乡镇经济发展的制约因素：债务困境——以南京市为例，本文主要内容关键词为：南京市论文,为例论文,债务论文,乡镇论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、南京市乡镇债权债务的总体状况
2004年南京市对78个乡镇(含郊县涉农街道)的债权债务组织了一次全面清理，由乡镇对政府各部门单位的债权债务进行逐笔清理登记、统计汇总，初步摸清了乡镇债权债务家底。
(一)乡镇债权状况
经过清理，截至2003年末，全市共有乡镇政府债权7.52亿元，平均每个乡镇964万元。如表1所示。
表1 乡镇债权情况表
单位：万元
项目
合计 形成时间
2年以内
2年—5年 5年以上
乡镇债权总额
75243.5
22603.8
11823.1
40816.6
1、企业欠款
32619.0
11841.1
3433.8
17344.2
2、合作基金会债权 2070.7135.5
1935.2
3、供销社社员股金债权
6.2
6.2
4、部门单位欠款 26282.6
7459.9
5874.8
12947.9
5、个人欠款
4968.3
1208.0
1056.7
2703.6
6、其他 9296.7
2094.8
1322.3
5879.6
其中：税费尾欠
3044.0
453.4
431.1
2159.5
1.从债权形成的时间上看，5年以上的达到4.08亿元，超过总额一半，占乡镇债权的54.25％；2-5年的有1.18亿元，占总额的15.71％；2年以内的有2.26亿元，占乡镇债权的30.04％。
2.从债权结构上看，企业欠款3.26亿元，占43.35％；部门单位欠款2.63亿元，占34.93％；个人欠款4968万元，占6.6％；农业税、乡统筹尾欠3044万元，占4.05％；遗留的合作基金会债权2071万元，占2.75％；其他占8.32％。
通过分析，南京市目前债权状况主要有两个特点：一是陈欠债权多，回收难度大。由于5年以上的债权比重过大，超过整个债权的50％，加上难以回收的税费尾欠和合作基金会债权，乡镇债权的清理回收将非常困难；二是新增债权有继续增加的趋势。从统计资料看，2002、2003两年内新增的乡镇债权比1999-2001三年乡镇债权总额增加了近一倍，特别是企业欠款近两年新增数达到前三年增加数的3.45倍，使得乡镇债权呈现进一步扩大的趋势。
(二)乡镇债务状况
经初步统计，截至2003年末，全市乡镇共有政府债务17亿元，平均每个乡镇2179万元。如表2所示。
表2 乡镇债务种类情况表 单位：万元
项目
合计
形成时间
2年以内
2年—5年
5年以上
乡镇债务总额
170032.1
73365.6
40851.0
55815.5
1、贷款
33804.9
6944.0
11874.4
14986.5
2、财政借款14567.6
4398.7
2840.8
7328.1
其中：财政周转金 5830.9
0.00.0 5830.9
欠县及县以上财政往来款
6478.7
4168.1
1747.8
562.8
3、欠单位款64050.3
30463.3
11712.5
21874.5
4、欠个人款17148.3
10751.3 2929.0
3468.0
5、欠村组款项
3349.7
1521.7
1068.3
759.7
6、欠发工资及机构改革成本 777.0534.1
126.6
116.3
7、其他来源36334.3
18752.5
10299.4
7282.4
1.按债务形成的时间划分：5年以上的陈欠债务为5.58亿元，占乡镇债务总额的32.83％；2年以内的新增债务为7.34亿元，占43.15％；2-5年的债务为4.08亿元，占24.03％。
