苏南模式的新发展和地方政府的转型——在中改院“政府转型与建设和谐社会国际论坛”上的演讲摘要，本文主要内容关键词为：苏南论文,在中论文,地方政府论文,新发展论文,国际论坛论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年6月25日
研究中国政府不能简单的、一般的谈政府职能。中国幅员辽阔、地区之间经济和社会 发展很不平衡，由此产生各级和各个地区的地方政府的行为差异。而且在经济发展的不 同阶段上地方政府的行为差异也是明显的。
对苏南模式最初的表述是集体经济为主的发展乡镇企业和农村城镇化模式。现在的苏 南是外资、民资和股份制三足鼎立，规模企业为主，城乡一体化发展，全面达到小康水 平。可见苏南模式的内涵发生了根本性变化。
对苏南模式近年来产生了不少非议。其主要原因在于这里的政府作用相比其他地区较 为强大。非议的要点是政府作用过于强大与市场化改革的方向向背，抑制经济增长。可 是客观现实是这个区域经济发展水平和市场化水平处于全国前列，全面小康社会的各项 指标处于全国的前列。苏南的发展实践表明，发展离不开地方政府的强力推动。关键是 政府的强力着力在哪个方面。发展市场经济必须划清政府和市场的界限。在政府应该作 用的范围内政府作用必须用足。
一、乡镇政府对苏南模式形成和转型的作用
早在上个世纪80年代初期，苏南地区发展乡镇企业启动农村工业化和城镇化进程创造 了市场化和工业化的苏南模式。就其路径来说，毫无疑问归功于苏南模式的两个特征。
首先是集体经济的作用。苏南大部分乡镇企业的创业资本源自社区范围内的集体投入 ，其所有制的基本属性便是以社区政府为代表的集体经济，当然这不是纯粹的，在大部 分企业中都有非集体的资本投入。进一步的分析发现，当时的乡镇企业相当部分是村办 企业。“村”不是一级政府，是村民自治组织，进一步说是经济单元。村级经济可以说 是集体经济，同样也可以看作是企业(经济单元)的公共积累。
其次是乡镇政府的作用，在当时苏南地区的大部分乡镇企业是由乡镇政府，或者利用 原有的集体积累，或者利用政府的动员力量，或者由政府出面向银行贷款兴办的。这里 的社区(乡镇)政府与其说是执行政府职能，不如说是利用政府职能全力兴办和发展乡镇 企业。后来一些论著对苏南模式的非议大都集中在乡镇政府的作用上。其实，中国的政 府，从中南海到江阴的华士镇，是一个长长的等级体系。不能想象乡镇政府与县级以上 的政府有同等性质的权力和功能。实际情况是乡镇政府在当时与其说是个政府，不如说 是个社区组织，乡镇政府是中国最基层的政府，国家对社区很少下经济计划，乡镇政府 所能动员的经济也不可能是国有经济。社区政府的利益与乡镇企业密切联系在一起。因 此，社区政府的行为在发展乡镇企业方面要更多地从市场行为方面去理解。作为早期苏 南模式主角的苏南基层政府(乡镇政府)，更多的是作为乡镇企业的总代表行事，与通常 意义上的政府组织相去甚远。乡镇政府的企业家行为，在苏南地区表现得最为淋漓尽致 。因此，简单将苏南模式与市场经济对立起来是与现实不符的。
从上世纪80年代末90年代初开始，苏南地区的经济发展就进入了新的历史阶段，呈现 出许多与以往不同的新特征。其中最重要的是外向型经济、企业改制和城市化。这些重 要变化进一步改变了苏南地区的经济环境，同时也大大发展了苏南模式的内涵。以乡镇 集体经济为主要内容的传统苏南模式，逐渐为苏南地区自身的发展所扬弃。其核心是集 体经济比重过高的模糊产权成为改革的对象。
苏南模式内涵转型的一个主要牵动力是乡镇政府的产权退出乡镇企业。原先苏南乡镇 企业的产权结构是多元的，其中不仅有私人产权，还包含政府产权，即属于乡镇政府的 产权。这种产权结构被理论界称为“模糊产权”。乡镇企业发展到一定阶段与原有的模 糊产权，与政企不分发生矛盾。由此产生了苏南地区的乡镇政府主动对乡镇企业进行改 制的改革，政府产权完全退出乡镇企业。
