中国社会政策框架特征与社会工作发展战略，本文主要内容关键词为：社会工作论文,发展战略论文,中国社会论文,框架论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国社会发展议程与社会政策框架议题
中国正处于史无前例的社会结构转型时期，如何正确处理经济发展与社会发展的关系，保持社会持续稳定协调均衡发展，建构现代和谐社会，改善公民生活质量与提高社会质量，成为公共政策、社会政策和社会管理议程的核心议题，成为国家发展与社会发展的战略目标。改革开放以来，中国社会结构转型速度加快，政治发展、经济发展、社会发展与文化发展中不确定与高风险因素急剧增多，政治、经济、社会、文化系统间相互依赖与相互影响制约程度显著提高，社会结构快速转型的动荡不安与社会现代化进程本身的高风险相互叠加、强化，一方面导致中国社会发展面临诸多两难选择，发展中国家后发展效应暴露无遗、极其典型，另一方面，中国的社会结构与国家转型过程为发展社会学提出一系列崭新的重大理论课题，例如如何看待国家与社会关系框架的变化，如何处理政治发展、经济发展与社会发展的关系，如何处理社会转型、体制改革、综合发展、社会稳定的关系，如何抉择效率与公平的两难，如何划分国家与市场边界，如何处理经济政策与社会政策，个人自由与制度保障关系等[1]。这意味着中国社会结构转型与社会发展议题具有非同寻常的特殊性及特别重要的现实政策意义。中国社会结构转型与社会发展的特殊性源自社会历史文化、社会结构与发展道路的特殊性，源自中国社会结构转型与社会发展的国际环境与国内形势截然不同于欧美古典资本主义国家。更为重要的是，中国社会发展议程具有特别重要的现实意义、理论意义、政策意义和国际意义。
社会政策概念内涵、政策范围、政策框架与社会发展议程的关系是个崭新的重大课题，社会发展进程中社会政策与社会政策框架视角下的社会发展议程是中国社会发展的战略重点。社会福利制度与社会政策研究是欧美国家工业化、城市化、社会现代化与社会发展的必然结果，反映了欧美社会发展已由“公共政策”进入“社会政策”时代，生活质量与社会质量举足轻重。改革开放以来，社会政策研究最初从欧盟研究、社会工作研究、国家研究、经济市场研究、社会政策比较研究等角度进入学术界理论视野，导致社会福利与社会政策研究异军突起[2]。目前，中国社会政策研究状况不容乐观，一是社会政策研究机构与队伍人数有限、屈指可数，社会政策研究缺乏起码的数量规模与规模效益；二是许多研究者有意识或无意识地用经济政策取代社会政策，从经济政策的角度看待社会政策问题，“社会政策研究经济化”倾向明显；三是社会政策研究缺乏政策框架或政策体系概念，现有研究多从具体政策领域或议题入手，社会政策与经济政策，健康政策、教育政策、福利政策和社会保险政策之间互动关系不清；四是现有研究多系介绍欧美社会福利制度与社会政策框架，对中国社会福利制度与社会政策框架的特殊性与普遍性实证研究不多，宏观、中观与微观的中外社会政策比较研究凤毛麟角。有鉴于此，本文主要从社会政策框架角度入手，描述中国社会政策框架发展演变的历史轨迹，探讨社会政策框架在社会发展议程与建构和谐社会中的地位角色，特别是专业社会工作涵义。
二、社会结构转型与社会福利社会化政策实践
1949年以来，中国政府确立国家社会主义制度，推行计划经济体制，建立准军事化的社会管理模式，形成工作单位型福利制度，实现低水平和广覆盖的社会福利制度化保障网络。
从世界社会主义思想与运动发展史角度看，社会主义中国是典型的国家社会主义[3](p.264)，创建新兴统一社会主义国家的目标，集体主义和社会平等为核心价值观，国家全面干预社会经济生活，市场经济与竞争机制销声匿迹，政府承担无限社会责任，实行中央集权的计划经济体制，建立全面组织控制的管理模式，从不同角度反映国家社会主义制度安排和政策模式。