2.按债务的种类划分：(1)金融机构贷款3.38亿元，占乡镇债务的19.88％，其中主要是国内金融机构贷款；(2)上级财政各类借款1.46亿元，占8.57％，主要是财政周转金借款和欠上级往来款；(3)欠单位款6.41亿元，占37.67％；(4)欠个人款，1.71亿元，占10.09％；欠村组款3350万元，占1.97％；(5)其他，欠交养老保险金、拖欠工程款及其他往来款等3.63亿元，占21.83％。
3.按债务的用途划分：(1)用于兴办企业的有3.58亿元，占21.08％；(2)用于工业园区建设的有2.15亿元，占12.64％；(3)用于农业项目的有1亿元，占5.89％；(4)用于公共设施及社会公益事业项目的有5.16亿元，占30.33％；(5)用于人员工资的有2287万元，占1.35％；(6)用于兑付合作基金会欠款的有1397万元，占0.82％；(7)用于其他用途的占27.89％，如表3所示。
表3 乡镇债务用途情况表 单位：万元
项目
合计 形成时间
2年以内
2年—5年 5年以上
乡镇债务总额 170032.1
73365.6
40851.0
55815.5
1、兴办企业 35848.1
4034.1
15155.2
16658.8
2、兴办工业园区基本建设
21495.4
18802.5
804.4
1888.5
3、兴办农业项目负债 10023.0
3485.9
2677.6
3859.6
4、兴建公共设施及社会公益事业项目
51566.0
26725.2
12541.8
12299.0
5、借款发放工资
1900.0
1541.3
161.7
197.0
6、欠发工资 386.5248.7
91.6
46.2
7、兑付合作基金会欠款 1397.3 1397.3
8、其他用途 47415.8
18528.0
8021.4
20866.4
南京市乡镇债务具有以下特点：
1.乡镇债务规模大、负担重。全市17个亿的乡镇债务，平均每个乡镇达到2179万元，是乡镇可用财力的1.49倍。同时，由于乡镇投入规模的扩大，近两年全市新增乡镇债务比前三年增加了3.25亿元，并且有继续增加的趋势。
2.地区间存在着明显的不平衡。从全市乡镇债务分布状况看，镇均负债最高的六合区达到3665万元，是全市平均债务水平的1.68倍；最低的建邺区镇均债务为985万元，只有全市平均水平的45.2％、六合区的四分之一左右，差异比较明显。
3.债务结构发生明显变化。近两年债务结构与以前相比有明显变化，一是从来源上，金融机构贷款比重大幅度下降，由过去的27.8％减少到近两年的9.46％，欠部门、单位款和欠个人款比重明显上升，由41.2％增加到56.2％。二是在用途上，直接用于兴办企业的比重由2年前的32.9％减少到5.5％，用于开发园区建设的比重由2.8增加到25.6％，用于公共设施和社会公益事业的比重由25.7％增加到36.4％，说明乡镇负债投入的重点正由直接兴办企业转向开发园区和公共设施建设，来源重点由金融资金转向社会资金。
4.与农民减负相比，乡镇债务化解难度更大。南京市农村税费改革4年共减少农民负担8亿元左右，省、市、县(区)三级对镇村累计转移支付3.8亿元，以此推算，在上级转移支付的前提下，化解17个亿的乡镇债务至少要用8-10年的时间。如果不考虑今后新增债务因素，完全依靠乡镇自身力量，化解债务将需要20年甚至更长的时间。
二、乡镇债务形成的主要原因及其根源
乡镇政府担负着保证农村基层政权运转和农村社会稳定、促进乡镇经济和社会各项事业发展的职责，乡镇政府行为涉及到农村社会的方方面面，而乡镇债务的形成与政府行为紧密相关，决定了其形成原因的多元性特征。
