后回归时代澳门特区政府的综合管治能力，本文主要内容关键词为：澳门论文,特区政府论文,能力论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D609.91 文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2009)05-0165-08
澳门进入后回归时代以来，处于一个变化社会政治经济秩序状态。在此背景下，特区政府的管治能力问题日益凸显出来，成为社会各界关注的焦点。澳门回归5周年之际，国家主席胡锦涛就曾寄语澳门：“澳门特区政府要以人为本，不断提高管治水平。”针对施政过程中暴露的问题与缺失，特首何厚铧也多次强调“澳门特区政府要提升管治水平”。澳门回归10周年暨新任特首换届选举之际，澳门工商界人士期望未来特区的管治须与时俱进，而新特首须具备较强的管治能力。那么，澳门特区政府的管治能力为什么如此重要？其当下的问题与缺失有哪些？未来又将如何发展和提升特区政府的管治能力？本文将从澳门管治模式制度转型的视角对此进行专门分析。
笔者认为，政府管治能力(Governance Capacity)有狭义和广义之分。狭义上的管治能力是指政府治理能力，即一个国家或地区政府公共行政系统在职能界定、组织架构、公务员制度、公共决策、行政监督等方面的治理水平与治理效率，是政府在从事社会公共事务治理之前自身必须具备的基本能力范畴。有学者曾经把狭义的政府管治能力约定为4个方面：国家或地区的政治领导能力，政府管理社会和经济发展的能力，政府制定和执行公共政策的能力，能否建立起一个成熟的公民社会①。广义上的管治能力则是一种综合管治能力，是指随着公共行政生态的环境变迁，政府必须在提升自身的治理能力的同时，发展出其他的配套能力，比如社会建设中的社会治理能力、区域一体化下的区域合作能力、风险社会里的公共危机管理能力，等等。就澳门的情况而言，进入后回归时代以来，由于宏观管治环境的历史变迁，特区政府同样需要在提升自身的治理能力的同时，与时俱进开发出这种综合管治能力。本文提出，新时期澳门特区政府的综合管治能力主要包括政府治理能力、社会治理能力、经济调适能力、区际协作能力和中央政策的选择性代理能力。
一、管治模式的制度转型与澳门政府综合管治能力问题的提出
众所周知，回归前的澳门和后回归时代的澳门，其宏观的管治环境迥然有别。此种管治环境上的巨大差异，决定着澳门管治模式的不同；而管治模式的制度转型，必然对澳门特区政府的综合管治能力提出时代诉求。
(一)澳门宏观管治环境的历史变迁及其政治生态效应
澳门自开埠以来的几百年，其管治权的转移消长，先后历经了“明清时期中国政府管治澳门与居澳葡人内部自治期”、“殖民管治时期”、“过渡时期”与“特别行政区时期”②。从政治合法性的重生来看，1999年12月20日澳门的回归，标志着澳门的宏观管治环境实现了从殖民管治到高度自治的历史变迁。澳门宏观管治环境的这种历史变化，催生了重大的政治生态效应：
1.政府间关系的变化。在“一国两制”的制度背景下，澳门特区政府的府际关系发生了历史性变化，即由澳葡政府时期的单向外交关系，发展为当下的多元府际关系③：
一是纵向型中央与地方关系。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第2章第12条对中央和澳门特别行政区的关系有非常明晰的规定：澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这个法理界定，构建了澳门特区政府的纵向型中央与地方关系。它表明，澳门已经成为中央政府统一领导下的一个地方行政区域，必须接受中央政府的统一管辖；澳门特别行政区政府虽然拥有高于内地省级政府单位的诸多行政权力，但它首先也是一个地方政府，必须在国家的宪法和宏观政策环境下开展地方治理工作。
