进一步推进村民自治制度化、规范化、程序化——德清县村级“自治”建设的经验与启示，本文主要内容关键词为：德清县论文,村级论文,启示论文,村民自治论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从上世纪80年代初，我国农民自发创建第一批村委会算起，经历了近30年的风风雨雨和推进创新，村级自治建设取得了重大进展，为建设和发展中国特色社会主义事业做出了重要贡献。面对新的形势和挑战，需要我们以更大的勇气、智慧和坚持，继续深化完善村级自治组织建设。在这一过程中，浙江省德清县的村级“自治”建设的经验逐步形成，其成功的实践给了我们许多启示。
一、村级“自治”制度的涵义及职能
农村基层群众性自治制度，也称村民自治制度，是在中国共产党领导下，在人民民主专政的社会主义国家政权领导下，按农村居住区组织起来的，由广大农民群众当家作主，管理自身事务的新型基层社会政治制度。准确地理解这一性质，必须把握好三个基本概念：
1.农村基层。这是限定其层次范围的基本概念。按照我国宪法的规定，城乡基层都实行群众性自治制度，农村的自治组织叫村民委员会，城市的自治组织叫居民委员会。二者在性质上是一样的，本文只以农村为背景展开论述。基层群众自治是社会最基层的自治形式，它以行政村为基本范围。
2.群众性。这是限定其属性特征的基本概念。群众性表明，它是由人民群众自发、自愿结合而成的组织，以处理群众自身公共事务和公益事业为宗旨。这就把农村基层群众性自治组织与国家政权组织区别开来，同时，也把它与共青团、妇联、民兵等群众团体组织区别开来。
3.自治制度。这是限定其本质的基本概念，是揭示其性质的主题词。自治即自己治理自己，它是民主的充分形式。农村基层群众性自治制度之自治的内涵主要是：代表人民群众的利益和要求，尊重人民群众的意志和愿望，由人民群众行使选举权、决策权、管理权、提案权、否决权、罢免权、监督权，由人民群众制定自治章程和各项规章制度，一句话，由人民群众自己管理自己。但是，任何自治都是有条件的。在社会主义制度下，基层群众性自治组织虽不是国家政权机关但它是国家整个政治体系的有机组成部分，是国家政权组织的基础，因而自治活动必须坚持中国共产党的领导。贯彻党的路线、方针、政策，必须在宪法和法律规定的范围内活动，接受政权机关的指导。
按照这一性质，农村基层群众性自治活动的职能任务可归纳为：（1）贯彻党的路线、方针、政策，教育和动员广大村民响应政府的号召，积极投身于民主自治实践，自觉遵守国家的宪法与法律；（2）办理本居住地区的公共事务和公益事业；（3）组织和管理当地的经济活动，搞好经济建设，发展农村生产力，带领群众致富；（4）协助公安部门维护本村的社会治安、搞好本村范围内的社会治安综合治理；（5）调解民事纠纷，防止矛盾激化，协调村民关系，促进和睦相处的村风民风；（6）搞好福利事业和各项服务性活动，为群众谋福利，为当地居民在生产、生活上提供方便；（7）搞好当地的教育科技与文化娱乐事业，整治村容村貌，开展各个领域的精神文明建设活动；（8）组织和发动村民代表制定自治章程和其他各项规章制度，并监督全体村民共同遵守执行；（9）及时向人民政府及有关部门反映村民的意见、要求和建议；（10）协助乡、镇人民政府搞好本村的行政工作，完成上级交办的各项任务。
为了保证村民自治活动的健康发展，在村民自治制度实行之初，不少地方就在原来“乡约”、“村规”和各种类型“公约”、“守则”的基础上制定了村规民约。目前，大多数地方的村规民约已经发展成为更加规范和严格的村民自治章程，把村民自治活动纳入规范化、程序化、科学化的轨道。村民自治章程通常是仿照国家法律的形式制订，设总则、章程、附则及若干具体条款，详细规定村民自治所涉及的各项内容，如生产、生活、社会治安、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系、管理制度、干部职权以及违反各项规定所采取的惩罚措施等。村民自治章程由村民根据当地实际民主制订，它既对村干部有约束力，也对村民有约束力，是村民自治活动的总法则，人们称之为“村级小宪法”。
二、德清县村级“自治”建设的经验
