国债风险的指标分析，本文主要内容关键词为：国债论文,指标论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1994年开始，我国国债规模急剧膨胀，1998年我国实施积极的财政政策，财政赤字和国债规模进一步增加。1998年和1999年国债发行额分别达到6591亿元和4015.03亿元，到1999年底国债余额已达到13481亿元。从近5、6年的数字可以看出，我国国债每年以20%以上的速度递增，财政面临着日益增大的风险。因此，从衡量财政风险的三个主要指标入手，分析我国当前国债规模的状况，提出防范风险的措施非常重要。
一、衡量国债风险的指标
国债风险主要指政府举债规模过大，可能无法按时偿还债务，或者是政府债务负担过重，造成财政用于其他方面的资金不足。衡量债务规模是否适度、国债风险大小仅看国债绝对数是不够的，更重要的是看国债的相对指标，一般用国债依存度、国债负担率和国债偿债率这三项。国际上一般以一定的警戒线来衡量这些指标的风险状况。
1、国债依存度。国债依存度是从流量上来反映财政支出对国债收入的依赖程度，它一般有两种统计口径：国债发行额／财政支出和国债发行额／中央财政支出，由于我国国债的发行和偿还都由中央财政来负责，因此，第二个统计口径即中央债务依存度在我国更有实际意义。从国际经验来看，中央债务依存度一般应控制在30%以下，而我国按财政统计口径计算，1996～1999年中央债务依存度分别达到56.5%、55.7%、60.5%、56.7%，远远高于发达国家水平，也超过大部分发展中国家水平。我国的这组数字说明中央财政支出中有一半以上是靠发行国债来维持的——财政政策对债务收入的依赖性非常大，这在积极财政政策上体现得尤为明显，并且国债的偿付在很大程度上也依赖于国债的发行。如1999年我国国债发行额4015.03亿元中的1911亿元用于偿还本息，这在世界上是少有的。“借新债还旧债”的国债运作方式潜伏着巨大的风险，1998年俄罗斯的金融危机就是由此所引致的。因此，我国须采取措施增加财政收入或控制国债规模降低这一指标。
2、国债负担率。国债负担率即债务余额相当于GDP的比重，着眼于国债的存量规模，从国民经济的总体上来考察国债的数量界限，更为综合、全面地反映一国举债能力，揭示了一国国债负担情况。国际上一般认为国债负担率不应超过45%，但发达国家承受的比例高一些，如《马约》规定，欧盟国家的国债负担率不应超过60%，按国际上的口径计算，1981年我国国债负担率为1%，1990年为4.8%，1996～1999年分别为7.3%、8.1%、9.6%和11.1%，这一指标要比发达国家低的多。如1996～1998年英国的国债负担率分别为53.6%、52.3%、50.4%，法国的国债负担率分别为55.4%、57.8%、58.9%。虽然多数发达国家都在力图逐步降低这一比例，而我国的这一指标在不断上升，但可以肯定近些年我国的国债负担率会远低于这些国家。从这一指标似乎可以得出这样的结论：我国的国债负担并不重，还有继续发债的较大空间。但西方国家60%的警戒线及很高的国债负担率是建立在雄厚的财政基础之上的，整个国家对债务的承受能力强。这些国家的财政收入占GDP的比重大都在30%～50%之间，而我国这一数字在近些年呈下降趋势（见表1）。虽然近两年有所上升，但到1999年也只有13.7%，即使加上预算外资金也就在20%左右，中央财政集中的财力更是不足。因此，笔者认为我国不能单纯地按国外的警戒线来评价这一指标，而应结合我国实际的财政形势。国内许多学者认为以20%作为警戒线是有一定道理的。这样看，即使以20%来衡量，我国国债看上去仍有很大的发行空间，但若盲目认为大量发债不会给财政和经济带来很大的负担则是不对的。应该看到，我国从1981年才恢复发行国债，短期内国债的增长速度是惊人的，国债负担率增长也很快（1999年是1981年的11倍强），从这方面看当前国债是存在一定风险的。
表1：
年份 1978 1990 1994 199719981999
财政收入 28.4 15.8 11.2 11.612.413.7
/GDP(%)
数据来源：《中国财政年鉴》(2000)。
