论现行宪法的第四修正案_法律论文

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2002年12月4日,胡锦涛同志在纪念现行宪法施行20周年大会上指出:“要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求,根据实践中取得的重要的新经验和新认识,及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要修正和补充,使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法”。

据此,我们对修改现行宪法提出几点看法和建议:

一、尽快将党的十六大精神纳入修宪内容,并逐步改善党领导人民修宪的方式

(一)加强党对修宪的领导,切实把党的十六大新政策纳入现行宪法中。十六大审时度势,对建设中国特色社会主义的实践取得了“新的重大认识”:根据我国已经跨入小康社会、并即将在法律层面上融入世界发展潮流的时势,把“三个代表”的重要思想作为建设中国特色社会主义的指导思想,把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。党的十六大新理念反映了当代世界和中国发展变化的时代要求,及时把这些内容吸纳到宪法之中,可以体现了国家立法的与时俱进是宪法的稳定性和适应性的统一,同时也是第四次修宪的重要根据和指导思想。

我们注意到,党的十六大精神把代表最广大人民的根本利益这个目的性指导思想贯彻始终:其一,把最大多数人的利益和全社会全民族的积极性创造性,看作是对党和国家事业发展的最具决定性的因素,据此,确认非公有制经济人员是中国特色社会主义事业的建设者,并保护一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入。其二,把全面建设小康社会的目标范围定位在惠及十几亿人口的更高水平上。其三,把扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,并享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权,作为坚持和完善社会主义民主制度的目的性内核。其四,把公民的经济、政治、文化等社会利益全面提到了空前的目标性水平。最后,党的十六大为了确保以上目标的实现,特别强调政治建设、政治体制的改革,突出了依法加强对权力的制约和监督。十六大建设社会主义政治文明的理论,深化了中国特色社会主义事业规律性的认识,宪法中应和物质文明、精神文明一样体现这一精神。

为了使十六大精神更深层次地贯彻到宪法中去,我们建议:把公民的基本权利在现行宪法中立体地进行补充、修正和完善,即把公民的自由权、平等权、民主权利和公民的经济、社会、文化权利等这些正由现行宪法规定的权利进行完善;把一些现行宪法没有规定的,如公民的环境权、发展权、对立法的创制权和复决权、请愿权、迁徙自由、财产权与经济自由等,逐渐补充进现行宪法。特别是对弱者的物质帮助政策如对农民的特别保护政策应在宪法中体现出来,并保障公民特别是农民行使基本权利所需要的物质基础、组织基础和知识基础,以确保他们行使基本权利所需要的能力。

(二)逐步改善党领导人民修宪的方式。现行的修宪方式,使全国人大常委会在修宪方面的作用仅仅体现为对党中央修宪建议的采纳,完成形式上的修正草案提议权,使全国人大在修宪程序上仅仅行使了对党中央修宪建议的批准权。尽管这是客观原因所致(人大体制有待完善以提高立法能力,党中央执政能力很强,党政分开还得有个过程),但随着人民代表大会制度的完善,在此基础上逐步实现党政分开,宪法赋予全国人大常委会认为必要或全国人大五分之一以上代表提议的修宪动议职权将会在实践中正常运用。为此,我们建议:一、党中央的修宪建议应着重于修宪的理由,提出修宪的必要性、可行性及规范与现实的脱节和冲突等问题,而把修宪具体内容和立法技术性问题由人大去做,党中央则主要通过全国人民代表中的党员代表发挥其政治作用。二是简化党中央对修宪建议的审议和讨论程序,逐步强化全国人大及其常委会的起草权、审议权和通过权。三是修宪的规范宜采用弹性条款。我们三次对现行宪法的修改主要是针对经济方面的,之所以出现了相对频繁修改的情况,主要是对这方面内容规定的过多过细。四是加强全国人大常委会和宪法解释工作。法律赋予的解释权,至今还未尚启动过,今后启动这方面的职权,可减少修改宪法的频率,有利于维护宪法的稳定性租权威性。

二、努力实现我国宪法与《国际人权宪章》的接轨

《国际人权宪章》由《世界人权直言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》组成。我国是《世界权宣言》的第一批签字国;两个国际公约我国也分别于1997、1998年先后签署,并已于2000年交由全国人大常委会审批。

