美国与欧盟间跨大西洋伙伴关系中的制度建设，本文主要内容关键词为：美国论文,制度建设论文,欧盟论文,伙伴关系论文,跨大西洋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D52 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3489（2011）02-0079-08
二战结束不久，美国和西欧国家就把以苏联为首的社会主义国家阵营视为最大的安全威胁，为此建立起了一个以美国核优势为依托，奉行集体安全防御原则的制度化的军事联盟体系，欧洲依附于美国的保护。随着欧盟一体化进程的发展和冷战的结束，以及国际形势发生的变化，美国和欧盟对世界形势的判断以及对彼此关系的定位也发生了变化，大西洋两岸在诸多领域的分歧和矛盾明显增多。尤其是2001年美国小布什上台后，奉行新保守主义理念，对外政策上表现出强烈的单边主义外交倾向，大西洋两岸的争吵进一步加剧，而且在现实中发生了2003年美国与法、德之间针对伊拉克战争爆发的分裂，使世界为之一震。但是得益于美欧高度的相互依赖和合作，这些争吵并没有撕裂跨大西洋伙伴关系。冷战结束后不到10年的时间内，美国和欧盟就联合发表了三个文件来规范双边关系。这三个文件及其所建立的制度具有哪些特点，发挥了怎么样的作用？大西洋联盟未来的走向是什么？这正是笔者要讨论和试图回答的问题。
一、跨大西洋制度建设的动力
区域间主义是指两个或两个以上国际区域的区域组织或国家集团之间制度化的关系。在实践中，它主要表现为三种形式，即区域组织/区域集团间的关系（集团对集团）、跨区域的安排（跨区域主义）和区域集团与单个国家之间的混合安排（准区域间主义）。[1](P.31－42)欧盟和美国之间就是这种区域组织与其他区域的单一国家之间制度的对话与合作关系，即准区域间主义（quasiinterregionalism）关系。[2]
是什么力量推动了区域间主义的全球拓展？简单地说，区域间主义既是全球化与区域核心特征化双重力量共同作用的结果，也由其展现出来的积极的区域和全球效用所驱动。在外部和内部挑战的刺激下，国家开展区域合作或构建一体化架构，在全球化的条件下构建着合作中的竞争。区域之间的相互依赖越高，区域间的合作就越为紧密。美国和欧盟之间的年贸易额在5 000亿美元左右，欧盟成员国在美国投资占美国外资额的65％，美国对欧盟成员国的投资占欧盟成员国外资额的45％。双方的高度相互依赖，产生了紧密的区域间关系。这种关系的一方是一体化的区域组织，但是其成员国依然在政策领域独立追求本国利益，这一点并没有一体化；另一方是一个中央集权的大国。跨大西洋伙伴关系的另一特性是它不包括安全议题。根据美国和欧盟在其官方网站上的说法，跨大西洋伙伴关系（美国－欧盟）定义为除美国与欧洲单一国家的双边关系和北大西洋合约组织（NATO）之外的第三种跨大西洋联系，安全问题被留在北大西洋合约组织框架下予以讨论。
二、跨大西洋准区域间关系的核心特征
虽然美国－欧盟准区域间主义仍在不断发展，但是纵览冷战后跨大西洋伙伴关系的历史，其鲜明的自身特征日益凸显出来。这主要表现在以下四个方面。
首先是综合性，即其所涉及的议题包括政治、经济、环境、社会、文化等多个维度。美欧之间的区域制度建设就包括三大合作领域：第一，政治层面的峰会机制。主要是美欧双方共同感兴趣的全球和地区性问题，包括中东欧发展、中东和平、非洲问题、能源和环境问题、反恐和防止核扩散、WTO进程以及科技与教育合作等。第二，经济层面的一体化进程。主要是为了应对全球变化和扩大的世界贸易，促进跨大西洋的贸易与投资，加强在以世界贸易组织为代表的全球贸易体系问题上进行磋商与合作等。1995年发布的《美国－欧盟联合行动计划》确定“美国和欧洲将一起，增强多边贸易机制，并采取具体有效地步骤来推动建立彼此间更紧密的经济联系”。[3]第三，社会层面的对话机制。主要通过五个对话机制促进企业家、消费者、立法者及劳工等各团体的跨大西洋交流。《联合行动计划》中提出“美国和欧洲将一起，与商人、科学家、教育工作者和其他人士携手提高相互交流，确保未来一代也和我们一样坚定地发展全面平等的伙伴关系”。[3]