更为重要的是，形形色色的工作单位成为中国社会最基本、最主要和最普遍的综合性社会组织，国家对社会生活的全面干预监控，国家意志的表达和政策实施主要是通过工作单位完成的。所有人都归属某类单位，工作单位与再分配、社会控制、德治、派系与行动策略密切相关，形成“控制的辩证法”的内部运作机制，福利依赖成为控制辩证法的重要构成要素[4](p.135)。
需要特别指出的是，虽然计划经济体制时期严重匮乏社会选择、个人价值与个人福利需要，但是所有人群基本上都处在低水平、组织化、普及化和制度化国家福利保障网络的保护之下。高就业低工资的就业模式，近似平均的社会平等主义，无所不在的财政补贴和实物化消费，社会主义制度优越性与解放全人类的国际主义责任等，造就接近停滞不前的高度稳定社会。虽然人们的物质福利待遇和生活处境不尽人意，但是人们普遍拥有高度的满足感和幸福感，形成当时特有的以工作单位为基础的社会福利制度与政策模式。这种国家社会主义制度安排与工作单位为基础的社会福利制度框架适应当时的中国社会需要，并在当时特定的社会环境与历史条件下，在重建社会秩序、促进经济发展与加强社会管理等方面发挥着积极而重要的作用，形成独具中国特色的社会福利制度框架与社会政策框架的雏形。
计划经济时代以工作单位为基础的社会福利制度与社会政策体系的结构化特征，反映当时社会结构特征与制度安排特色，形成独具中国特色的社会福利文化与社会福利制度遗产，深刻反映了计划经济时代中国社会的结构性特征和社会福利文化的本质，反映了人们的生活状况。这些制度特征与政策取向是理解市场经济时代社会福利社会化政策实践的历史与逻辑基础。首先，计划经济时代社会福利制度与社会政策框架深受前苏联和社会主义意识形态的影响，经济政策主导社会政策，社会政策附属和融合在经济政策之中，缺乏真正涵义的社会政策，且社会政策实践侧重收入分配模式，如何满足公民不断增长的物质需要相对滞后[5](p.121)。这意味着社会政策主要发挥收入再分配和社会平等的社会功能，但是社会福利服务相对落后。其次，社会政策体系的最高政策目标是朴素的平等理念和平均主义思想，政府对公民基本权利的重视高于对公民基本生活需要的满足，公民的政治福利状况高于经济福利、社会福利[6]。第三， 计划经济时期社会福利制度与社会政策框架主要由社会救济、社会福利、社会保险和优抚安置四大部分组成，健康政策、教育政策、公共住房和公共服务等内容没纳入社会政策。1949年以来，中国政府主要参照、借鉴前苏联福利制度安排与政策模式创建社会主义福利，社会福利服务重点是城乡贫困救济和自然灾害救济，以老弱病残为主的弱势群体的福利服务，以国家机关干部和企事业单位职工为主的社会保险，以退伍军人就业安置和烈军属抚恤为主的优抚安置，社会福利层次结构停留在以缓解贫困和自然灾害救济为主的社会救济水平上。总体来说，计划经济时期社会福利结构化特征有六个方面：一是将社会福利看作是国家权威与仁慈，缺乏实质公民权；二是将社会福利等同资本主义社会制度，长期敌视社会福利服务；三是将社会福利等同社会救济，而且将社会福利看作是社会保障的重要组成部分；四是将社会福利等同工作单位的职业福利待遇和组织性福利；五是将社会福利看作是市民独享的社会特权，二元福利结构突出；六是将福利工作等同民政工作，政治福利鲜明，缺乏社会政策的理念[7]。
社会政策框架结构和社会服务实践反映特定社会的结构性特征和社会福利文化的基本特色。
改革开放以来，中国社会处于传统社会向现代社会转型过程中，社会福利社会化政策成为推动福利制度创新和社会政策框架出现的主要动力源泉，反映中国社会结构分化的状况。社会转型既是社会结构关系分化调整，又是社会组织结构功能变化，还是社会利益格局重构，更是经济增长与社会发展、经济政策与社会政策关系，国家与社会关系框架的革命性调整。城乡经济体制和劳动、工资、社会保险三项制度改革，政企分开、政社分开和政府职能转变，特别是20世纪80年代中期社区服务异军突起和蓬勃发展，直接导致社会福利社会化政策的形成。