由于我国改革开放和社会主义现代化事业的蓬勃发展,实现与《国际人权宪章》实质意义的合宪性对接的条件日趋成熟。并且,一般而言,公约中的人权应当基于国际人权公约和国际法的特性受到国内宪法的保障。因此我们认为需要实现接轨的主要有以下四方面类型:第一类是我国宪法和其他法律没有规定的公民权利,需要按照公约的要求而即刻履行的(指经全国人大常委会批准一年后公约生效的情形),这方面的空缺是生命权和迁徒自由权。第二类是我国宪法和其他法律没有规定的公民权利,待公约生效一年后,可渐进实现:即“每一缔约国应尽最大能力承担个别采取步骤,……逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”(《经济、社会、文化权利国际公约》第2条)这方面的空缺是适当生活水准权和身体、心理健康达最高标准权。第三类是我国宪法虽然没有明确表述,但这些人权已分别被我国基本法和部门法所肯定,这方面是禁止酷刑、法庭和裁判所前的平等、禁止溯及既往、法律面前的人格、参加组织工会等权利。第四类是我国有关的基本法和部门法及法规还存在违背公约规定的规范。第五类是有关法律、法规、规章与现行宪法相冲突的规范。现就上述四种类型的情况分述如下:(第五类我们在下文另行阐述)

第一类型:首先是生命权。我国政府将生存权和发展权作为“首要人权”(《中国的人权状况》第一部分),并主张生存权是更为积极的生命权,即国家应致力于推进生命权的质量,首先是生存的问题、生存质量问题。因此.我们完全可以在宪法中确立生命权的概念。

其次是迁徙自由权。它包括国内、国际和回归本国三项迁徙自由权,后两项权利我国已实行多年,并且各国多加以较多限制,这里的关键是国内的迁徙自由权问题。迁徙自由被看作经济的自由,以保障市场机制配置人力资源,形成自由的劳动力市场。这方面的经济体制障碍在我国已经消除,剩下的关节点是依然存在的城乡差别所造成大量的“盲流问题”和户籍管理制度改革问题。第一关节点我国政府已颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,并且公约也在一定范围内允许缔约国对“盲流问题”作适当的限制,这个问题只要在以后的宪法解释中就可以解决。最后一个关节点最为棘手,但坚冰已被打破,今年江苏、河南等地已取消了农业、非农业户口二元结构制度,建立了居住地登记制度;况且,根据《公民权利与政治权利国际公约》第12条的规定,缔约国可以对迁徙自由设置如下限制:“……为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德或他人的权利和自由所必需且与本盟约所承认的其他权利不抵触的限制……”。我们认为,在我国宪法法中确立迁徙自由的条件已经成熟。

第二类型的主要差别是公约中确立的参加、组织工会权包括罢工权,而我国《宪法》和《工会法》没有赋予公民这种权利。但由于缔约国承担的是“渐进性”义务,因此,我国目前没有确立罢工权并不意味着违反自己的承诺。

第三类型的公民权利,有的可以在《宪法》直接作概括性规定,有的可以在今后的宪法解释中表述。

第四类型因与公约冲突,亟待与现行宪法和国际公约协调。如我国的劳动教养制度与《公民权利和政治权利国际公约》第8条:“非依法庭的合法命令不得要求从事强迫或强制劳动”的规定之间存在严重冲突,也与我国宪法、立法法等存在严重冲突,应将现行劳动教养所针对的违法行为的不同的类型分别纳入行政处罚法和刑法的调整范围。再有公约规定只能对人的重大伤害才能定死刑,而我国《刑法》在死刑的范围上显然违背了公约的规定,目前我国可以适用死刑的罪名有68个,分布于除渎职罪以外的每一类犯罪中。建议对非暴力犯罪逐渐废止其死刑,或者在目前暂且提高其适用死刑的条件。

三、WTO规则在宪法制度层面上的国内立法转换问题

现在亟待在行政行使程序和有关行政权行使的司法程序改革方面加快步伐,及时与WTO规则对接。对此,我们建议:

1、应对WTO有关透明度规则及其审查机制,建立我国的相关行政公开制度。现在,《政府信息公开条例(草案)》工作基本完成,建议《宪法》增补公民的知情权规范,并加快基本法《子法》的制订工作。