二是横向型地方与地方关系。在横向的角度，地方政府间关系既体现为政府间平行的横向关系，即同级地方政府间的关系，也体现为政府间斜交的横向关系，即不同级的不同地区的地方政府间关系。澳门成为我国一个特殊地方行政区域后，它与国内其他地方行政区域之间就形成横向型地方与地方府际关系的两种形式：澳门与内地省级行政区域之间平行的横向关系，如澳门特区政府与广东省政府之间的关系；澳门与内地城市政府间不同级的地方政府间关系，即斜交意义上的地方政府间横向关系，如澳门与毗邻的珠海市的关系。
三是特区政府与中央政府以及葡语国家间的交错型关系。《基本法》第13条规定，中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务；中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务；中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。这说明，澳门特区政府在中央政府统一领导和授权下，享有一定程度的外交权力，比如对外文化、经贸、教育交往的权力。基于澳门在中外交往史上的特殊地位与角色，澳门特区政府可以相对自主地发展与葡萄牙政府的关系、与葡语国家的关系，以及与欧盟等的关系。此种特殊府际关系，是内地省级政府无法拥有的，在一定意义上，即使中央政府也难以扮演这种角色。
2.“博彩新政”引发经济社会秩序的重大变革。传统上澳门是一个典型的微型经济体，经济发展平缓，市民与世无争，澳葡政府“无为而治”。回归以来特别是2002年“博彩新政”实施后，高速发展的博彩业对澳门经济社会的发展带来巨大影响，引发经济与社会秩序的急剧重组与变革④：
一是赌权开放与经济发展的适度多元化问题。澳门是一个以赌而兴的城市，博彩业是其四大支柱产业之中的支柱。回归10年，澳门的博彩业得到翻天覆地的发展：以回归前的1999年为基数，到2007年，博彩总收入8年间增长了6倍，博彩税增长了8倍，博彩业就业人数增长了3.6倍；博彩业在整个经济中的比重由回归前1999年的25.38％提高到2008年上半年的65.53％，博彩税收占财政收入的比重由1999年的19.53％提高至2008年上半年的85.34％⑤。众所周知，博彩业的发展是一柄双刃剑，如果任其无限度膨胀发展，将后患无穷。因此，如何解决赌权开放后澳门一赌独大与经济发展的适度多元化问题，将是特区政府面临的长期任务。
二是博彩业负外部性加剧与社会成本的控制问题。与其他博彩区相比，澳门作为博彩旅游的目的地，由博彩引发的巨大社会成本被周边地区分摊了。即使如此，由博彩业衍生出的社会成本不可能完全由澳门以外的地区来承担。事实上，所有博彩业的负外部性表现，如有组织犯罪、毒品、色情、洗黑钱、高利贷等问题，在澳门不同程度地存在着。这样，如何减轻博彩业的“负外部性”、控制博彩急剧增长带来的社会成本，是“博彩新政”后特区政府必须解决的又一个迫切现实问题。
三是社会结构的变化与新社会群体的体制化问题。回归以来，澳门成为一个高度流动的社会，2005、2006、2007、2008年澳门的年末外地雇员总人数分别为39411、64673、85207、92161人⑥，可见外劳增加速度非常惊人。目前的外劳数量已达10万人规模，占全部劳动人口的1/3或2/5，这表明澳门的人口构成发生了显著的变化。由于外劳群体长期生活在澳门的管治体制之外，属于边缘化群体，如果无事则罢，一旦有事对社会秩序的冲击将难以估计与想象。因此，如何加强对外劳的管理与服务，即如何令现有体制设计考虑到庞大外劳群体的存在，将是一个棘手的公共管理问题。