社会福利社会化政策就是充分调动国家、市场、社区和家庭力量，多层次、多形式、多渠道兴办社会福利事业，改善民众生活状况，及时有效满足人民群众不断增长的物质文化需要。社会福利社会化政策经历萌芽、诞生、发展和成熟的发展过程，成为政府主要的福利政策。总体来说，社会福利社会化政策实践基本分为六大层面：一是国家、市场、社区、家庭、个人共同承担社会福利责任，形成中国福利多元主义；二是社会福利政策目标是效率优先，兼顾公平，结果平等让位于机会均等；三是社会福利服务对象由老弱病残扩大到所有公民；四是广开门路，多渠道筹集社会福利资金，促进福利投资主体的多元化；五是提供物质保障、收入保障、服务保障和精神心理保障，扩大社会福利服务范围，发展内容广泛的福利服务；六是改革社会福利事业管理体制与政策模式，加强社会福利与社会政策领域的国际合作[8]。实践证明：社会福利社会化政策既符合中国社会发展需要，又反映中国社会发展所处阶段。更为重要的是，经过十多年的努力，社会福利社会化政策实践已取得世人瞩目的辉煌成就。简言之，社会结构转型、经济体制改革、市场经济发展与社会福利社会化政策实践微观层面深刻改变人们的价值观念、行为模式、生活方式和生活质量，宏观层面上深刻改变社会环境，推动社会福利制度创新，重塑国家、市场与民间社会的关系框架，导致社会政策框架形成。
社会结构转型、经济体制改革、社会工作教育重建和社会福利社会化政策实践最深远、最重要的社会后果是社会政策框架形成，社会政策与经济政策，社会市场与经济市场相互依赖、并存共生的社会状态形成，主要社会政策领域蓬勃发展，中国的社会政策时代已经来临[9]。20世纪90年代以来，宏观的社会环境、 中观社会组织与微观个人生活方式均发生翻天覆地变化，一个处于传统社会向现代社会转型的新型过渡性社会已经形成。更为重要的是，城市社区服务和社区建设运动，特别是民政系统改革创新发展实践经验，显示出传统以工作单位为基础的社会福利制度和剩余福利政策模式正在发生结构性、革命性变革，与市场经济相适应的现代社会政策框架与社会福利制度框架已初见端倪，其最主要标志有五个方面：一是国家、市场、社区、公共领域相互促进结构关系基本形成，初具现代社会体系的结构与功能；二是社会政策概念、社会福利理念、社会保障概念、专业社会工作等理论观念纷纷涌现，形成百家争鸣局面[10]；三是经济政策与社会生产，社会政策与社会服务，经济市场与社会市场的结构关系形成[11]；四是医疗卫生、教育服务、福利服务、住房服务、就业服务和公共服务体系的格局已形成；五是国际福利、国家福利、市场福利、社区福利、家庭福利和个人福利错落有致、互为整体。这些既是社会政策框架形成的社会前提，又是社会政策框架的基本内容，还是社会政策框架形成的社会结果，标志中国社会结构转型，社会经济协调发展和社会服务均进入崭新时代。医疗卫生政策和医院社会工作、教育政策和学校社会工作、福利政策与社会福利事业服务、就业政策和就业服务、住房政策和廉租房服务、司法政策和青少年矫治、社区建设与服务，特别是社会保障观念向社会福利观念转变，全面建设小康社会和实现社会现代化宏伟目标，既创造具有世界性普遍意义，又具有中国特色的社会政策框架与社会服务发展模式，为专业社会工作发展创造有利条件和广阔空间，极大提高社会工作职业化与专业化水平。简言之，社会结构转型、经济体制改革与社会福利社会化政策实践后果是社会政策框架的形成。
三、社会政策框架形成与政策体系结构性特征