由于乡镇政府的主动退出，苏南的乡镇企业现在几乎已经看不到政府产权的影子。政 府产权退出后，苏南乡镇企业通过与外商合资，与其他法人企业组建企业集团、建立股 份制公司、上市等途径明晰产权。其中最有特色的是以江阴为代表10多家乡镇企业上市 ，在证券市场形成了概念独特的“江阴板块”。以昆山为代表乡镇企业则普遍与外商及 港台投资企业合资。以常熟为代表的乡镇企业则是私人控股的企业集团。显然，苏南模 式内涵的转型反映了乡镇政府职能市场化改革的深入，政府对苏南地区市场化改革的推 动。
二、新苏南模式中地方政府经济建设职能的转型
中国经济市场化取得成功的一个重要经验就在于承认地方政府的独立利益，并以财政 分权、政绩评价经济化等方式充分调动了地方政府(官员)发展本地经济的经济性。转向 新苏南模式后，地方政府发展本地经济的积极性有增无减。苏南各级地方政府逐步退出 乡镇经济、国有经济的同时，服务于地方经济发展的公共功能得到强化。但是不可否认 的是，在现阶段政府的经济建设职能不能完全放弃。本地区引入资本的数量，人均GDP 水平，财政收入的数量，仍然是地方政府最为关注的政府业绩指标。当然，政府的经济 建设职能也要转型。公共服务同样以经济为中心，集中表现在“政府搭台，企业唱戏” ，进而表现在为吸引各类投资创造公共环境。苏南地区政府的作用已不是直接调控企业 ，企业有了独立自主的市场化运作，政府也不再作为运动员参与市场活动。政府改革的 关键问题是政府如何确实把经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上 来。
苏南的实践证明，一个地区的市场化水平不能以政府作用的强弱作为标准。在这里， 虽然政府退出了直接的市场活动，退出了企业，但政府作用没有因此而减弱。而是其作 用的范围和方式发生了变化。
上世纪末本世纪初，苏南地区对当地经济社会发展作用最大的政府层次由乡镇政府上 升到县级(县级市)政府。其说明苏南地区经济活动的范围普遍突破了原先乡镇区域的范 围。特别是近年来，苏南地区的城市化进入现阶段，通过撤乡并镇，改变了过去的小城 镇模式。与此相应，乡镇一级的政府机构也显著减少，这意味着企业所面对的政府机构 也明显减少。调节区域经济活动的政府层次由乡镇上升到县级，表明政府的作用更为宏 观，县域范围内各个地区可以更为统筹协调，政府成本也因为乡镇政府的减少和作用的 减弱而降低政府成本。现在闻名于世的有昆山、张家港、江阴、常熟等等，都是以县为 单位的。
从总体上说，地方政府发展本地经济的各种措施都是在市场经济的框架内进行。理论 与经验表明，虽然政府具有公共性，但各个地区之间的竞争会集中反映为地方政府之间 的竞争。地方政府参与竞争的行为主要是：(1)积极争夺企业(包括外资)进入，限制企 业流出；(2)争夺要素流入，限制要素流出；(3)鼓励产品流出，限制产品进入。
在原有的苏南模式中，乡镇企业从总体上说具有小而散的特点。市场也是无组织的。 在新苏南模式中，政府一方面组织和发展各类市场，使其达到现代水平；另一方面组织 企业，引导企业上市，发展企业集团。到1999年，仅江阴一个县级市就拥有企业集团15 0多家，有12家大集团利税超亿元。2005年江阴的上市公司达到16家。与温州比较，200 0年，苏州工业企业的平均规模是温州的2.5倍，劳动生产率比温州高70%左右。浙江的 企业是进入全国市场获取收入，而苏南的企业是依靠其竞争力和灵活机制进入全国大市 场获取要素。
对企业来说，地方政府是行政机构。而对其他地区，地方政府便起着“经济人”的作 用。地方政府作为经济人是由自身的财政利益决定的。它要追求自身的财政利益最大化 ，就要保障本地企业的利润最大化。从这一意义上说，地方政府同本地的企业形成了利 益共同体。受地方经济利益最大化的驱使，地方政府的经济行为准则是尽量地扩散本地 区产品的市场覆盖面，尽量地吸引外地资源流向本地。