上世纪80年代中期开始，德清在全县就逐步推行了村民自治制度。1998年村民组织法正式实施后，德清县就严格执行村民组织法，积极在农村宣传、贯彻村民组织法，使此家喻户晓。十年来以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的制度框架已在德清县深入人心。为了进一步发展村级民主政治，并能使村级民主政治建设走上法治化的轨道，该县于2003年12月就在筏头乡大造坞村、钟管镇沈家墩村、新市镇白彪村等地进行民主法治村创建试点。在这一试点成功的基础上，2004年9月，县委、县政府又作出了全面推进民主法治村（社区）创建建设的部署，经过4年多的努力，取得了明显的成效。截止到2008年5月底，全县166个行政村33个社区居委会创建面达100％，150个行政村和22个社区（居委会）达到三星级以上民主法治村（社区）标准，达标率分别为90.1％和66.6％。德清县钟管镇沈家墩村还荣获湖州市首家被司法部、民政部命名为“全国民主法治示范村”。而今，德清县的民主政治建设工作得到了省、市有关领导的充分肯定，并作了重要批示。他们的具体成果有以下几个方面：
1.形共识，突重点，抓关键
开展民主法制治村工作是推进村级“自治”建设的先决条件。俗话说：“干部干部，先行一步”，村三委会是民主法治建设工作的领导核心，党员、组长、村民代表是民主法治建设工作的主要实践者。村级班子法制意识不强，那村级“自治”就无法真正落到实处。为此他们做到，首先宣传到位，让村级班子达成共识，发挥作用，尤其要把已决定的实事办好，好事办实。让村民摸得着，看得见，增强凝聚力、号召力。使村民从心底里感受到现在的村干部是实实在在为民办事。如三合乡塘泾村就是这样做的。其次，突出重点，建章立制。一是重点建立以党组织议事规则和民主评议党员为主要内容的党组织自身建设制度；以规范村干部基本行为为主要内容的干部自律制度；以村民代表会议为主要内容的民主管理制度。二是突出操作性，把村干部行为规范以协议书的形式明确下来，组织村干部签约。协议书里不仅告诉村干部应该做什么、怎么做，而且规定了由谁来处理。三是突出抓落实，将两“公开”纳入统一管理，实行公开的形式、内容、时间、程序的“四统一”，保证“两公开一监督”制度及时到位。再次，是抓关键，重在运转。制定的村民自治章程和制度，决不能成为一纸空文，而是抓好运转和落实。如：民主议事制度，凡村级重大公益性事务必须经村民代表大会讨论决策后方可实施，像武康镇丰桥村他们就把对本村重大建设项目及财务和群众关心的热点问题定期张榜公布，让群众及时了解工程进度和掌握财务情况。四是以身作则，夯实基础。依法治村切实改变村干部长期以来靠行政手段和长官意志办事的领导模式。让村民自己管理自己，自己教育自己，自己服务自己，直接行使管理村务的民主权利。作为村干部敢不敢把自己摆进去，倾听村民的意见，这是依法治村的首要问题和关键。现大部分村干部都有了这一共识。像钟管镇、武康镇、雷甸镇、筏头乡等都做得比较好。所以，只要村干部的观念转变了，村级事务民主了，村民的愿望也就实现了，干群关系也就理顺了。村级事务也就步入了规范化、制度化的轨道。
2.把“四民主、两公开”落到实处
民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村务公开、财务公开是民主法制治村建设的核心内容，其内容互相促进、共同推进。通过创建工作使村干部增强公仆意识和法律意识，提高了领导水平，切实改变管理农村事务的方式。把法律交给村民，把权利还给村民，形成“选举重民主、决策重科学、管理重效率、监督重效果”的工作运行机制，并成为群众自我教育，自我约束，自我提高自身素质的过程。
①民主选举是前提。以民主法制治村的实质和核心是村民自治，而实行村民自治首先应保证村民自治组织是否由村民民主选举产生，是否充分反映民意。为此，德清县严格按照《村民委员会组织法》的规定，让村民充分行使民主权利，采取直接、差额、无记名投票的方法，（无论是海选还是直选，候选人提名不定框框，不划圈圈，由选民自己选择），选举产生广大群众信得过的人当干部。例如，2008年的村级换届选举显示出新的亮点，至当年5月10日止，全县166个行政村已全部依法顺利选出整齐的村党组织、村委会班子，一次选举成功率和组织健全率为历届最高。据县委组织部统计，新一届村“两委”班子成员总数964人，平均年龄42.9岁，比上届降低2.6岁；交叉兼职244人，高中以上学历751人，比上届提升4.7个百分点；35周岁以下159人，比上届增加54人；通过实行女委员“专职专选”，全县166个行政村都实现了有一名女干部的目标，共有女干部195人，占20.2％，比上届增加36人。村党组织班子平均年龄43.9岁，比上届降低2岁，比全省平均年龄低1.1岁；高中以上文化程度的占80.5％，比上届提升9个百分点，高出全省平均水平37.9个百分点。另外，在此次换届中，有4名大学生“村官”也被选进村“两委”班子，为村干部队伍注入了新鲜血液。