社会政策框架是具体社会政策领域之间的内在联系与逻辑关系模式，具有多种积极的社会功能，在社会发展中扮演多种重要的角色，是观察社会政策与社会福利制度现代化程度的主要标准。政策框架有广义和狭义之分，狭义政策框架特指具体某项社会政策体系结构关系，例如价值基础、政策目标、服务对象、服务范围、服务内容、资金来源渠道和管理模式等政策因素之间的相互关系模式。广义的政策框架是指不同政策体系之间的内在联系与逻辑关系，例如公共政策与社会政策的关系，社会政策与经济政策的关系，社会政策体系内部的健康、教育、福利、救助、保护政策和社区服务等不同政策体系之间的相互关系模式与运作机制。这意味着政策框架要比某种具体的政策更为重要、更为复杂、更为多元、更加多变和更有意义。不言而喻，政策框架是政策体系兴旺发达、丰富多彩、自我完善和政府治理能力高低的标志，在传统农业社会和社会现代化初期，政府通常只有零碎分散的福利政策，各项政策之间普遍缺乏有机的内在联系，而且政府具体政策实践水平、社会管理水平与社会服务水平普遍偏低。只有在经济发展到某种程度，在工业化、城市化与社会现代化建设达到某种程度之后，在诸多单项的具体政策体系比较完善成熟之后，在社会福利发达与政府职能转变，在社会发展纳入政策议程的背景下，社会政策与社会政策框架才具有特别重要的意义。社会政策与社会政策框架在社会发展、国家发展与社会福利发展中扮演重要角色。首先，它反映特定时空处境下社会主流的价值观念与社会态度倾向；其次，反映特定时空处境下社会追求的主流目标与目标优先次序；第三，反映特定时空处境下社会关注的服务对象和弱势群体范围；第四，反映特定时空处境下社会服务范围、内容和国家干预领域；第五，反映特定时空处境下社会筹资模式与国家福利责任的承担；第六，反映特定时空处境下社会管理模式与国家、社会的互动关系。简言之，社会政策与社会政策框架反映特定时空处境下社会福利水平与社会和谐发展程度。
中国社会政策内涵与社会政策框架的构成不同于欧美国家，社会政策框架构成要素多样化，反映了社会结构转型过程中的过渡形态与社会结构分化程度尚低的状况，说明国家、市场与民间组织三部门之间三足鼎立的现代化社会结构的格局尚未最终形成，社会发展任重而道远。社会政策概念起源于英国，英国学术界对社会政策框架的构成要素已经形成广泛的学术共识，社会政策大师T.H.马歇尔认为，社会政策框架主要由社会保障、教育服务、健康照顾、福利服务、住房服务和社区服务六部分组成[12](p.12)，典型反映英美社会政策框架的组成部分。因为中国历史文化、社会环境、社会结构、人口结构、产业结构等方面均不同于英美国家，所以，中国社会政策概念的内涵、外延与社会政策框架组成部分也具有中国社会特有的基本内涵。首先，退伍军人及其家属的优抚安置是社会福利制度框架与社会政策框架的重要组成部分，相对西方货币化安置与社会化优抚服务体系而言，优抚安置更多体现政府的社会福利责任。其次，环境保护、生态健康与健康城市运动是社会福利制度与社会政策框架的重要组成部分，中国出现的绿色主义福利思想和生态健康理念，反映人们普遍认为环保是福利范畴[13](p.1)。第三，市政工程服务与公共服务，例如道路、桥梁、路灯、通讯设施是社会政策框架内容，是部分服务是典型公共产品，通常由政府为所有公民提供，所以是社会政策框架的典型范围。第四，宗教团体的社会服务与慈善救助服务是社会福利与社会政策框架的重要组成部分，中国宗教团体正积极主动适应社会需要，广泛开展多种慈善公益服务活动，服务弱势群体。第五，NGO发展与能力建设，特别是真正民间组织的培育、引导、发展和能力建设性活动。第六，劳动就业，特别是社区就业和劣势群体支援性就业服务是混合经济下福利的重要部分，就业服务成为经济政策与社会政策的交汇点，反映社会政策经济化与经济政策社会化趋势。
社会环境、社会转型、经济体制改革、社会结构转型导致中国社会政策框架具有诸多值得高度注意的结构性特征，需要引起决策者、社会管理者、社会服务提供者和公民足够重视。由于中国社会发展的外部环境、内部结构与运行机制截然不同于欧美国家，政策体系独具特色。
首先，政治政策、经济政策、社会政策与文化政策之间边界不清，政治、经济、社会、文化因素相互交织、相互渗透、相互依存、相互影响程度较高，无形增加政策制订和实施的难度。例如在政策实施过程中，组织主体繁多，组织规范多样，行政管理与行政协调难度极高[14]。政治、经济、社会、文化政策边界模糊和相互交叉的社会根源是社会结构分化程度有待提高的成因。