这几年中国出现了资金、人才由西部流向东部的“孔雀东南飞”的现象。如广东、江 苏等省份，都是资源缺乏的加工工业省份，国家分配的资源无法满足其生产能力。这几 年能保持较高的经济增长速度，靠的就是由地方政府组织的地区竞争力从外地争得了大 量的资源。
三、全面建设小康社会和地方政府的公共职能
从今年起苏南地区各个市县将先后实现全面小康社会的各项建设指标，其现代化水平 也处于全国的前列，这同当地政府的强力作用密切相关。在现阶段政府提供的公共产品 在很大程度上是政府推动社会发展实现的。与此相应的是，政府由主抓经济发展转向主 抓社会发展。从而形成企业抓经济发展以实现GDP指标，政府抓社会发展以实现全面小 康指标的局面。
地方政府不只是提供公共产品，还要为社区民众提供福利，同时要为市场化改革提供 必要的保障。从我国经济社会发展的进程看，社会发展滞后于经济发展的现象非常普遍 。环境问题、农民问题、失业问题、贫富差距问题将会突出。这些矛盾和冲突绝大部分 是地区性的。因此地方政府需要建立兼顾公平和保障社会稳定的社会机制。
苏南的实践表明，政府职能转变牵涉到地方政府政绩观和政府考核指标的转型。政府 绩效评价与政府的政绩观相一致。近年来我们讨论科学发展观无不要批判以GDP为中心 政府政绩观和相应的考核体系。在原有的单纯追求经济增长的发展观中，GDP指标可以 说是一级政府的主要政绩所在。但在实践中，全面小康所要求的GDP指标可以提前达到 ，生活质量的指标，环境质量的指标，精神文明的指标，政治文明的指标，法制完备的 指标等不可能象GDP指标那样那么快就能实现的。基于这种认识，江苏省委制定了全面 小康社会建设的四大类十八项指标，其中除了包含GDP指标在内的经济发展指标外，大 部分属于社会发展和居民生活方面的指标。我们在调查中发现，苏南地区各级政府在落 实省委全面小康社会建设指标的着力点主要不是GDP指标，而是GDP以外的指标特别是社 会发展方面的指标。
在新苏南模式中，政府推进社会发展的主要特点是抓规划。首先是城市化规划。原有 的苏南模式中城市化是从农村开始的自下而上的自发过程，从上世纪90年代起推进的新 一轮城市化则是从城市开始的自上而下的规划过程。其目标是实现城乡一体化。其内容 包括城市现代化和城镇城市化两个方面。县城和中心城镇城市化成为重点。通过政府依 靠经济手段的调控，在合并城镇的同时出现了“四集中”趋势：乡镇工业向工业园区集 中，人口向小城镇集中，服务业向中心城镇集中，农田向种粮大户集中。
其次是环境规划。以江阴为例，政府规划了五大工程：清水工程，蓝天工程，宁静工 程，绿色工程，家园工程。根据环境治理规划，政府加大环境保护和治理的投入。
从苏南的实践看，政府的规划职能同时也包含了政府的投资职能。如果说过去政府投 资主要是投资于企业项目的话，那么现在政府的投资职能主要在根据城市化规划和环境 规划所进行的公共性投资。政府的投资方向同时也是对企业和私人投资的导向。其结果 是政府和企业共同投资，推进城镇现代化和环境治理，从而在较短的时间内有效的解决 了该区域内城乡一体化和人和自然的和谐。在这里政府投资起到了四两拨千斤的作用。
在发展经济提高富裕程度的基础上缩小收入差距是全面小康社会建设的重要方面。针 对贫困阶层，政府干预目标是要满足其基本需求。首先，它包括一个家庭在个人消费上 的的基本最低要求，如充足的食物、居所、服装、家庭设施和服务。其次，它包括由社 会提供并使社会受益的基本服务，如安全饮用水、环境卫生、公共交通、健康与教育设 施。
四、结论：地方政府作用和地方政府的创新