3、国债偿债率。国债偿债率指年度国债还本付息额与当年财政收入的比重（在我国用中央财政收入）反映了财政的债务清偿能力，这一指标也反映了政府行使公共职能支出比例的情况：指标大，支出比例小；比例小，支出比例大。国债的取得是有偿的，因而财政状况对国债的运行就非常重要。从我国情况看，近年这一数字都在40%以上，如1998年就达到48%。而国际上认为这一数字应控制在20%以下。虽然各国之间存在着一定差异，但这也足以说明中央财政收入中有一半用于还本支出，中央财政用于履行公共职能的范围也就较小，这易使中央财政陷入债务危机。所以，从这个指标看，我国存在着较大的债务风险。
二、国债风险的成因
从衡量国债的三项主要指标来看，只有国债负担率尚处在适度的区间内，其余两项均已远高于警戒线，中国国债陷入了“债务负担过重和国民应债能力相对宽松”的矛盾之中。但如前所述，我国的国债负担率虽然较低，而发展历史近为20年，且债务余额增长很快，实际负担并不轻。可以说我国国债当前存在着一定的风险，其主要表现在中央债务依存度高，国债余额增长快。考察我国自发行国债以来，特别是近两年的国债发行情况，可以看出上述现象的成因主要有：
1、财政赤字累累。80年代以来，我国逐渐改变了财政统收统支的做法。随着改革的推进，财政也为此付出了代价——减税让利，而财政支出的刚性扩大，财政支出膨胀，财政支出每年以15%～20%的速度递增，高于财政收入甚至高于GDP的增速。财政收入没有相应跟上，尤其从1994年财政不能向银行透支，只能用国债弥补赤字后，财政赤字不断增加，形成了财政支出膨胀、赤字加大、国债规模增加这样的连锁反应。1994～1997年财政赤字分别为574.5亿元、581.5亿元、529.6亿元和555.1亿，1998年和1999年实施积极财政政策，财政赤字又分别达到960亿元和1791.6亿元，与之相对应，国债发行额也由1994年的1028.57亿元飚升至1998年和1999年的6591亿元（包括特种国债）和4015.03亿元。从这些数据可以看出，国债规模的增加与财政赤字是息息相关的。虽然1998年和1999年财政赤字占GDP的比重仅为1.5%和2.1%，低于3%的警戒线，但今后几年难以压缩的财政赤字无疑使国债规模越来越大。
2、国债的期限结构不合理。目前，我国国债基本上以2～5年的中期国债为主，它们占到国债总额的80%左右，短期国债和长期国债均比较少，以1998年为例，我国中期国债占了66.44%（见表2）。国债的期限比较集中，因而出现了不断借新债还旧债而实际的累积余额并不是很多的现象，这也是当前债务依存度高，而国债负担率低的原因之一。这样在财政困难，特别是中央财政举步维艰而且短期难以根本转变的情况下，会在某一时期产生还债高峰，引发债务危机。因为国债的还本在很大程度上依赖于发行新债，利息支出也同样靠国债发行，加上当年财政赤字的弥补，导致国债规模如同滚雪球一样不断扩大。如1998、1999年用于偿还本息的国债均在2000亿元左右。这种恶性循环直接增大了当年国债发行额，加重了财政负担。
表2： 单位：亿元
期限
3
5
7 10
发行额 1432.6 810 432.5 700
数据来源：《中国财政年鉴》(2000)。
3、政府分配秩序混乱。这主要表现在我国财政收入的“两个比重”较低，预算外资金过多，中央集中财力不足。当前，各个政府部门自行设立基金、收费等项目的现象十分普遍，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，造成名目繁多的以收费基金等命名的非税收入急剧膨胀。如1997年，全国各类政府性基金收费共400多项，而这其中只有40多项是国家明文批准设立的。在1998年这种预算外资金竟占到财政收入的31%。各个部门通过收费形成了越来越多的预算外资金，混乱了政府分配秩序。一方面，挤占了财政收入，降低了“两个比重”，直接提升了国债依存度和偿债率；另一方面，由于这部分资金缺乏财政部门强有力的监管，易出现资金使用混乱支出效率低的现象，增加了资金支出额，这在隐性中又需要通过增加发行国债来弥补。