其次，中国社会政策框架缺乏相应的价值基础与价值理念，形成“有政策框架、无价值基础”的状况，社会政策实践缺乏相应的价值理念积淀，社会政策体系虽然庞大，但是缺乏价值灵魂。社会政策并非价值无涉，恰恰相反，它常以某种价值理念为基础和奋斗目标[15](p.15)。世界各国的社会政策实践要义与精髓是：以中立的价值立场讨论社会政策是毫无意义的事情。
第三，社会政策体系与具体政策目标含糊不清，社会平等、社会公平与社会协调发展的目标经常受到冲击，平均主义大锅饭和经济增长成为政策目标，效率优先、兼顾公平是典型例证。在教育、健康、福利、社区服务和公共服务政策领域中，政策目标偏离方向是个普遍性现象。尽管不同社会政策领域的政策目标体系有所不同，但是社会政策体系的总体目标是相同的。
第四，社会政策服务的目标群体界定不清，或是目标群体具有较强的选择性，资格审查色彩浓厚，确定目标群体基本原则与主要标准是需求、身份、市场偏好、平均主义和地位取向，而不是需要、公民权利、业绩能力、社会公平、机会均等、社会平等和国家、社会最高利益。
第五，社会政策实践范围与服务内容通常也是模糊不清的，主要缺乏科学合理的界定标准，在市场经济条件下，这主要表现为国家福利责任与市场竞争的边界不清，国家功能职责不明，例如在基本医疗保险政策中，什么是基本医疗服务，如何界定基本医疗服务始终是个难题。
第六，更重要的是，中国社会政策基本类型是“原则政策”，而非“利益政策”，国家政策规定只能发挥有限的社会调节功能，无法充分发挥政策指导、政策杠杆和政策调节功能。众所周知，政策是国家意志的反映，是国家政治意愿、经济利益与社会需要的系统完整表达，政策背后隐藏社会利益调整的根本目的，政策实质和精髓是利益政策，是各种利益的调和。改革开放以来，中国社会政策体系的突出特征是原则政策，中央政府只颁布原则性的指导方针与基本原则，却没有相应资金配套和利益保障机制，养成中央出政策，地方自拿钱传统。
第七，最基本、常见的政策决策模式是“无过程决策”，决策前缺乏广泛的咨询和民意调查，决策权力通常集中在极少数权力精英手中，普通百姓和广大公民难以充分参与决策的过程。众所周知，决策是政策过程的首要环节，决策过程与社会政策过程是政策研究的经典议题。政策过程本质是政治过程，是各种社会主体实现自我利益最大化的过程，是政治精英对各种社会利益进行折中协调平衡和进行社会价值权威性再分配过程，说明政治生活成熟[16](p.7)。令人高兴的是，中国“无过程决策”模式正向“咨询式决策”模式转变，专家参与程度提高。
第八，政策施行过程的抵触、阻塞、变形、变通、改造、移花接木和应对性、敷衍性实施。政策制定以后，如何因地制宜、创造性地实施既定方针政策是政策过程中的重要组成部分。政策实施牵涉诸多因素，涉及政策制订模式与政策制订过程中不同利益群体的判断、交易，涉及社会各方对政策目标、资源分配与政策手段达成广泛的社会共识，形成同心同德局面。因原则政策、决策模式、地大物博、地区差异和政策设计，上有政策、下有对策是普遍现象。
第九，对政策结果或政策评估研究不重视，忽视政策评估的重要作用，政策体系反映性差。政策制定、贯彻实施和政策结果评估是政策研究的完整过程，缺一不可。政策评估的基本作用是及时发现政策实施过程中的问题，调整政策的发展方向和优先领域，确保政策目标实现和取得最好的成效。有鉴于此，政策评估已成为政策体系的重要组成部分，但是由于各种因素，政策评估尚未成为政策体系特别是社会政策项目“必不可少”的重要部分。
四、社会工作发展议程与宏观整体发展战略