2、建立一种个人和企业可以提请主管机关审查地方性立法和部门立法行为的监督机制,这种国家主管机关,可以是政府或人大,也可以是司法机关。为了履行我国加入WTO议定书的承诺〔第2条第(A)款第3-4项〕,建议宪法赋予公民和企业对地方抽象行政行为提请省一级政府合法性审查的权利;或者可以提请司法机关进行合法性审查的权利。当然后者的权利,得由制宪机关授权司法机关予司法审查权,这应当是与宪法专门设立司法机关的初衷相吻合的。

四、法律、行政法规与现行宪法冲突的问题

这主要有三种情况:第一是现行宪法规范本身的疏漏和缺陷;第二是基本法本身有违宪法原则;第三是行政法规在上位法(基本法)空缺的情况下,直接与宪法规范发生冲突。下面分别举例阐释:

第一、宪法规范本身制定的不周密。试举几例:1、宪法第41条第三款:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”之规定,应在“赔偿”前加上“公正”一词。现行《国家赔偿法》没有精神赔偿内容,且人身权、财产权损害的赔偿标准偏低,虽然该法在字面上并无直接违背现行宪法法第41条的规定,但却不能排除有失“公正”。2、宪法第10条第三款:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”的规定,应该加上“公正补偿”一词,并对征用之理由“公共利益”范围加以限制,须为“经过慎重选择的重大且特别的公共利益”。近几年大批城市居民被征地拆迁后,因房价疯涨,而拆迁补偿费长年一贯制不变而落入贫困窘境,农村农民土地被开发区征用,部分农民生活无着落就是例证。

第二、《行政诉讼法》、《行政复议法》等基本法存在重大缺陷,如权利救济的不全面性:受案范围限制过多,政治权利和自由还没有纳入到司法救济的范围;行政公益诉讼尚未建立等等。使得公民权利的有效救济没有基础,最后导致这些法律难以发挥其功效。这都有违我国政府向世人宣称的人权保护的广义性的主张。也有违宪第二章的有关原则。

第三,这方面较典型的是《出版管理条例》、《社会团体登记管理条例》等行政法规,其设置的前置条件几乎苛刻到剥夺了公民的出版自由和结社自由,显然有违宪法第35条之原则精神。希望已列入中国特色社会主义法律体系之中的《新闻法》、《出版法》、《结社法》、《监督法》能早日出台,以消除宪法之尴尬。

五、采取渐进式步骤,健全宪法监督机制

要树立宪法至高无上的权威和尊严,实现依法治国,首先是依宪治国,关键是要得以有效贯彻落实。现实中出现的“一些不同程度的违宪现象”(胡锦涛),除了上述在立法层面的违宪问题外,行政、司法机关违宪问题也不少,有些还相当严重。如农民平等权的法律保障问题,教育部门对户籍不同学生的歧视性问题,公权力剥夺出租车经营许可重新高价拍买问题等等,屡见度保障。

近几年特别是胡锦涛同志在纪念现行宪法施行20周年大会上的重要讲话以来,理论界、实务界关于宪法监督成为激烈讨论的一个热点问题,讨论的中心命题是,应确立谁成为行使最高违宪申请权的机构,以及公民的宪法权利受到公权力的侵犯而无法获得法律上的救济时,谁来救济。争议的焦点:是在体制内架构还是在体制外创建宪法监督机制(即完全从立法机关的外部来监督法律法规合宪性)。

我们认为,在体制外构建宪法监督机制,实际是要推倒现有政权结构而重组权力结构,这不符合中国特有的社会转型时期的依法治国和受社会主义初级阶段经济文化发展水平所制约的国情,是一种欲速则不达的法制浪漫主义。因此,我们主张,借鉴经济体制改革的成功经验,目前仍然保持全国人大及其常委会监督宪法实施和履行解释宪法的两大职责(当然权力机关的两大职能履行得不尽如人意,还在存很多问题,亟待改善),辅之于违宪司法诉讼救济监督架构,然后待条件逐步成熟,逐渐加大体制外宪法监督机制的力度,这样比较符合稳定些和适应性相统一的规律。

具体方案暂略。

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