(一)乡镇债务形成的直接原因
1.政府负债直接投资发展乡镇经济。为了不断促进乡镇经济的发展，乡镇政府在财力不足的情况下，通过融资欠款增加对经济建设的投入，先后形成了三个乡镇负债高峰期：一是80、90年代，乡镇政府为了解决投资不足的矛盾，作为直接投资人，通过借款、集资兴办乡镇企业，并为企业融资提供担保。企业破产倒闭后，形成了大量的乡镇债务，全市达1.48亿元；二是90年代中后期，政府投资退出竞争性领域，全面实施了乡镇企业改制。为了推动这项工作，鼓励民间资本投入，在改制过程中制定了一系列优惠政策，包括净资产拍卖、零资产转让等，使得大量的企业负债由此转化成为乡镇政府债务，全市达2.1亿元；三是90年代特别是近两年限制政府直接投资兴办企业以来，乡镇政府为了吸引投资，大力兴办各种类型的开发园区和工业集中区，投入巨资实施征地拆迁、“三通一平”等，形成了乡镇债务的第三个高峰期，全市因此负债达2.15亿元。
2.对农村各项社会事业的负债投入。随着农村经济的发展，农村各项社会事业的发展需求日益扩大，乡镇政府不断加大了对镇村基础设施和社会事业的投入力度，形成了大量的社会事业建设负债。主要包括三个方面：一是教育负债。由于体制的原因，农村义务教育投入的主体实质上仍然是乡镇一级。乡镇政府在保障教师工资发放的同时，还承担着农村中小学校舍建设和危房改造的繁重任务，而农村教育现代化工程的高投入进一步加重了乡镇的负担，形成农村教育负债1.61亿元；二是小城镇建设负债。为了缩小城乡差别，改善农村居住环境，提高生活质量，加快城市化进程，乡镇一级不断加大对小城镇建设的投入，修建城镇道路和市民广场，兴建商业街和农贸市场，完善文化、卫生等生活配套设施等，形成城镇建设负债1.57亿元；三是镇村道路建设及“农村八件实事”负债。为了改善广大农村的基本生活条件，解决农民出行难、吃水难等突出矛盾，全面落实市委、市政府“为农村、农民办八件实事”的工作目标，乡镇投入巨资实施了大规模的村级道路建设、农村改水、危桥改造等“农村八件实事”工程，直接形成负债约0.95亿元。
3.乡镇政权的负债运转。部分乡镇在运转过程中，由于财力困难，无力开支或归还欠款，形成一定的政府运转负债。主要分为两大类：一类是按照政策应当支付而无力支付正常运转费用所形成的债务，包括欠发的乡镇机关及部门单位人员工资，欠交的行政事业人员养老保险金，欠发的分流人员政策性支出等，全市合计3300多万元。另一类是应当归还而无力归还的用于乡镇运转的各类欠款，包括欠上级财政的各项往来款、欠村组款及用于发放人员工资的借款等，全市合计1.17亿元。
(二)乡镇债务产生的根源
1.城乡差别的存在是乡镇债务产生的社会历史根源。由于我国多年以来存在的城乡二元结构，对城市和乡村采取的是两种不同的发展标准，国家投入的重点是城市建设和发展，对广大农村的投入相对较少，客观上造成了城乡之间在经济发展水平、基础设施、社会事业发展等各方面的较大差距，形成乡镇发展的历史欠账。
2.乡镇经济基础薄弱是乡镇债务产生的经济根源。就南京市而言，虽然近几年乡镇经济有了较快速度的增长，收入规模明显扩大，但大部分乡镇仍然存在着基础薄弱、结构不合理、运行质量不高的矛盾。在结构上，大部分乡镇经济总量不大，二三产业比重偏小。在运行质量上，许多乡镇仍然沿袭着一家一户的农业生产方式，产业化、集约化经营程度不高；二、三产业也存在着规模小、零星分散、缺乏拳头产品和名牌商品的问题，难以形成支柱和产业集群。同时，由于产品技术含量低、附加值低和毛利率低，造成大部分乡镇企业抵御市场风险的能力弱，自我积累、自身发展的能力弱。