其次是互惠性。1999年的《波恩宣言》中明确提出要在经济、政治和安全事务方面建立完全和平等的伙伴关系。欧美之间经济实力相对平衡，利于建立平等互利的伙伴关系。
再次是开放性，即它是一种非排他性的合作安排。区域间主义信奉开放的区域主义，所以它们追求一种非排他性的合作安排。在政治经济合作安排方面，它强调与联合国、世界贸易组织等全球多边机制保持一致。在《跨大西洋经济伙伴关系》中，双方用专门的篇幅强调世界贸易组织的作用，并设定了共同目标以增强多边体系、寻求更广泛的贸易自由化。
最后是多元性，即它所涉及的行为主体是多元的，包括超国家机构、区域政府组织、国家和公民社会等。区域间主义虽然主要由区域组织及各国政府驱动，并以政府间协定为核心纽带，但它也积极吸纳公民社会和其他组织与个人参与进来，如跨大西洋商业对话（Transatlantic Business Dialogue,TABD），跨大西洋消费者对话（the Transatlantic Consumers'Dialogue,TACD）和跨大西洋立法者对话（the Transatlantic Legislators' Dialogue,TLD）就是跨大西洋经济理事会（Transatlantic Economic Council,TEC）的咨询机构，为跨大西洋经济一体化提供相应的政策建议。1997年年底的华盛顿峰会上，双方建立了大西洋信息交换系统（TIESWeb），通过促进跨大西洋的个人交流来发展伙伴关系。
三、跨大西洋准区域间制度建设的目标
美国和欧盟的准区域间制度建设，主要是为了通过集体行动实现如下政策目标：捍卫西方的共同价值观，如人权、民主、法制以及个人自由的尊重；维护和平、增强国际安全；促进国际合作等。这就是跨大西洋区域间主义所欲求实现的区域效用，也是美国和欧盟积极推行区域间关系发展的基本动因。具体说来，这种区域效用主要表现在以下四个方面：
一是权力平衡。在当代国际体系中，权力平衡主要有三种维度，即军事、经济和制度，而制度对区域间主义最为可行，也最为关键。通过区域主义和区域间主义扩大作为整体的区域的权力，从而成为各区域集团和各大国最现实的选择。[1](P.306－307)非西方国家的兴起并参与到国际机制和国际体系中，正渐渐改变着国际决策机制和西方主要的国际社会的主导话语权，其中最明显的体现就是G8会议向“G8＋5”会议的演变。很多全球政治、经贸和环境问题已经不能在G8体制中得到解决，而必须邀请这些新兴经济体参与决策。为此，美欧双方加强了区域间合作，旨在应对潜在的竞争压力。
二是认同强化。区域间主义作为一种认知进程，它可以通过与“他者”（外部合作者）在合作中的互动产生并强化“自我”的区域集体认同，即作为区域行为体的“角色性”，由此产生“经由区域间主义的区域主义”效应。[4](p.197－219)观察二战后跨大西洋关系的历史发展，可以发现美国自二战以来统治世界的合法性很大程度上来源于其自由世界的理念，而其中欧洲盟国的支持与认同是必不可少的。但是冷战结束之后，欧洲在逐步形成一个“后现代”的世界，并且企图挑战美国在世界的统治合法性。[5](P.65－67)美国学者罗伯特·卡根更是做出了“美国人来自火星，欧洲人来自金星”[6]的断言。但值得注意的是，美国和欧洲关于“自由世界”的基本目标上是一致的，只是在实现该目标的手段上双方存在一定的差异。