社会政策理念、社会政策框架形成对专业社会工作发展具有特别重要的意义，社会工作发展与社会政策发展关系密切，如何将社会工作发展置于社会政策框架之中，如何科学合理设计社会政策框架中社会工作的角色地位，是社会结构转型期社会工作发展的首要任务。社会工作专业恢复重建以来，社会工作专业实践与社会工作教育取得了辉煌成就，社会工作概念与专业服务理念已获得社会的认可，社会工作专业毕业生陆续进入福利机构，社会工作者创建民间性社会服务机构，社会工作教育迅猛发展，儿童、残疾人、老人、妇女、社区、学校、司法等社会工作兴旺发达，确立了社会工作专业实践与社会福利制度的关系[17]。2000年以来，社会政策理念、社会政策框架与专业社会工作关系议题成为头等重要的大事。如果“社会政策可以定义为影响福利的政策行为”[18](p.11)，那么社会工作与社会政策关系的实质就是社会工作与社会福利制度的关系。如果社会政策框架可以理解为去商品化的社会政策体系[19](p.38)，那么社会工作与社会政策框架关系的实质就是社会工作与社会服务制度的关系。换言之，社会政策理念、社会政策框架与专业社会工作的关系就演变为社会工作与社会福利制度，社会工作与社会服务体系的关系。欧美社会福利制度与社会服务体系内涵是清清楚楚的，但是中国社会福利制度范围与社会服务体系内涵有所不同，反映中国社会特色。目前，中国社会福利制度主要包括社会救助、社会保险、福利服务、优抚安置、个人账户式储蓄积累、社会互助六部分。健康照顾、基础教育、公共住房、社区服务、弱势群体就业服务、环境保护与生态健康、市政工程与公共服务、NGO发展与能力建设等服务尚未纳入社会政策框架与社会福利制度范畴。因此，当务之急是科学界定中国社会政策框架的主要内容，明确规定健康、教育、公共住房、就业服务、市政工程和环境保护等“社会服务”的性质。社会服务概念对应物是“商业服务”，社会服务本质与精髓是“社会福利、公共服务”性质。社会工作在社会福利、社会服务与公共服务中扮演什么角色，发挥什么作用是核心议题[20]。社会结构转型、经济体制改革与建构和谐社会的环境为社会工作发展创造难得的历史机遇。
社会工作发展议程与宏观整体发展战略内涵丰富多彩，涉及社会工作与社会政策关系、社会工作发展战略与基本定位、服务范围与优先领域、目标人群与行动策略等诸多重大问题。社会工作发展战略与战略定位是经济全球化背景下社会政策框架与社会工作发展首要问题，中国社会发展与社会结构转型截然不同于欧美的社会环境是国际化、全球化、信息化与本土化，关键是如何在经济全球化背景与本土化行动逻辑下思考社会政策发展与社会工作发展[21]。社会工作发展战略可以概括为积极广泛参与社会发展、社会工作专业服务策略、NGO组织建设与能力建设、国际交流合作与比较社会政策研究四大部分，它们之间相互关联。首先，专业社会工作应积极、广泛参与各项社会发展服务，在经济市场以外的所有社会领域发挥作用，而不是狭隘地仅仅局限为弱势群体和劣势群体服务，为老弱病残孤寡等服务[22]。换言之，专业社会工作服务领域应该是无限的，包括政治、经济、社会、文化等所有领域。其次，社会工作发展议程的核心是，如何确立社会工作的专业形象、专业地位与专业权威，尤其是在缺乏社会工作价值基础，人们普遍不了解社工和社会已有相关制度安排的背景下，如何通过专业服务赢得决策者、服务机构管理者、服务对象与普通公众的理解、尊重和支持，如何通过及时回应社会问题，有效解决社会问题，满足服务对象的基本需要是至关重要的。第三，NGO组织建设与能力建设是当前社会政策、社会发展与社会管理议程中的核心议题，根据社会结构转型规律，国家、市场与民间组织关系的变动规律，以及事业单位改革方向，在帮助、扶持和发动组织现有社会服务机构的同时，社会工作者应建立更多的专业服务组织。最后，我们已经生活在全球化时代，国际交流合作和社会政策比较研究显得尤为紧迫、重要，学习先进理念、借鉴国际经验、从事社会政策比较研究的目的都是为了更好服务中国社会[23]。