四是收入分化与分配失衡问题。博彩业的飞速发展带来澳门人均GDP大幅增长，迅速地实现了社会财富的转移，但其他行业或一般社会成员很难较快地从博彩业繁荣中受惠。据有关资料显示，博彩业员工的收入远高于就业人口的收入中位数，以行业看，博彩业员工的收入是制造业的3至4倍。也就是说，只有进入该行业的人才能有高收入，其他行业的人并不能够从中获得实时收益。同时，虽然因博彩税收的增长而令政府财政收入猛增，但是，以财政为杠杆的社会财富分配与扩散效应短时间内很难达到社会期望的水准。实际上，部分社会弱势群体不但未能分享博彩业发展的成果，甚至因通胀等因素而导致实际生活水准下降，未见其利，反见其害。
(二)管治模式的制度转型吁求澳门特区政府的综合管治能力
上述表明，在殖民管治时期，由于澳门只是一个微型经济体，其战略地位和管治收益并不十分显要，加之葡国政府较为懒散的行政风格，因而澳葡政府对澳门采取了“无为而治”的管治策略；到了20世纪八九十年代的过渡期甚至出现“夕阳政府”心态，澳葡政府对澳门社会公共事务基本放任不管。长久以来，正是由于澳葡政府的相对弱势和政府影响的日渐式微，从而使澳门发育成长为一个独特的社团社会。在澳门，民间社会有悠久的结社传统，民间社团参与社会管理薪火相传。因此，殖民管治时期的澳门属于一种“弱政府—强社会”管治模式。
进入后回归时代，随着多元府际关系的变化，以及由“博彩新政”引发的经济社会秩序的重大变革，澳门在高度自治环境下进入一个经济社会发展突飞猛进的年代，由此诱发出一系列新生的社会公共问题，诸如社会民生、经济发展、区域合作、中央事务、政府治理、地方竞合，等等。显然，要解决如此复杂尖锐的公共问题，昔日的“弱政府—强社会”管治模式已经无法胜任，因此，构建澳门特色的“强政府—强社会”管治模式，已是历史的选择和时代的诉求。
与此相适应，“强政府—强社会”管治模式对澳门特区政府的管治能力提出了更高的要求，它不仅需要自身的良好治理能力，还需具备综合的管治素养，发展出一套综合管治能力，以此推动经济发展，改善民生福祉，引领社会向前。比如，中央与地方关系的出现，要求特区政府慎重处理好与中央政府的关系，培育出与中央交往的能力；特区政府与中央政府以及葡语国家间交错型关系的产生，要求特区政府开发出区际合作能力。又如，“博彩新政”滋生的社会矛盾与民生问题，需要特区政府加强社会建设，提升社会治理能力；一赌独大后产生的产业结构畸形发展问题，要求特区政府调整经济发展战略，增强经济调控能力。
二、澳门特区政府综合管治能力的现状与缺失
如上所说，新时期澳门特区政府的综合管治能力，主要包括政府治理能力、社会治理能力、经济调适能力、区际协作能力和中央政策的选择性代理能力。本部分将对这些综合管治能力作总体评估，分析其存在的主要问题与缺失。
(一)政府治理能力总体偏弱
政府治理能力是澳门政府综合管治能力中的首要能力，它是指特区政府作为一个公共权力机构，天然必须具备的一种“内生能力”。良好的政府治理能力，亦即一般意义上的“善治”，应该涵盖政府职能的恰当定位、政府机构的合理设置、政府决策的民主化与科学化、公务员制度的有机运行、政府问责和廉洁政府建设等方面。以此衡量，澳门特区政府目前的政府治理能力总体偏弱，尚存不少问题：