②民主决策是动力。民主决策在农村基层普遍得到贯彻，决策的科学性、民主性明显增强，实行民主决策，是农村基层民主法治建设的重要一环。德清县农村基层普遍实行了民主决策，程序也比较规范。村里重大的村务，一般都实行“村两委联席会议制度”，按照先党内后党外、先党员后群众的程序和民主集中制的原则实行民主决策，如村建设规划、经济发展、道路水利等公益事业，土地承包、企业承包、计划生育政策、宅基地使用方案、土地征用等重大问题等。重大问题的决策过程中，基本上形成两种模式，一种是在听取各方面意见的基础上，先召开支委会研究并提出决策方案，由党支部召集主持村“两委”会议讨论，再由村民代表讨论，在此基础上进行表决通过，最后由村“两委”付诸实施。一般采用这一模式，例如：乾元镇、新市镇。另一种是在听取群众意见的基础上，由村“两委”提出议案，然后将方案交由党员大会讨论，经讨论修改通过后再交村民代表会议讨论，村民代表会议讨论通过后最后由村“两委”付诸实施，如：三合乡的塘泾村、钟管镇的沈家墩村等都普遍采用这种模式。
③民主管理是关键。民主管理在农村普遍得到推行，村民自治管理已有比较稳固的基础。从调查走访的情况来看，农村所有行政村都制定各项村民自治制度，有些相当规范，他们都把村规民约、村民会议、村民代表会议制度、民主理财制度、民主评议村干部制度、村务公开工作规范等等各项自治制度进行汇编，装订成册发至各村民手中，并做到制度上墙。通过村规民约等各项制度，把村民的权利和义务、村级各类组织之间的关系和工作程序以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强了村民的自我管理、自我教育和自我服务。钟管镇沈家墩村已形成了小事不出组，大事不出村，矛盾不上交的好局面。
④民主监督制度在农村普遍得到实施，上级监督和群众监督、制度监督和村民监督得到较好的结合。从调查走访的情况来看，德清县各村普遍实行了“两公开和民主评议”制度，确保落实民主监督。在制订各项制度，确保以制度管人、以制度管事的基础上，把制度监督与村民监督有机结合，乡镇监督与村民理财小组监督有机结合起来。近年来，德清县全部实行村账镇乡管理的办法，统一了各村的财务制度，增加了财务管理的力度，有力地纠正了村级财务管理混乱的状况；同时各村都实行了村务、财务定期公开，增强了透明度，有力地保障了村民的监督权利。真正做到了还干部一个清白，给群众一个明白。特别是获得“全国民主法制治村”的钟管镇沈墩村更是坚持“财务重公开，村事强点评，监督贵经常”，从而使村里出现了前所未有的和谐环境。
3.开展以民主法制治村建设与“标本兼治”相结合
据调查，从2004年开始，德清县委、县府为了进一步巩固提高民主法治村建设的成果，更是在完善村规民约的基础上抓成效。
①注重普法与治理相结合。普法是前提，治理是目的，民主法制治村建设必须坚持“标本兼治”的方针。“标”就是农村事务，“本”就是村领导组织和自治组织，“治”就是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务，真正落实“四民主、两公开”。德清县通过职能部门下乡宣传，成立农村法制信息联络员，开展农村干部法制培训班等多种形式，将与群众息息相关的法律交给群众，将依法治理的理念灌输到群众生产生活中去，使民主法制治村建设理论扎根于农民与基层干部的思想中，落实于各项创建工作的行动中，体现在创建的各个环节中。