3.收入分配中的层层集中是乡镇债务产生的体制根源。根据目前的乡镇收入分配体制，乡镇新增的财政收入中，中央集中了增值税的75％、消费税的全部、所得税的60％，省集中了增值税的12.5％和市级以下收入的20％，部分区县也对营业税、增值税、所得税等制定了不同比例的收入集中政策。这种层层集中的体制，造成乡镇财政收入增长、财力匮乏的局面。2003年，全市乡镇分得的财力只有其财政收入的三分之一，大部分乡镇仅能维持政府的基本运转，大大地削弱了乡镇的自我发展、自我保障能力。
4.财权与事权不对称是乡镇债务产生的政策性根源。由于财权事权不对称，大量的政策性支出、刚性支出，造成乡镇控制能力弱化，加重了乡镇支出压力。突出表现在：一是不断出台的调资政策，直接增加了乡镇的运转开支，部分地区和乡镇已经出现工资支出与财力倒挂的现象；二是名目繁多的“达标”、“定级”活动和“现代化工程”项目，超越乡镇的发展水平和承受能力，直接形成了大量的乡镇债务；三是要求乡镇资金配套的政策，包括各类上级项目的政策配套等，增加了乡镇负担。
5.盲目追求政绩是乡镇债务产生的主观性根源。有的乡镇领导为了追求“政绩”，脱离乡镇实际和能力，在财力不足的情况下，通过负债实施“形象工程”、“政绩工程”，使乡镇债务雪上加霜。
6.缺乏必要的控制措施是乡镇债务产生的制度性根源。在实际工作中，许多乡镇对债务管理缺乏有力的控制部门和集体领导决策的审批机制，有些部门或领导自行决定对外举债，从而增加了乡镇政府的不确定风险。此次全市清理出的17亿元乡镇政府性债务中，在乡镇财政部门记录在案的乡镇债务只有5.74亿元，仅占总额的33.76％，造成乡镇债务不清、控制不力。
三、控制和化解乡镇债务的主要对策与措施
(一)树立科学的发展观和政绩观，提高执政能力
乡镇债务的本质就是供给与需求的不平衡。乡镇政府作为一级政权，面临着保证运转，发展经济和社会各项事业，促进社会稳定的一系列任务和责任，在履行政府职能的过程中不可避免会发生一定的债务关系。但乡镇债务的规模要与乡镇的发展水平和承受能力相适应，应当控制在合理的幅度内。
在乡镇债务管理上坚持科学的发展观和政绩观，是提高执政能力的重要体现，就是要寻求供给与需求之间的平衡，协调好短期目标与中长期发展目标之间的关系，根据自身的经济发展状况合理制定乡镇经济和各项社会事业发展的总体规划，走可持续发展的道路。要坚决制止乡镇超越自身经济能力搞“形象工程”、“政绩工程”的行为，循序渐进，稳步发展。上级政府和部门也要按照科学的发展观、政绩观的要求，合理确定乡镇发展目标和工作要求，不要超越乡镇的实际发展水平和承受能力，搞各种“达标”“升级”活动和“现代化工程”建设；出台的涉农政策和确定的建设项目和目标要充分考虑乡镇的负担能力，从严控制上级出政策、提目标，要求乡镇出钱、出资、配套的行为，切实减轻乡镇负担。
(二)建立科学的乡镇债务控制制度
1.建立乡镇债务风险评价体系。控制乡镇债务风险，必须建立一个相对合理的乡镇债务监控评价体系。根据乡镇经济发展水平和现实的偿债能力，按照乡镇债务与可用财力的比值由低到高划分为无风险、低风险、高风险、超高风险等四个等级，作为乡镇债务评价和控制的依据。
2.建立完善的乡镇债务管理和审批制度。多头审批、多头举债一直是造成乡镇债务不清、控制不力的主要原因。因此，控制乡镇债务必须从制度抓起，建立完善乡镇债务控制和审批制度。一是明确乡镇财政部门为乡镇债务主管部门，对乡镇借贷行为实行统一扎口管理；二是所有的乡镇举债都必须经过乡镇财政部门审查登记，报政府办公会议批准后实施；三是将乡镇债务控制和减债目标纳入对乡镇领导的政绩考核，增强风险意识和责任。