1.政府职能关系含混不清。(1)政社不分问题突出。回归之前，澳葡政府是“无为而治”的“夕阳政府”，不愿也没有足够能力担当社会公共服务供给的责任。回归以来情况正好相反，伴随经济的迅猛发展和财力的急剧增强，特区政府一些职能部门喜欢插手社区性公共事务，要么直接给社团下达社区服务指令，要么不分情由地提供一些本不应该由政府提供的服务，比如居民的康乐活动、社区文化活动等。(2)政府部门间权责不清、职能交叉现象普遍。如民怨沸腾的“非法旅馆”问题，由于所涉部门间职能扯皮、相互推诿而一直悬而未决；又如，民政总署与文化局、体育局、土地工务运输局、卫生局等机构间存在严重的职能交叉问题。(3)政企不分问题较为严重。回归以来，澳葡政府时代那种官商勾结、官员寻租的问题虽然有所收敛，但政府越权干预企业、企业寻求官员庇护的问题一直没有得到有效解决。2006年发生的欧文龙案，就是政企不分、政府庇护企业的典型例子。
2.政府机构设置不甚合理。(1)政府宏观组织架构有待完善。回归之初，澳门政府设5个司，但随着澳门社会公共事务管理任务的急剧增加，5个司的宏观机构设置有显被动，特别是行政法务司兼有公共行政与法律事务两大块职能，管理上的矛盾愈发突出。(2)中层的局级机构设置偏多。据不完全统计，澳门目前有六十来个局级机构，还有十几个相当于局级单位的临时性办公机构，加总起来就有七八十个局级机构。(3)各类“间接行政”部门叠床架屋。澳门政府目前设有各种行政、财产及财产自治的公法人机构，这些机构如科学技术发展基金、工商业发展基金、体育发展基金等，实际参与了公共财政的再分配，与财政局的职能有冲突。
3.公共决策的科学化、民主化不够。比如，公共政策欠缺科学性和理性度。澳门回归以来，经济飞速发展，社会急剧转型，利益不断分化，这对政府的公共政策能力提出了极强的挑战。但是，由于特区政府一度受社会民粹的影响，公共政策的摇摆性和短视较为明显，往往头痛医头、脚痛医脚，甚至有时被民粹牵着鼻子走。又如，政府决策高度集权，缺乏适度的分权和授权。决策权力完全集中于司长和少数局长，整个政府系统内部缺少中、下层公务员的民主参与。再如，政府的决策咨询机制流于形式，折腾厉害。比如，各司级、局级机构内设有名目繁多的四十多个政府咨询委员会，但由于法制化、职业化和规范化不足，往往使公众咨询机制衍变为“社团政治”的咨询模式。
4.廉洁政府建设任务繁重。客观而言，比照于回归前那种“大有大贪、小有小贪”的混乱局面，回归10年澳门特区政府在惩治贪腐、加强廉政建设方面，做了不少工作，构建了反腐束贪的基本制度。比如，成立廉政公署和审计署，为各部门制订了廉政工作指引；制定修改《公务员财产申报制度》，并推动几部重要束贪法规的制订工作。但是，欧文龙案的发生，暴露出特区政府在廉政建设方面的两个明显缺陷：反腐束贪的制度剩余问题，反腐束贪的制度短缺问题。前者指澳门目前在反腐束贪方面已经建立健全了基本的制度体系和法律约束，而且各种新的制度规范仍然在制定或修订中，但这套制度体系貌似完整，实际上却没有发挥其应有的功效，有些甚至出现制度间相互打架的现象。后者指澳门目前的反腐束贪制度建设中，仍缺少那些根本性的、起决定作用的制度安排。比如，澳葡政府时期审计法院关于事前监督功能的重要制度设计，却没有在特区政府的相关机构中被继承下来；又如，立法院对公共行政系统的决策、财政、公共工程的监督功能，尚未有效发挥出来。
5.公职制度有待改革。回归以后，特区政府大力推进公务员本地化，在公务员培训、新评核制度建设、健全公务员公积金制度等方面做了较多工作。但是，对于社会反映较多的中央招聘机制建设、公务员统筹管理、建立公职人员部门间流动制、官员的代任制改革等问题，却一直“雷声大雨点小”，未有实质性进展。
(二)社会治理能力亟须加强