4、债务管理机制不健全。从国债资金看，我国国债发行的审批程序、资金的使用和监管等方面还存在漏洞。而具体到地方，目前我国各地方还没有一个专门的部门来统一管理政府的举债，许多债务从一开始就没有落实还债责任，另外，国债资金使用效率不高，应为我国地方政府按现行法律规定是不能发行国债的，因而许多地方在使用国债资金投资上项目时觉得资金反正不是自己的，在使用上也就比较浪费，效率低下，可能出现100万元的项目要用掉120万元。这自然会使本年度或下年度的国债资金变得紧张，不得不加大国债发行。
三、合理控制债务规模，防范国债风险的思路
1、健全国债法律法规。国债法规是国债事业健康发展、有效防止债务危机的法律保障，是控制国债规模的重要基础。我国应尽快出台国债法，规范国债发行的审批程序、国债的上市流通、国债资金的投向及其管理和偿还的全过程，为国债的良性循环提供法律保障。
2、提高“两个比重”。从各个分析指标可以看出，财政集中的财力过少是制约国债规模的主要因素：不断扩大财政赤字规模，提高国债依存度。提高“两个比重”可以从以下几点考虑：(1)加强税收征管。在既定的财政支出规模约束下，税收收入与国债收入是一种此增彼减的相互替代关系，努力增加税收收入是合理控制债务规模的关键。(2)合理调整税收征管范围，保证中央财力的增长。比如我国可扩大增值税的征收范围，将其扩大到交通运输和建筑业；对某些消费品如烟、酒等适当提高消费税税率，这样做可保证中央财政收入的适当增长。(3)清理各种收费，规范政府收入分配机制。我国应对现行各种税外收费进行全面清理，区分为合理的和不合理的两类。对那些不合理的收费项目，要坚决取缔。对那些合理的收费项目，宜于纳入税收管理的、或通过扩大税基并入现有的税种统一征收，或根据其性质开征新的税种；对那些不宜于变为税收的收费项目，建立规范化的管理制度，纳入财政部门统一管辖下的“规费”收入中。
3、调整国债期限结构。我国可适当增加发行短期国债和长期国债，相应调减中期国债规模。(1)我国应逐步增加3个月、6个月、9个月和1年期的，国债数量，提高短期国债比重，将其提高到国债总额的20%左右。短期国债的增加，不会加重以后年度的财政负担和国债余额，也就相应的能控制国债负担率，使其稳定在一个合理的区间内。此外增发短期国债还有利于满足国家预算资金短期周转的需要，更是中央银行开展有效的公开市场业务所必需的。(2)增加发行10年期以上的长期国债，可有效弥补财政赤字，延迟财政部门的偿债压力，避免和缓解偿债高峰。这不仅可以满足重点建设资金需要，并且在当前利率水平低的形势下，长期国债更具有吸引力，可扩大国债投资者队伍，从而使财政部门把更多的资金用于经济建设中，而不仅仅用在本息偿还上，形成债务的良性循环。
4、提高国债资金的使用效率，调整资金运用结构。(1)从国债资金的使用效率讲，保证国债资金管理的统一性，把资金用于生产性项目时，遵循债务支出产生的经济效益可以偿还债务的本息支出的原则，优先投向效益好的项目。这样，可以增强国债的本息偿还能力，扩大政府债务融资的空间，为国债的更充分发展开拓空间。(2)从资金使用方向讲，国债除用于公共基础设施建设外，为更有效的拉动内需，支持国有企业改革，国债资金应扩大在大型国有企业技术改造领域的投入。这种以基础设施为主，企业技术改造为辅的资金投入结构，可节约国债资金，这既是政府职能转变的必然，又有利于解决国债资金回报和本息偿还的问题。如1999年新增国债中有343亿元用于基础设施建设，153亿元用于企业技术改造就取得了很好的效果。
5、建立规范的国债本息偿还机制。国债偿付机制是影响国债风险大小的重要因素之一。首先，我国可借鉴发达国家经验，将国债利息支出纳入预算，不断完善国债偿债基金制度，形成稳定的偿债来源，有利于制约国债规模，避免达到过高水平。1999年我国将国债收入中的7亿元纳入偿债基金，这是不够的。扩大偿债基金来源，可从以下几方面获得：一是我国发行国债收入的一部分；二是从国家预算中每年划拨一定比例；三是对国有资产出售的一次性收入提取适当的比例。另外，偿还国债时，除在规定时间将到期国债统一还本付息外，还可根据经济形势和财政状况选择国债偿还期。若财政资金有剩余时，可从市场上提前兑现一部分国债，缓解以后年度的还债压力，减少国债余额，当政府偿债能力不足时，可采取借换债的方式还债，即投资者可持原有的国债购买新的国债。当然，这种做法要在投资者自愿的情况下实行。总之，建立科学、合理的国债偿付制度对提高国债偿还能力，缓解债务风险有重要意义。