有关：
A.提供优质的经济环境；
B.提高政府执法能力；
C.抓好法制建设；
D.强化政府的社会、服务功能；
E.建立高效的人事制度。
三、综合性的简短评析
总之，文章概述了国家权力增长限制这一中心议题与珠江三角洲地方政府行政主导推动经济发展的实践模式和特点。对此，我们可以作出一个综合的简短评析：
(1)亚当·斯密式的自由市场经济是资本主义那个特定时代的产物，中国的市场经济虽然起步很晚，但仍要坚持高起点建设和发展，不能走过去自由市场竞争的老路，政府合理的干预还是必要的。事实上，尽管亚当·斯密理论有其合理性和积极性作用的方面，但它拒绝国家干预的主张在实际运行中不可避免地会遇到严重障碍，因为在没有国家干预的条件下，市场缺陷便会暴露出来，影响到市场秩序和经济的正常运行。亚当·斯密本人也承认，市场机制优点的完全实现，尚须“完成竞争”的平衡和抑制作用的存在：①价格既定。市场上有大量买主和卖主，任何一个消费者或生产者的单独行动都不能对市场价格施加可以看得见的影响，而且无论是买者还是卖者都没有可能采取任何联合行动，是市场供求双方的总量决定了市场的价格；②产品同质。产品同质条件下，消费者不在乎买哪家生产的产品；③资源能够自由流动；④信息充分。所有消费者和生产者都掌握了充分的市场信息和必要的商品知识，都能依据充分信息作出消费选择和生产决策。如果达到完全竞争，就能在完全竞争驱动下导致投入和产业达到一种有效的配置。然而完全竞争四个条件在现实中几乎都不存在，而且加上市场实际存在的外部效果（正相关和负相关外部效果，此指负相关外部效果），市场失灵状况在所难免，被保罗·A·萨谬尔森(Paul A.Samuelson)称为“两个最重要的市场失灵的情况”，并认为，经济活动溢出市场以外的时候，看不见的手可能引导经济误入歧途，如污染问题。[6]而就凯恩斯主义而言，它在资本主义经济制度中的积极性方面作用几乎发挥到极致，但我们尚处在从计划向市场转型的特殊阶段，政府宏观调控在我国经济运行中仍具有持久的魅力，需要我国各级政府提高宏观调控的艺术和能力。
(2)布坎南政府失败理论的合理内核是看到了政府权力干预过度的问题和局限性，其限制国家权力增长的主张为人们提供了不少有益的启示。即是说，布坎南失败理论对国家干预过度、政府权力过大造成种种问题、影响经济发展的某些揭示、分析以及限制国家权力的某些思路，这对中国行政体制改革、科学合理发挥政府职能、推动经济发展具有一定积极意义。但需要指出的是，布坎南并不是对亚当·斯密时代的怀恋，更不是一种回归，也不是对凯恩斯主义政府干预的完全抵制，而是对亚当·斯密和凯恩斯思想的一种整合：国家宏观调控仍然必要，但其权力必须予以限制，行政体制要引入市场机制，尤其在公共产品部门要有亚当·斯密式市场导向，这样才能解决政府干预的局限性，使政府在放权中提高社会民主程度，加强市场竞争、改善官僚体系的运转效率等。当然，布坎南政府失败理论的缺陷也是突出的，该理论在抨击政府干预缺陷的同时所提出的所谓救治方案并不具有强力的操作性，在公共产品部门恢复自由竞争也并没有科学、有效的抑制性措施，自由竞争到头来可能滑向自由放任而不可收拾的地步。或者说我们要警惕布坎南政府失败理论中某些观点所暗含的抛弃国家干预的逻辑指向，因为它有可能为投机者留下投机的空间，从而将限制国家权力增长引入歧途。
(3)布坎南等人减少政府干预的政府失败理论，在市场国家已经形成了主流，影响深刻而巨大，说明减少政府干预是一种必然趋势。但中国“转型”过渡期，上级放权和地方行政主导并行，这符合中国国情。因此有人说，尽管行政主导是中国市场经济不发达、市场制度不健全的产物，然而也是赶超型、跨越式经济发展的必然结果。行政体制改革的主要任务之一就是要处理好上级放权与地方行政主导推动经济发展的关系。应当说，珠江三角洲地方政府行政主导的成功做法，总体上就是一个行政主导与经济发展相互促进的良好模式，其理论意义和实践价值都不可低估。因此这值得中国地方政府尤其是中西部地区广泛借鉴和推广。目前存在的严重问题是，一些地方政府领导挖空心思要权，但权力真正下放下来了又不会用，又玩不转，结果不能让手中的权力很好地引导本地区社会经济的发展。因此，实际有个行政主导的能力和艺术问题，地方政府行政官员要加强这方面的修养。
(4)珠江三角洲地方行政主导经济发展所取得的成功，不能成为一切地方政府直接干预经济的任何借口和理由。各级地方政府行政主导必须以邓小平同志制定的行政原则为指导，在中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》的总体框架内活动，即：a.省一级政府切实履行区域经济调节和社会管理的职能；b.市一级政府逐步管理从企业分离出来的社会事务；c.县一级把职能转向服务与协调；d.乡政府进一步推进农业社会化服务体系的发展与完善。