现代社会是一个民主社会和公民社会，这就要求公共行政不仅要重视效率、努力提升政府自身的治理能力，更要关注社会的公平与正义、不断强化政府的社会治理能力。所谓社会治理能力，简而言之就是政府在解决财富分配、住房、教育、医疗、就业、社会保障等民生问题方面的能力。2002年“博彩新政”实施以来，澳门的GDP和财税收入获得惊人速度的增长，但澳门居民的整体生活素质却提升缓慢。澳门本地较为权威的一份研究报告指出，回归至2006年间，在11个领域中，自然环境指标、健康与医疗指标、家庭指标、公共安全指标内都出现或多或少的倒退情况⑦。这说明特区政府在社会建设方面“缺位”明显，整体的社会治理能力亟须加强。以下几方面尤为突出：
1.社会财富分配不合理。比如以1999年为基数，截止到2007年，以当年价格估算之本地生产总值以环比为115.87％的速度增长，由1999年的473亿增加到2007年的1，536亿，绝对值增加3.25倍；人均本地生产总值同期也以环比为112.91％的速度增长，由1999年的110.637元增加到2007年的292，165元，名列亚洲前茅，绝对值增加2.64倍。与此不对应的是，每月工作收入中位数同期环比仅为105.93％，由1999年的4，920元增加到2007年的7，800元，绝对值仅增加1.59倍。另外，回归以来澳门基尼系数的变化也可看出这个问题。澳门基尼系数1999年为0.43，2003年为0.45，2006年为0.48(估计)，高于邻近地区的中国大陆(0.447)、新加坡(0.425)和韩国(0.316)⑧。这说明，澳门的行业收入情况悬殊，财富过分倾斜某部分行业或人群，澳门经济发展与澳人分享成果不成正比。
2.住房安居政策欠缺长远规划。落实安居工程、完善住屋保障制度，这是特区政府的重要责任。随着澳门经济急速发展，楼价和租金在短短的几年间飙升数倍，居民的收入增长远远追不上楼价、租金的升幅，加上特区政府未能采取有效措施积极应对，以及公共房屋发展的失误，这使得中低收入家庭改善居住条件和新婚青年置业的梦想化成泡影，不少无物业的中低收入家庭更要承受高昂的租金压力，生活素质大打折扣。
3.外劳和澳门市民的就业问题突出。外地劳工和黑工问题一直影响本地人就业，但回归以来由于管治不力，致使外劳规模急剧膨胀，目前已达10万人，这两个问题已引起全社会的高度关注，对澳门的社会安定和就业市场有极大影响。而且，受2008年金融海啸的冲击，澳门经济进入调整期，这更使得澳门就业市场发生不良变化。据最新的政府统计数据显示，2009年第一季度本地居民失业率达4.8％，就业不足率为1.8％。
(三)经济调适能力有待提高
早在回归之初，特区政府就制定了“以博彩业为龙头，以服务业为主体，其他行业协调发展的产业结构”的澳门经济发展方针。然而，从回归10年的经济数据分析，澳门博彩业这个“龙头”确实已做大做强，但其他非博彩旅游业，甚至是与博彩相关行业(包括酒店娱乐业、餐饮业、批发零售业、运输、仓储及通讯业等)的发展情况却令人担心：它们在澳门本地生产总值中的比重为18.06％，但在2007年却下降至15.39％。当中除了批发及零售业由1999年的占4.68％升至2007年的6.35％，其余相关产业均有不同程度的跌幅，其中降幅最大的是运输、仓储及通讯业，由1999年的7.58％降至2007年的3.7％。这说明除了批发及零售业稍好外，其余相关行业均有被博彩业“挤占”的情况，也就是说，它们未能与博彩业的发展同步，甚至落后于博彩业的发展。可以说，“澳门经济多元化”似乎仍只是停留于“喊口号”的阶段，实质进展不大⑨。