在实践中，区域的集体认同主要表现在两个方面，即区域的共有特征和区域实体的“角色性”。对美国与欧洲而言，其所建构的集体认同的具体体现就是前述“自由世界”，和定义其“角色性”的、独特的“西方模式”（the Western Model）。作为美欧角色性的关键侧面，“西方模式”首先表现为政治民主和经济自由，以及强调个人权利。但是在政策工具方面，美国和欧盟之间存在明显差异，欧盟倾向于采用“民事权力”（civilian power）推行其对外政策，即承认国际合作在实现国际目标中的必要性、关注实现安全中的非军事尤其是经济手段、愿意采用有法律约束力的超国家来管理主要的国际议题。而美国则在冷战后，尤其是小布什上台后更多的强调采用“军事权力（military power）”来实现政策目标，对国际制度也采取工具性态度，合则用，不合则弃。美国绕开联合国单方面对伊拉克动武就是很好的例子。因此，对于美国和欧盟来说，为了实现上述的区域间目标，双方应当寻找到新的战略平衡点，协调对外政策，将双方的军事和民用优势进行互补，以期产生一个新的大西洋共识。[7](P.75－80)
三是利益共享。集体认同与集体利益是相互建构的。既可以说跨大西洋认同是建立在对共同利益的承认之上，也可以说是认同创造了共同利益。这些共同体利益既包括经济福利，也包括安全利益。1990年11月通过的《跨大西洋宣言》就规定了美欧的共同目标：第一，“在世界范围内支持民主、法制和对人权以及个人自由的尊重，促进繁荣和社会进步”；第二，“捍卫和平和促进国际安全”；第三，“推行旨在实现健全的世界经济的政策”；第四，“帮助发展中国家”“努力实现政治和经济改革”；第五，“向在进行经济和政治改革的东、中欧国家提供足够的支持”，“鼓励它们参加国际贸易和财政的多边机制”。[8]
四是制度建设。制度建设就是通过把认同、利益和规范社会化，转化为一种相对稳定的认同与利益结构的进程。也就是说，国际制度通过规定适当的行为标准创造了稳定性与一致性，既塑造了共有规范和共同利益，也反映着共有规范和集体认同，所以，它限制或促进着国际行为体的政治选择。跨大西洋区域间主义的核心就是新的准区域间制度建设：既有各种合作与对话协定、伙伴关系协定和联系协定，也有各种固定的高峰会议、部长会议与高官会议及公民对话等及其所发布的声明、宣言和行动计划等，更有区域间高层工作组、专家组及理事会等机构，由此形成一种管理区域间关系的新的政策工具。[1](P.302－306)这就为跨大西洋共有规范的扩散、集体认同的强化和共同利益的实现提供了一种持续性国际平台。
四、跨大西洋准区域间制度建设的成果
冷战结束后，美国和欧盟在不到10年的时间内联合发表了三个文件来规范双边关系，分别是1990年的《跨大西洋宣言》、1995年的《新跨大西洋日程》和《跨大西洋经济一体化框架》。通过这三个文件及一系列具体的宣言、决议，跨大西洋准区域间制度建设显出雏形。接下来笔者将从政治、经济、社会三个方面予以讨论。
1.政治磋商
1990年2月，美国总统老布什和欧洲理事会轮值国主席爱尔兰总理豪伊确立了美国和欧共体之间定期和集中协商的机制框架，包括：欧洲理事会主席和欧共体主席为一方、美欧总统为一方的一年两次的磋商（2001年改为一年一次），欧盟成员国的外交部长、委员会的委员与美国国务卿之间的一年两次的磋商，欧共体主席国外交部长或“三驾马车”① 的外交部长与美国国务卿之间的特别协商，欧共体委员会与美国政府内阁级官员每年两次的磋商，以及已有的欧共体主席国就欧洲政治合作（EPC）机制部长级会议的结果向美国通报的安排。[9](P.341)991年，又建立了三驾马车使团团长和美国大使在特定第三国首都的会谈机制。之后的《新跨大西洋议程》建立了高层工作组（Senior Level Group,SLG）和新跨大西洋日程专责小组（NTA task force）。综上所述，美国和欧共体（欧盟）之间的政治磋商机制可以用图1来表示。