②注重示范点与创建面的结合。“墙内开花，墙外香”，德清县从培育示范点入手，突出示范效果。民主法制治村创建工作首先落实于“点”上，只有“点”搞好了，工作才有落脚点，才有施展拳脚的平台。通过沈家墩村、后皋村等不同基础村的试点，塑成典型，示范作用明显，一般村及时参照跟进，充分验证了民主法制治村建设理论的可行性，由点到面，扩大了创建声势和效果。创建面拓展是民主法制治村建设效果的重要体现，好产品就有市场，现在德清县已达到了“面面”俱到，整体推进，形成点多面广，构成了“百花齐放，百家争鸣”的点面立体图。
③注重单一与多元相结合。“单一”是各村的民主法制治村建设，多元是农村的各项创建工作，突出一元框架下的多元，丰富农村各项工作。他们妥善地解决了民主法制治村创建同其他农村创建活动的矛盾冲突，走出了“民主法制治村”只是“单一”创建的误区，而将民主法制治村工作悬置于其他创建活动之上，把其他创建活动作为农村实现村民自治的多种形式的体现，把其他创建活动放在民主法制建设的框架下完成。如农村基层党组织的“先锋工程”、“村庄整治工程”、计划生育等只有在民主法制治村建设活动深入开展的前提下，才有各种创建活动顺利开展的“土壤”条件。
4.建立农村法律服务网络，法律服务水平逐步提高
据调查情况看，从2002年开始德清县农村乡镇普遍建立了法律服务所，他们和律师、法律援助一起，面向广大农村，开展了广泛的法律服务。指导村规民约的制定，提高了村规民约的质量；为农村基层组织依法决策、依法管理提供法律咨询和建议，帮助农村基层干部运用法律手段，妥善处理一些热点难点问题；引导和帮助乡村企业依法经营，依法维权，促进了农村经济的发展；围绕产业结构调整、减负增收、土地承包、税费改革等关系农民切身利益的问题，提供法律服务和法律援助，维护了农民的合法权益。同时，农村调解网络基本建立，特别是人民调解制度进一步规范，为化解民间纠纷，促进本地农村的社会稳定，提供了重要的制度保障。目前德清农村在法律服务网络的帮助下，全县普遍建立了调解、安置帮教工作制度、民间纠纷投诉制度、矛盾排解工作制度等等，使普法工作在全县有了实质性的提高。
三、德清县村级“自治”建设过程中存在的不足
通过多年的努力，从德清县村民“自治”建设取得的可喜进步来看，民主化、法制化建设已在农村稳步推进，村民的民主权益进一步得到保障。但我们从调查中发现，目前在农村“自治”建设过程中仍存在着一些薄弱环节。主要表现在：
1.法律法规不健全。首先，《村民组织法》作为村民自治的法律主体太单薄。因为在农村基层行政村一级内部，能够用来使村民实现自治的组织，不仅有村委会这一组织，而且还有包括村民代表大会组织、村党支部（或党委）组织，再就是像由浙江德清县钟管镇沈家墩村所创设的被人们称之为村级第三驾马车的村务监督委员会组织等在内的多个组织。从目前德清县农村现实政治状况来看，村委会组织在由上述多个组织所形成的村民自治组织体系中，又只能是使自身实际居于其中一个低微的自治地位。《村民委员会组织法》只是规定了村民自治中的一个方面，它不可能涵盖有关村民自治的全部法律制度。其次，缺乏对村民自治组织机构的科学配置以及对其组织体系整体结构的合理设置。在这方面全国各地仍在实践探索之中，模式不一，难以规范，因而在实施中难以体现法律应有的地位和权威。
2.基层政治体制的不相适应。村民自治在一些地方步履维艰，或成为形式主义，与当地乡镇干部的抵制不无关系。现有乡镇干部大致有两种心态：一是人民公社时期的行政管理体制的影响至今没消除殆尽，仍然迷恋手中的权力，从而把村委会当作自己直接的下属行政组织，“指导”变成“领导”；二是所谓“稳定压倒一切”，不求有功，但求无过，只要自己任期内平稳过渡。当然更有甚者，极少数乡镇干部和村级干部、乡村先富起来的“大款”构成了乡村的权势阶层，他们之间相互妥协、沆瀣一气，成为村民自治的一大梗阻。究其原因，还是乡镇政府领导的产生方式与村民自治不适应。按照我国现行干部管理体制，乡镇长的任免程序是组织部门考察、推荐，乡镇人民代表大会选举产生，实行的是间接选举。而乡镇政府是国家最基层的政权，直接面对群众，指导群众、服务于群众。乡镇领导的学识、作风、能力直接影响着几个甚至几十个村的村民自治工作。而现行体制，极易造成乡镇领导只注重对上级负责，而忽略了群众的利益。