社会工作的服务范围与优先领域是社会工作发展议程的重要组成部分，直接关系社会工作发展状况与效果。按照欧美社会政策框架范围的经典界定与专业社会工作服务国际惯例，根据社会结构转型时期中国社会需要与建构和谐社会战略目标，中国社会政策框架与社会服务体系的范围是社会救助、社会保险、福利服务、优抚安置、个人账户式储蓄积累、社会互助、健康照顾、基础教育、公共住房、社区服务、弱势群体就业服务、环境保护与生态健康、市政工程与公共服务、NGO发展与能力建设等，范围几乎覆盖经济市场以外所有领域。在经济政策盛极一时，经济市场主导一切，社会发展严重匮乏社会政策与社会目标背景下，泛社会政策化、泛社会服务化与泛社会福利化是社会政策体系与社会工作发展的基本策略。这意味社会政策框架、社会市场与社会服务，甚至是经济市场的范围都是社会工作的领域。但是为了取得最好结果与效果，如何科学合理确定社会工作服务的优先领域是至关重要的。确定专业服务优先领域的基本标准有三：一是社会需要，二是专业服务能力，三是发展方向。有鉴于此，根据目前绝大多数国民社会需要、生活状况、社会工作专业服务能力和发展方向，学校社会工作、医务社会工作、弱势群体的社会救助、以社区为基础的综合性社会发展服务，将是当前社会工作专业服务的优先领域，也是将来若干年间社会工作专业服务的战略重点。学校社会工作战略重点是儿童少年工作，范围包括儿童少年的身心健康成长、心理情绪困扰、各类困境儿童的社会保护、儿童福利机构与设施建设、青少年犯罪和儿童家庭福利服务等。医务社会工作战略重点是预防医学、健康促进与健康教育、医院社会服务与医患关系沟通、妇幼保健与生殖健康、康复服务与社区卫生服务、公共卫生与环境保护、农村医疗卫生等。弱势群体与劣势群体社会救助的战略重点是儿童、残疾人、老年人、妇女、农民、农民工、下岗失业者、退休人员、慢性病患者、低工资收入和就业贫困者，以及最低生活保障家庭，这些弱势群体与劣势群体社会救助战略重点是经济保障与收入保障，是基本生活需要满足，是社会认可一般生活水平的改善，是为他们子女创造更公平的社会环境，消除贫困陷阱[24]。以社区为基础的综合性社会发展服务范围广泛，包括所有在地域社区与功能社区（组织）中开展的各类社会服务，其战略重点是社区就业服务、社区服务与社区卫生服务、社区社会教育、社区环境保护、社区组织动员与社区协调、社区发展与社区规划、社区文化与体育等[25]。
社会工作主要服务对象是弱势群体、劣势群体和普通公民三类，要逐步实现以弱势群体为主要服务对象，向劣势群体和普通公民的战略转变，让所有公民享受社会经济发展的成果，使更多人感受到社会政策框架与社会服务体系的益处，感受到政府社会福利责任承担意愿，为社会发展议程、社会工作发展议程、建构和谐社会和全面实现小康社会奠定社会广泛基础。目前，中国社会结构转型与社会发展议程的突出问题是，社会福利制度的覆盖范围十分有限，社会保护与社会福利服务基本上局限于部分儿童、残疾人、老年人、妇女、农民、农民工、下岗失业者、退休人员、慢性病患者、低工资收入和最低生活保障家庭，相当规模的弱势与劣势群体尚处于最低生活保障与社会福利安全网之外，普及性与全民性福利制度遥遥无期。形成这种状况的原因错综复杂，经济发展水平和政府财政能力固然是不可否认的重要因素，但是人们对社会福利的错误理解，社会福利传统上仅仅局限于穷人、弃婴、残疾人等弱势群体，普通百姓似乎享受不到社会福利与社会服务，以致形成社会福利只是救济穷人，社会政策、社会福利制度和社会服务与普通公民没有什么关系等社会误解，严重压抑公民的福利诉求。改革开放以来，中国经济发展和综合国力已有显著提高，具有改善公民生活状况的物质基础。目前关键的问题是，如何转变社会政策、社会福利制度与社会服务只是“社会消费”的观点，而是从社会预防、社会投资、社会基础设施建设、社会发展能力、社会管理战略和非经济投资的角度加大社会政策框架、社会福利制度改革创新与社会服务发展的力度，让更多人享受社会发展成果，从而扭转“只有经济发展与经济增长，而无社会发展与生活质量”的尴尬局面。只有当所有公民享受社会政策、社会福利与社会服务的益处时，真正的社会政策时代才会来临。
五、简要讨论与基本结论