图1 美国和欧共体（欧盟）的政治磋商机制[10](P.322)
峰会机制。美国－欧盟首脑会议已成为欧美双方高层交往的重要机制。它每年在美国和欧盟轮值主席国间轮流举行一次，由美国总统、欧盟委员会主席、欧盟轮值国主席、欧盟负责外交和安全事务的高级代表出席。峰会机制诞生于1990年，起初是一年两次会晤。2001年3月20日，欧盟委员会就如何执行跨大西洋关系问题通过了一份提交给欧盟理事会和欧盟议会的“通讯”（communication），建议，为了使美国和欧盟间的高层政治接触不至于变得过于官僚化和笨拙，无论是首脑会晤还是部长会议的日程都需要缩水。美国也提出要重新考虑会晤频率，以便有更多的时间准备会晤和落实会晤决定。[11]后，美欧峰会改为一年一次。
1995年的马德里峰会上，美国和欧盟签署了《新跨大西洋日程》及《美国－欧盟联合行动计划》。这两份文件确定了伙伴关系的新基础，并建立了全面的常规对话机制，包括政府间对话② 以及4个利益相关者间的对话机制③。据日程，双方集中精力处理有分歧的标准和认证体系，以提高监管体制间的一致性，并努力就涵盖不同领域的相互承认协定（Mutual Recognition Agreements MRAs）进行协商。到了1998年，双方已达成电力设备、医药用品、电力通讯和信息技术设备等领域的相互承认协定。1998年的伦敦峰会上，双方建立了跨大西洋经济伙伴关系，以发展双边经济和贸易关系、协助建立一个更开放的世界贸易体系。跨大西洋经济伙伴关系为常规合作、相互承认和消费品安全等领域的行动设定了最后期限。在1999年的波恩峰会上，双方发表了关于贸易冲突“预警机制”的联合声明。该机制旨在辨别可能导致非关税贸易壁垒的规则。2000年的里斯本峰会上成立了生物技术协商论坛，以促进该领域的相互交流和理解。2002年5月的华盛顿峰会上，双方达成了《关于监管合作和监管透明化的方针》的协定（Guidelines for Regulatory Cooperation and Transparency）。该协定通过鼓励美国和欧盟的监管部门进行协商、共享来年的监管行动计划、并在规则生效前给对方反应的机会，进而建立一个预警机制。2004年6月的克莱尔峰会上，双方发表了《关于美国和欧盟的监管合作和监管透明化的路线图》（Roadmap for EU-U.S.Regulatory Cooperation and Transparency），罗列了10个具体项目，以朝着更系统化的合作路径发展。一年以后，双方又发表了《关于美欧监管合作和监管透明化的第二阶段路线图》（A second Roadmap for EU-U.S.Regulatory Cooperation and Transparency），合作项目扩大到15个。同时，双方成立了2个新的对话机制，一个是在欧洲委员会与美国管理和预算办公室（Office of Management and Budget）之间的，关于透明化和方法，主要就如何评估监管合作的影响和风险进行讨论，以提高监管系统间的相互理解。另一个是高层监管合作论坛（High-Level Regulatory Cooperation Forum），旨在制定一份基于共有的最佳范例的联合监管工作计划。该论坛成员包括美国和欧洲委员会的官员、学者和商界人士及其他人员。
2.经济一体化