3.农村“自治”发展动力不足。毋庸置疑，中国村民自治的实现主要是广大农民强烈要求实现自我管理、自我教育、自我服务的必然选择。当我们在分析村民自治的原动力时，不得不把目光转向经济改革。经济改革给农村的发展所带来的两个最直接的后果就是：第一，农民拥有了土地自主经营权，接触到了产权，有了保护自己财产的强烈要求和愿望。第二，诱发了农村长期积聚的社会矛盾，亟待以一种公开和平等的制度化方式来解决。二者的结合使得中国农村社区的政治发展开始具有了民主化因素。也就是说，农民的民主要求和农村社区矛盾的积累是村民自治启动的基本前提。这是村民自治发展的两个动力源，而经过几十年的发展，这两个动力源的能量释放的力度正在减弱，已不能有效支持村民自治的进一步发展。如土地流转权不能顺利实现人们对土地的关注，也即当前农村每户农民所自主经营的土地狭小、分散，而又不能通过市场交易来获得更多的土地以实现规模化、集约化经营，从而缩小了利润空间。另外，当前土地征用的无序性、非规范化也降低了人们对土地收益的预期值。当人们在未来财产收益预期减少时，我们不能奢望农民为了保护财产而对民主管理倾注更多的热情，村民自治也就受到了阻碍。在谈及财产权保护时，我们又不能不涉及集体经济。村民自治中的自我管理中相当一部分内容是对集体财产的关注。通过对德清当前农村自治的案例研究我们发现，村民自治搞得好的地区、乡镇、村集体经济也都相对较好，而相当一部分地区没有像样的集体经济，没有集体财产，村民心理上就感觉无事可管，自治失去意义。
4.村集体经济实力不足。影响农村社会稳定的一个重要方面是村里的公共事业。农村的公用事业包括道路、自来水、学校、合作医疗等。近年来，尽管农民的生活水平提高了，但是这些公用事业不是依靠单个农户可以解决的，需要村里共同来解决。农村税费改革后，一方面减轻了农民负担，另一方面，村干部的工资待遇和农村公共事业的投入也因政策的改变而变得没有来源。在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。有的村民认为，农村两委既然没有钱给大家办事，那有没有村委跟自己也就没多大关系；有的村民则认为，只要不收钱，谁做村干部都一样，甚至认为有没有村干部都一样。
5.部分村民对“自治”理解不到位。自村民委员会组织法实施以来，各地农村村级民主建设得到了极大推进，但在现实里，民主总表现出种种无奈，法治也常常力不从心。由于农村经济文化长期落后，部分农民素质不高，村民的自我管理能力有限，许多村民要么抱无所谓态度，要么认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家治理和乡政管理对立起来。有的村民认为村民自治就是“村民自己说了算，党和政府都不应干涉”，这显然是一种曲解。
四、进一步加强村级“自治”建设的几点建议
村民自治、村级民主法治建设是农村构建社会主义和谐社会的一项重要基础工作。加强农村基层民主法治建设，必须围绕构建社会主义和谐社会的目标，把民主政治建设、民主法治建设与农村基层党建结合起来，共同促进农村社会稳定和各项事业发展。
1.制定和完善有关法律。一是修订现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》和及早制定《中华人民共和国村民自治法》。村民自治是一项系统工程，涉及农村经济、政治、社会、文化各个方面。村民应该是村民自治中的主体。随着农村税费改革推进和乡镇机构改革的推进，随着农业税、特产税、村提留、乡统筹被取消，村干部工资从财政转移支付资金中解决，国家对农业基础设施投入的增加，农业经济结构调整的加快，农民外出打工的增多，“四个民主”制度将不断推陈出新，村委会组织法原有的一些规定已不太适应，这就要求村民自治的立法必须适应新形势，跟上时代的变化，及时出台或修订村民自治的法律、法规，从法律上保障村民自治的实施。二是省级人大应该制定相应的实施办法。省级人大对村民自治中的民主选举都有具体的实施办法，而对村民自治中的民主决策、民主管理、民主监督缺乏相应的实施办法，而导致省级其他部门出台的政策与村委会组织法不一致的情况时有发生。为此，省级人大应制定相应的实施办法，以弥补不足。同时各级政府在制定政策时要统筹考虑，不要顾此失彼，造成基层工作难做的情况。