造成澳门经济多元化困局的原因很多，有客观的制约，如澳门土地资源少，令澳门博彩产业集群发展缺乏空间；博彩业的超强发展不利于优秀劳动力入行，阻碍博彩相关行业的发展，从而不利于澳门经济多元化的发展。从主观上讲，特区政府未能充分发挥推动经济多元化的指导作用是最根本的因素。特区政府成立后，虽然提出上述经济多元化的施政方针，但澳门传统经济发展思路可以说基本上没有改变，直至目前，特区政府仍未能提出博彩业的长远规划，这反映出特区政府仍未能充分认识到政府在澳门经济多元化中的作用。受此影响，部分相关产业在落实定位中也出现问题。
众所周知，世界上不少的微型经济体如新加坡、香港、瑞士等，它们的自然禀赋和客观条件也处于劣势，但由于其政府在调控宏观经济、走多元化发展战略方面政策明晰、措施得力，因而保持了经济可持续发展的良好势头。因此，未来的特区政府应着力提高自身的经济调适能力，使澳门经济真正走向多元化发展之路。
(四)区际协作能力具有广阔的上升空间
随着横向型地方与地方关系，以及特区政府与中央政府、葡语国家间的交错型关系的出现，迫切需要澳门特区政府开发出强大的区际协作能力。这是基于历史与现实的必然选择。
1.从对外交往的传统优势看。澳门是中国历史悠久的对外交流门户，有着广泛的国际经济联系、多元的语言文化环境和高度开放的自由港制度，这是澳门跨越不同语言、文化和制度障碍，参加国际竞争与合作最为突出的比较优势⑩。目前，澳门与分布在世界上四大洲、拥有2亿人口的8个葡语国家有着传统联系，与几十个拉丁语系国家也历史渊源深厚，有着特殊的伙伴关系；澳门参与了许多国际条约及组织，欧盟给予澳门出口欧盟成员国的产品特定数量上的免税或低税优惠，并将澳门纳入了欧盟的国际投资伙伴计划。就现实而言，澳门是一个典型的微型经济体，经济总量不大，多次填海后土地面积仍不足30平方公里，包括外来人口在内总人口也就50万左右，因此，澳门经济发展要走适度多元化的战略，出路不在内部，眼光必须朝外。也就是说，澳门必须充分发挥自身对外交往的独特优势，在初步形成的中国与葡语国家经贸交流平台基础上，进一步构建面向八十多个拉丁语系国家的经贸合作平台，大力推动与包括葡语国家和拉丁语系国家在内的区域协作，才能化劣势为优势，真正走出一条社会繁荣稳定、经济多元发展的新路，也才能在中国融入全球化的进程中，发挥更加突出的作用。
2.从区域经济一体化和经济全球化的趋势看。澳门特区政府开发的区际协作能力具有广阔的适用空间，表现在5个层次上：粤(珠)澳合作，澳门与内地特别是泛珠三角的区域合作，澳门与东盟的区域合作，澳门与葡语国家、拉丁语系国家的合作，澳门与欧盟的区域合作。特区政府目前虽认识到加强区域合作的重要性，却由于区际协作能力不够而备受批评。正如澳门有识之士所指出，特区政府在近年的施政报告里反复提出要加强区域合作问题，但高调唱得多，实务做得少，合作的方案和建议也很多，而能跟进、有效果的具体项目很少。真正体现区域合作关系是否良好，并不是看那些官方文件和宣传说了什么，而是要看有没有一个能承载各方互利关系的、可供操作的载体在运行。如果区域合作不再采取切实的行动，澳门有被“边缘化”的危险(11)。目前，澳门特区政府没有专门的内设机构来负责区域协作问题，有关区域协作的事项多分散在不同部门，或仅仅是部门的“副作业”而已。
(五)中央政策的选择性代理能力需逐步培育
在中央集权的制度安排下，中央与内地地方政府的关系和中央与澳门特区政府的关系，虽然均为纵向型中央与地方关系，但是，二者又有很大不同。就前者而言，内地地方政府(民族自治区域有一定的选择权)必须接受中央政府的统一领导和管治，必须“一刀切”地贯彻执行中央政府的政治意图和政策精神。因此，内地地方政府在一定意义上成为中央政策的完全代理者。具体到中央与澳门特区政府的关系来看，由于《基本法》要求保持澳门管制制度50年不变，因此，澳门特区政府作为一个享有高度自治权的地方政府，可以依照《基本法》有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务。这里的“自行处理”，表明只要澳门特区政府的施政理念和施政措施不与国家利益相冲突，则中央政府不能主动“干涉”。这就说明，在中央与地方关系上，澳门特区政府不是内地地方政府那种中央政策的完全代理者角色，不需要绝对地接受中央政策的约束。