跨大西洋经济一体化的启动有一个起伏过程。20世纪90年代中期，美国和欧盟的一些战略学家和研究机构曾提出建立跨大西洋自由贸易区的倡议。美国和欧盟曾于1995年12月马德里峰会通过一项“新跨大西洋议程”，目的是建立更紧密的商业、社会、科技和教育等方面的关系。同年美国和欧盟之间成立了“跨大西洋商业对话”（TABD），重点是欧洲和美国企业相互改善贸易和投资条件。但双方在很长一段时间里仅限于纸上谈兵，并未建立双边地区合作机制。1996年，美国通过了经济排外的赫尔姆斯—伯顿法和达马托法④，激怒了欧盟，“跨大西洋市场计划”因而搁浅。此后一段时间，跨大西洋经济一体化一直没有被列入美国－欧盟峰会议事日程。2004年后，欧盟内部大西洋派逐渐占据上风，跨大西洋经济一体化议题开始升温。美国和欧盟重启“跨大西洋商业对话”，并签署了“扩大欧美经济关系宣言”。2005年，“跨大西洋经济一体化”成为美国－欧盟华盛顿峰会主要议题，“美国和欧盟促进跨大西洋经济一体化与经济增长倡议”提出了一体化框架：在统一标准和规则、资本市场一体化、保护知识产权、科技合作、消除贸易与投资障碍、开放服务市场等八个方面实现紧密的跨大西洋合作，其目标是小步消除建立欧美经济区的最主要障碍。2006年，美国－欧盟维也纳峰会再次提出将合作拓宽到更广泛领域。2007年，德国任欧盟轮值主席国后，把跨大西洋经济一体化确定为欧盟的首要任务。德国总理默克尔于当年的1月访问美国期间，代表欧盟提出了跨大西洋经济一体化计划。相应的，美国的态度也转向积极。双方在2007年4月30日华盛顿峰会上签署了《跨大西洋经济一体化的框架协议》（Transatlantic Economic Integration Framework），[12]就减少贸易障碍、开放航线和统一法规与标准等达成协议。双方在华盛顿峰会上决定，建立由欧盟工业委员和美国国家经济委员会主席牵头的“跨大西洋经济理事会”。理事会的11项任务主要是定期（目前定为每半年）监督框架协定的执行、推进一体化进程、密切双边对话与合作以及提交年度报告等。此外，双方还确定相关领域的部长级负责人定期向各自首脑提交报告。[13](P.37－41,46)
《跨大西洋经济一体化的框架协议》（Transatlantic Economic Integration Framework）促使欧美双方在多个领域内统一或者相互承认技术标准以及法律法规，从而极大地消除双方的“官僚机构”导致的贸易、技术和法规障碍。首先，双方商定成立法规管制高层论坛，共同研究如何使欧美双方的法规和管制措施尽量趋同和统一，以促进双方经贸合作。其次，欧美双方确定知识产权、贸易安全、金融市场、创新技术和投资双方加强合作的重点领域。双方今后计划重点在上述领域减少不必要的法规和行政管制，降低“官僚主义”给企业造成的负担，需要保留的必要的技术标准和法规要尽量趋同和一致化。双方将在2009年实现财务准则相互适用。⑤[14]最后，宣布成立跨大西洋经济理事会。这些预示着跨大西洋经济一体化将超出自贸区范畴，具有共同市场性质。
“跨大西洋经济理事会”美方主席由一位内阁部长级别的高层人士担任，欧方由欧委会委员担任。该理事会的主要职责是推动和指导《跨大西洋经济一体化框架》各项具体内容的落实，促进美国与欧盟在法律法规合作、知识产权、安全贸易、金融市场、技术创新和投资活动等方面的合作，以解决美、欧两大经济体之间的贸易问题。
3.（跨大西洋）民间对话机制（people-to-people dialogues）
1995年通过的《新跨大西洋日程》中提出要建立一系列旨在建立市民社会层面合作的对话机制，鼓励国会议员、商界人士、科学家、学者、工会及公民团体加强与同行之间的跨大西洋联系，加深了解，分享迎接挑战的经验，并努力追求共同的目标。这一跨大西洋对话机制（Transatlantic Dialogues,TD）为跨大西洋关系的塑造做出了非常有价值的贡献。该机制由以下部分组成：跨大西洋商业对话，跨大西洋消费者对话，跨大西洋环境对话（the Transatlantic Environment Dialogue,TAED），跨大西洋劳工对话（the Transatlantic Labor Dialogue,TALD）和跨大西洋立法者对话。跨大西洋商业对话中来自美国和欧盟的公司代表，通过向政府提出发展的具体建议，为企业创造机会，并就如何实现大西洋市场自由化、减少政府要求所造成的成本提出建议。其他对话机制也在各自的领域发挥同样的作用，以促进跨大西洋关系的改善。