中国社会结构转型、经济体制改革、政府职能转变与社会福利社会化政策实践，彻底改变社会环境、社会结构与国民生活方式，彻底改变传统价值观念、意识形态与人们的社会态度，彻底改变国家与社会的关系框架与互动模式，彻底改变国家、市场与民间社会的结构化关系，彻底改变经济政策、经济市场与社会政策、社会市场关系，彻底改变社会发展与经济发展的关系，彻底改变国家与公民关系，彻底改变社会发展模式、发展道路、发展策略与发展方向，其革命性、历史性、战略性意义无论如何评价都不会过分，社会结构转型是另一只看不见的手[26]。社会结构转型与社会发展的经验证明：经济发展是硬道理，社会发展同样是硬道理。2000年以来，政府高度重视社会发展议题的政治意愿通过经济社会协调发展、全面建设小康社会和建构和谐社会等宏伟战略目标、中长期社会发展规划表露无遗，为社会政策议题、社会政策框架形成与社会发展、建构和谐社会营造良好社会环境，创造难得的历史机遇[27]。世界各国社会历史发展经验证明，社会政策理念与社会政策框架发展状况是衡量社会发展的最佳标准，是观察国家与社会关系，国家与市场关系，国家社会福利责任承担与服务能力的最佳角度，是评估公民生活状况、社会关系质量、社会福利水平与社会整体质量的最佳角度，是社会结构转型、经济体制改革、政府职能转变与社会现代化运动所追求的宏伟战略目标。
有鉴于此，社会政策议题与社会发展议程出现本身就是值得庆贺和大书特书的世纪性喜讯。需要特别强调的是，当前社会政策理念议题、社会政策框架、社会政策时代与社会发展议程，只是社会结构转型期中国社会发展的大趋势与基本方向，社会政策与社会发展议题基础薄弱，对此我们应有清醒认识和正确的判断。我们关注的问题是如何以最小的社会成本实现目标。对转型社会和发展中国家而言，社会政策议题与社会发展议程具有特别重要的社会性意义。
中国历史文化传统、社会环境、社会结构与发展道路决定中国面临诸多重大独特的社会发展议题，面临诸多难以取舍的两难选择与结构矛盾，面临社会文化色彩浓厚与相对性特征鲜明的社会需要，面临截然不同于欧美国家的发展环境、发展需要、发展抉择与发展机会。关键是加强社会需要研究，调整社会治理与社会规划结构，强化社会政策设计与科学决策，高度重视本土化经验，正确理解政府的社会福利责任，正确处理不同社会政策领域之间的关系，改善社会政策框架的质量，克服社会政策体系结构性与体制性缺陷，加强社会政策效果评估，发展社会工作专业服务，切实改善全体公民的生活质量，提高他们个人福利与社会福利水平，以社会政策与社会服务活动，以生活化服务与制度化保障，扩大政府治理的社会性基础[28]。这意味社会政策体系、社会发展议程与社会工作专业发展首先具有特别重要的社会政治涵义，它们面临结构性、体制性问题，反映国家与社会、国家与市场、国家与公民、经济与社会的权力关系、权力结构存在失衡，反映价值观念、政府职能转变、公共财政体制建设、社会管理模式远不能适应社会发展需要。这种状况既指明社会发展议程、社会政策体系与社会工作专业发展中现存结构性问题所在，又指明了未来发展的优先领域、战略重点。
中外社会结构转型、经济体制改革、社会发展议程和社会政策框架设计的历史经验充分说明：社会工作专业的服务范围是无比广阔的，社会服务对象不应该仅仅局限于弱势群体与劣势群体，社会工作专业服务的发展前景是无比光明的，同样社会责任也是巨大的。需要特别强调的是，专业服务的能力和影响是十分有限的，关键的问题是如何适应社会需要，将社会工作专业服务与专业发展同社会发展议程、社会结构转型、经济体制改革和建构和谐社会有机联系起来，将社会工作专业服务转变为社会性社会发展服务，转变为社会政策框架结构调整完善，转变为经济体制改革的润滑剂与激励机制，转变为国家内源性政治意愿，只有这样才能实现社会发展的宏伟战略目标，形成社会政策体系和完成有计划变迁的专业使命。
收稿日期：2006—08—17
[基金项目]国家社会科学基金项目（05BSH040）。
标签：社会政策论文; 社会工作专业论文; 社会结构论文; 中国模式论文; 国家经济论文; 社会关系论文; 社会福利论文; 经济学论文; 时政论文;