但是，澳门特区政府享有的这种高度自治的行政管理权，并不等于是完全自治的行政管理权。在某些领域和特定背景下，澳门特区政府也必须有选择性地贯彻执行中央政府的政策意图和施政理念，成为部分中央政策的代理人。比如，中央政府自“十六大”以来提出的构建“和谐社会”、实践以人为本的“科学发展观”、建设“公共服务型政府”的崭新执政理念，是一种带有普适价值的政府治理哲学，当代政府不论其社会属性和制度基础有何差异，都应效法垂范。因此，它不仅在祖国内地需要进行广泛传播和贯彻执行，在今日之澳门亦不例外。特别如上所述，近年来澳门由于经济飞速发展、社会急剧转型而滋生了通胀、贫富分化、腐败、环境恶化等一系列社会民生问题，迫切需要贯彻落实中央的政策精神，打造澳门服务型政府，推行科学发展观，着力构建和谐澳门。因此，特区政府应该在坚持高度自治的原则下，逐步开发和培育这种中央政策的选择性代理能力。
三、提升澳门特区政府综合管治能力的政策建议
上述表明，澳门特区政府目前的综合管治能力总体上不够强大，甚至在社会治理能力、经济调适能力、区际协作能力等方面表现得比较薄弱。究其原因，这与澳门回归时间不长、特区政府执政经验欠缺有很大关系。为此，笔者提出如何提升澳门特区政府综合管治能力的方向性建议：
(一)推进公共行政的系统改革，构筑有效的政府治理能力
一是全面梳理政府职能，解决政府与企业不分、政府与社会不分以及政府部门之间职能交叉的问题，建设一个权力有界、职能清晰的有限政府；二是重组政府组织架构，构建一个精干、高效的有效政府；三是全面优化政策的统筹、咨询及评估机制，提高中下层公务员参与政府决策的积极性和主动性，完善“社团政治”咨询模式；四是解决反腐束贪中的制度剩余和制度短缺问题，实现政府问责的制度化和规范化，建设透明廉洁政府；五是持续进行公职制度改革，特别是中央招聘机制、公务员部门间横向流动、官员代任制等改革，以此提升公务员士气。
(二)建立健全公共财政体制，强化社会管治能力
从本质上看，政府的社会治理能力问题，反映的是政府如何分配公共资源和政府收入的问题。如果一个政府能公平、合理、有效地进行公共资源和财富的再分配，那么，通胀、贫富差距、住房、医疗、教育、社会保障等民生问题将得到较好解决，整个社会也会显得较为和谐；相反，社会将矛盾不断、冲突频繁、民怨积深。就此而言，澳门政府目前的社会治理能力之所以较为薄弱，关键就在于缺乏一套公共再分配的合理制度安排。因此，未来政府施政的目标和重点，应从“如何更快做大政府收入”转向“如何更好分配政府收入”方面来。具体到制度建设上，特区政府应该构建起服务型政府下的公共财政体制，把更多的精力和财力投放于澳门的社会民生和百姓福祉领域。一方面要还富于民，另一方面需制订一些“中长期”方案，让居民可以分享到经济发展的成果。
(三)健全区域合作载体，提升区际协作能力
一要学习和借鉴内地政府架构的经验，整合目前分散在很多部门中的区域经济合作职能，统一成立一个规格较高、职能固定的区域合作机构。笔者建议，可以在澳门经济与财政司内部设立类似“区域合作局”或“区域协作局”的局级机构，专责处理澳门特区政府所面对的区域合作事务。二是特区政府要加强与珠海方面的合作，探索建立“一国两制”下第三种制度的可行性，推进横琴岛的合作开发，逐步实现珠澳“同城化”。三是要借助于国家力推《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的契机，全面加强与珠三角9个城市的合作，实现由早先的浅表合作向深度合作转变。另外，澳门虽然已经扮演了中国与葡语国家经贸关系的重要平台和桥梁，但澳门与欧洲、拉美、非洲拉丁语系国家的合作关系有待加强。