五、结语
2010年2月1日，美国宣布总统奥巴马因为“国内事务日程安排紧密”将不出席原定于2010年5月的美欧首脑峰会，这一消息无疑给欧盟当头泼冷水。2010年5月的峰会是《里斯本条约》生效后的首场美欧峰会，奥巴马的拒绝无疑让欧洲人感到尴尬。除了明面上的理由外，各方对奥巴马拒绝首脑峰会的动机也纷纷表态。美国国务院发言人用欧盟刚开始实施里斯本条约规定的新制度，为奥巴马不参加美欧峰会开脱。说欧盟新的制度在试运转，需要磨合。而伦敦的欧洲改革中心主任查尔斯格兰特（Charles Grant）认为原因是“欧洲未能更多地帮助美国解决全球性的安全问题，他就不愿为欧洲花费过多的时间”。[15]
但是，这次事件是否会动摇跨大西洋伙伴关系呢？笔者以为不然。2010年3月20日，美国宣布推迟奥巴马的亚太之行。因此，不是欧洲在美国对外政策中的地位下降，而是美国国内政治影响了奥巴马的外交议程。奥巴马上任第一年便频频出访，去年10次外事出行，共访问21个国家，其中6度出访欧洲。但是在2010年的国情咨文里，奥巴马以经济和民生议题为主题，表明他今年将把重点放在国内，外交活动退居其次。有分析认为，受经济复苏缓慢、就业疲软拖累，民主党政府支持率下滑。此外，马塞诸塞州联邦参议员补选中，民主党失利，眼见11月国会中期选举临近，奥巴马面临不小压力。此外，2010年3月22日奥巴马政府医疗改革方案的通过也为跨大西洋关系带来利好消息。这一方面表明，美国和欧洲的社会制度可以衔接，而不是分歧的；另外一方面，随着国内政策的一个重要目标的实现，奥巴马政府现在有能力和精力更多地关注对外政策。
基于以上分析笔者认为，美欧峰会不会中断，美欧关系中的制度建设仍将继续。这既是由美国和欧盟的现实利益决定的，也得到美国－欧盟准区域间主义的区域效用的支撑。作为全球化背景下国际关系中一种全新的现象，美欧间的准区域间主义虽然尚处于一种未完成的进程之中，但已使之成为全球政治经济中一支不可忽视的力量。
注释：
① 原是由现任、下任轮值主席国外长及欧盟委员会委员组成。1999年《阿姆斯特丹条约》生效后，改为欧盟委员会外交委员、共同外交与安全政策高级代表、欧盟轮值主席国的外交部长。
② 即跨大西洋立法者对话（the Transatlantic Legislators' Dialogue,TLD）。
③ 即跨大西洋商业对话（Transatlantic Business Dialogue,TABD），跨大西洋消费者对话（the Transatlantic Consumers' Dialogue,TACD），跨大西洋环境对话（the Transatlantic Environment Dialogue,TAED）和跨大西洋劳工对话（the Transatlantic Labor Dialogues,TALD）。
④ 慑于国际社会的强大压力，克林顿总统一次又一次地推迟执行《赫—伯法》中的第三条。第三条原计划在1996年8月1日生效，但在此之前，克林顿作出了推迟6个月实施该法的决定。到1997年1月，美国总统以多边倡议取得重大进展为由，再次将暂缓决定延长6个月。
⑤ 欧美将相互承认对方的财务记账体系，即美国的“一般会计准则”（GAAP）和欧盟的“国际财务报告准则”（IFRS），以推进金融市场一体化。
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