3.建立债务预警机制和风险控制制度。一是建立乡镇债务预警机制，乡镇财政部门应当定期通报乡镇债务状况；当债务接近高风险指标时，应及时通报政府和有关部门。二是根据乡镇债务的风险等级，采取相应的债务控制政策和措施：对无风险乡镇实行正常债务登记审批管理；对低风险乡镇实行适当从紧的债务控制管理；对债务指标达到高风险或超高风险标准的乡镇，应当提高其审批等级，必须经过县级政府或财政部门审查批准后方可实施。
(三)采取有效措施，积极化解乡镇债务
1.根据国家政策、法律及有关规定对部分乡镇债务予以核销。主要适用于：破产、倒闭企业债务转化为乡镇政府债务的(包括政府担保和企业改制过程中形成的此类债务)，金融机构的陈欠贷款利息。
2.按照公平、自愿、等价的原则，对与乡镇之间有相互债权债务关系或三角债关系的，由乡镇政府核实协调，相互对账抵冲，核销债权债务。
3.对拖欠金融机构的陈欠贷款本息、企事业单位的陈欠债务及陈欠工程款，由乡镇政府与有关债权人协商，在双方自愿的基础上进行打包处理，按照欠款数额大小和时间长短，一次性打折归还。
4.以财产权益直接抵消债务。在合理估价的基础上，用乡镇拥有的资产、资源的所有权或使用权直接抵偿债务。
5.通过降息、挂账停息，化解债务。对乡镇过去的高息借款，一律由区县确认后实行停息、降息、挂息。对乡镇拖欠金融机构的陈欠贷款，实行挂账停息。
(四)建立乡镇偿债基金，逐步化解债务
由于乡镇债务数额巨大，通过以上措施也难以一次性解决，从长远考虑，应当在乡镇一级建立偿债基金，专项用于对乡镇债务的清偿。
1.乡镇偿债基金的来源。一是企业改制收入。企业改制后乡镇对其土地、厂房、设备的承包、租赁、变卖收入，首先应当用于对因企业改制转嫁乡镇的债务的清偿。
二是乡镇回收债权取得的清偿收入。对干部拖欠公款拒不偿还的，采取行政措施和经济手段相结合的办法予以清理。对企业或个人欠交税费或承包费拒不缴纳的，通过司法程序予以追缴。三是盘活存量资产、资源收入。将乡镇现有资产、资源对外租赁、承包、变卖，取得收入后首先用于归还乡镇债务。四是在财政收入中提留的专项。每年按乡镇上年债务余额或当年财政收入的一定比例提留专项资金用于清偿乡镇债务。五是上级财政专项转移支付资金。对债务负担重、偿债能力弱、运转困难、依靠自身的力量很难化解债务的乡镇，省、市、区县应当有重点地加大转移支付力度，安排专项，促进乡镇清偿债务。
2.偿债基金的使用管理。乡镇偿债基金建立以后，必须实行规范管理。一是设立专户，由乡镇财政部门对偿债基金实行专户专账管理；二是严格实行债务清偿的计划管理。根据资金来源状况和债务的轻重缓急，制定年、季、月度债务清偿计划，经乡镇政府审查批准后，由财政部门按计划将资金直接拨付到债权人账户。
(五)发展经济是解决乡镇债务问题的根本出路
乡镇债务问题实质上就是经济发展滞后于社会事业发展的结果，控制与化解乡镇债务只能解决一时之急，解决乡镇债务问题的根本出路，就在于通过发展经济，增强乡镇财政实力，来满足社会各项事业发展的需要，提高广大农村的生活水平。但在发展经济过程中，仍要注意几个方面问题：
一是要解决投资主体的问题，减少政府对经济的直接投资，运用市场的手段，充分发挥乡镇的土地、区位等经济资源优势，通过一定的优惠政策，吸引外地资本和民间资本，促进乡镇经济的发展。
二是要优化乡镇产业结构，大力发展二、三产业，通过乡镇工业和商贸服务业的发展，带动乡镇经济规模的扩张和结构的优化，促进农民收入水平提高和生活条件改善。
三是提高乡镇经济运行的质量，通过农业的产业化集约化经营、工业的产业集群建设和为城镇居民服务的大市场、大流通建设，提高乡镇经济的发展水平。