(四)准确理解中央与地方关系内涵，加强中央政策的选择性执行能力
如前所述，澳门特别行政区政府的高度自治不等于是完全自治，它与中央政府的关系依然是地方与中央的关系。因此，澳门特区政府作为中央统一管治下的一个地方政府，虽然高度自治但也不能对中央的政策和国家的宏观发展战略置之不理。相反，对于那些既能够直接给澳门市民带来实惠、又能够增进区域和国家利益的中央政策精神，特区政府应该与时俱进地选择性执行。建议：(1)澳门特区政府应该坚决贯彻中央的科学发展观，大力倡导澳门的科学发展，着力解决澳门经济高速发展中的以人为本、协调发展、平衡发展问题；(2)特区政府要努力践行中央提出的和谐社会政策，加强社会建设和公共服务型政府建设，解决澳门百姓关注的民生问题，打造一个人民安居乐业的和谐澳门；(3)加强对国家经济社会发展5年规划及其他中长期发展战略的领会学习，结合澳门的实际需要有选择性执行。
(五)秉承适度多元化发展战略，增强经济调适能力
经济适度多元化发展战略是澳门未来发展的必由之路，未来的特区政府应该始终秉承这个战略，并逐步增强自身的经济调适能力。简要建议有：一是制定和执行更合适的城市及土地发展规划。中央在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中把澳门定位为“世界级旅游休闲中心”，因此，特区政府应紧紧围绕这个城市定位，加强对澳门城市与土地规划的宏观调控，改变目前的粗放型规划思维方式；二是制定符合澳门经济多元化发展的博彩规模规划，不能任由其无限发展、超负荷发展；三是学习借鉴新加坡与中国合作建设“苏州工业园”的成功经验，眼光朝外，拓宽多元化发展的思路，比如设立政府基金与内地某个地区合作建设新兴工业园区，以政府投资盈利的方式反哺澳门居民，增进他们的社会福利。
注释：
①刘伯龙：《澳门加强公共管治的思考和建议》，载《澳门发展策略研究中心成立十周年专辑》，澳门：澳门发展策略研究中心，2007年，第16-19页。
②娄胜华：《混合、多元与自治：早期澳门的行政》，载《澳门史新编》，澳门：澳门基金会，2008年，第127-128页。
③杨爱平：《多元府际关系与澳门特区政府的能力开发探析》，《行政》(澳门)2009年第3期。
④娄胜华：《博彩业高速发展的社会影响与政府管理的转变》，《行政》(澳门)2007年第2期。
⑤⑥资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局，2009-05-12。
⑦澳门可持续发展策略研究中心：《澳门综合生活素质客观指标体系》，澳门：澳门可持续发展策略研究中心,2008年。
⑧参阅李略：《构建无障碍学习型社会——维持澳门可持续发展的长远政策》，载《“齐为澳门动脑筋——共谱澳门新篇章”座谈会》，澳门：澳门可持续发展策略研究中心，2009年5月。
⑨阮建中：《浅谈澳门经济多元化困局的成因及出路》，载《“齐为澳门动脑筋——共谱澳门新篇章”座谈会》，澳门：澳门可持续发展策略研究中心，2009年5月。
⑩汪海：《澳门：中国和拉丁语系国家的经贸合作平台》，《国际经济合作》2008年第5期。
(11)梁俊刚：《区域合作考验澳门视野与胸怀》，载《澳门发展策略研究中心成立十周年专辑》，澳门：澳门发展策略研究中心，2007年，第101-107页。