2.加强村民自治基础建设。应抓住建设社会主义新农村建设的契机，夯实村民自治的基础。首先，大力发展农村经济，为村民自治提供重要的物质基础。如公共事务的资金来源，村干部的报酬等，从而保证村民自治的良性运作。相对发达地区的村集体经济还可增强行政村自身的独立性，减少对乡镇政府的依赖，从而改善村委会在与乡镇政府博弈关系中所处的弱势地位，进而提升自己的地位，增强自身的能力。其次，大力发展农村文化教育，提高农民的文化素质和政治参与意识，引导农民破除自然经济和落后、保守的小农意识，逐步确立适应社会主义市场条件的自主、平等、竞争、民主、法制、科学、效益、创新等现代意识，成为发展农村基层民主合格的主体；提高村民的权利观念和自治观念，使村民掌握自治权的内容和行使的程序，为村民自治制度的实施打下思想基础。
3.开发农村社会资源。村民自治是农民大众参与的过程，需要培育和发展农村各种社会资源。一是积极发展“民管、民办、民受益”的各类农民合作经济组织，通过制度规范这些组织并提升他们的法律地位，使之能代表村民进行利益表达，维护自身权益。二是将农村各类精英吸纳到村民自治的治理机制中来，发挥经济精英（主要指村民中的企业家、承包经营户、种养大户等经济能人）、政治精英（主要包括村民中的中共党员，离任村干部，复退军人，人大代表、政协委员等）、文化精英（主要包括村民中具有较高文化程度的回乡知识青年，离退休回村居住的教师等）、宗法精英（主要是指基于姓氏、宗族、姻亲等血缘关系甚至村落等地缘关系、同学朋友等人缘关系而形成的群体中的具有较大影响力的人物）的积极影响和作用。同时，还要引进城市志愿者（其中包括政府下派干部、自愿到乡村工作和建设的人员），为村民自治注入新的活力。
4.加快乡镇政治体制改革。据国家有关部门对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇内设机构16个，其人员平均158人，超过正常编制的2－3倍。全国各乡镇的债务高达2000亿元，90％以上的乡镇财政负债。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万。“生之者寡，食之者众”，成为乡镇一级面临的最大难题。简单地推行乡镇机构改革，已无法走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的死胡同。中国农村改革已进入继农村家庭承包经营、农村税费改革之后，以农村上层建筑变革为核心的“第三步”改革新阶段。村民自治应有更大的推力，更明晰的方向。首先，顺应工业化、农民转移城市的发展趋势，启动新一轮的乡镇撤并，扩村并组改革，精兵简政，降低行政管理成本，促使“管理型”政府向“服务型”政府转变。其次，逐步推行选民直接选举乡镇负责人。应当结合税费改革和新农村建设，使乡镇直接选举由点到面扩展，促进乡村社会由“官本位”向“民本位”社会转型。再次，把自治制度逐步推进到乡镇一级。乡镇自治是乡镇直选不空泛化、形式化的重要基础。乡镇政权改革应遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。同时广泛实行委托服务制，大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制和上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理。
5.强化村务公开，健全民主监督制度。农村实行村民自治，庄稼人的愿望实现了。但新形势、新任务给村民自治提出了更高的要求，村民自治工作中还存在民主决策、民主管理不到位，基层干部队伍的老化等问题。对此，有关部门要制定好以强化对权力的监督制约为着力点的相应措施，推进依法治村。这些措施包括建立和完善内部、外部和事前事中事后监督约束机制。要求镇乡和村委会在具体工作中，必须严格依法办事，如村委会工作中有涉及广大群众切身利益的重大事项，必须严格按照民主集中制的原则，集体讨论决定，并向全村公开，接受村民监督。要健全村务公开制度。当前，农村中的热点、难点问题，绝大多数牵涉到村务、财务等村级重大事项公开的透明度。在开展村务公开工作中，可以联系实际、针对热点抓公开，做到与群众利益密切相关、容易引发矛盾和滋生腐败的热点、难点问题，只要不涉及国家机密都应公开。对于收费项目、计划生育安排、宅基地审批等热点问题，可由负责审批、收费的单位或部门直接公开到村到户；对于临时重大事项或群众在某个时期最想了解的事情，要及时公开。这样，更能提高公开的效应，提高村民参与监督的积极性。