各个地方的政府在发展模式上具有创造性。在改革过程中，地方政府结合本地实际进 行了制度创新，如改革开放初期，江苏发展乡镇企业的苏南模式，浙江发展私营企业的 温州模式，广东发展外商合资企业的模式，都是先由地方创造，后来得到中央肯定并推 广的。现在地方政府仍然在富有创造性的推进改革，就江苏来说，乡镇企业改制，国有 企业的改革，现在又在加快发展民营经济。都是政府在推动。现在地区间体制差异很大 ，主要说明因素是地方政府的思想解放程度和相应的地区发展模式的差别。
尽管在今后一个时期，在弱化经济建设职能强化公共服务职能方面会明显推进，但地 方政府不会轻易放弃推动地方经济发展的职能，改变的只是推进发展的手段和方式。市 场对企业的经济发展方面起决定性的调节作用，政府在社会管理公共服务方面起调节作 用。在这种情况下，政府需要干预发展过程，其主要职能是：政府需要采取坚决的行动 改变生产和贸易的结构，政府要采取有效的措施培育市场，政府要采用多种诱导的办法 去发展市场经济，政府还要象企业家一样去投资，并以自己的实际行动来刺激和指导经 济发展。当然，政府的这些职能会随着经济的发达程度和市场的发育程度的提高而逐步 减少。
中国的市场化改革具有区域性特征，同地方政府的推动关系极大。中国目前市场化速 度较快的地区，在颇大程度上靠有效的地方政府。明显的事实是，市场化改革的渐进性 是通过某个地区首先试行某些改革措施来进行的，改革政策实施的有区别的地方特征， 使得地方政府在市场化改革中扮演了相对独立的角色。市场经济的区域性推进依赖地方 政府的创新，也依赖于改革先行地区地方政府的带头。
地方政府要在市场化改革中成为有效的政府，作用在于推动地区内的制度创新。地方 政府要最终退出市场就必须在体制转轨阶段创建完善的市场制度。现在中国的市场是发 育不成熟的，是不完全的。其现实表现是：第一市场不完善，特别是金融市场、劳动力 市场很不发展；第二市场不规范，市场波动太大，特别是股票市场。第三竞争还没有秩 序，缺少规范，不公平。在这种不完全的市场上，资源即使是通过市场途径配置的，也 就很难保证其配置效率。针对中国目前市场制度不完善的现状，地方政府所要推动的市 场制度创新涉及：建立现代企业制度。建立完善的市场体系。创造充分竞争的市场环境 。建立社会信用制度。建立有效的市场交易规则和市场竞争的规范。
在市场不完全条件下，企业间的交易成本很大，在法制不完全的环境中，企业间签订 合约，监督合约执行的成本更大。地方政府的介入，企业间的外部交易变为有地方政府 组织的地区内部的协调则可大大节省交易成本。因为相对于企业，政府的信用度更高， 政府也会利用行政力量监督合约的执行。问题是地方政府不可能介入那么多的经济活动 ，由此需要法律制度来协调。在地方具有立法权的条件下，地方一方面要完善实施国家 统一的市场经济法规的机制，另一方面要根据本地区市场经济的发展进程，制定地方范 围的市场经济法规。不仅要对市场竞争本身作出法律规范，还要对市场竞争可能产生的 外部性问题作出法律规范，保障政府维持市场竞争秩序有法可依。同时要完善市场监督 和执法机制。
在体制转轨期间地方政府作用同计划经济时期的背景不一样，因而作用的方式也不一 样。在计划经济时期，地方政府的作用是作为中央政府的派出机构来管企业，如何管企 业、管多管少也是听命于中央。在这种体制中不仅企业没有自主权，地方政府也没有独 立的行为。而在现在，面对成为市场主体的企业，地方政府的作用已不是作为中央的派 出机构来管企业，而是在不充分发展的市场环境中为企业疏通市场渠道，提供良好的商 业和经营环境，对地方的经济活动进行宏观指导、组织、协调，为企业提供高效率的服 务。在这种情况下，地方政府作用的强化，不会阻碍市场化的进程。地方政府在这里既 不是替代计划，也不是替代市场，而是替代不完全的计划和不完全的市场。而且，地方 政府在这里的经济行为虽然是政府行为，但其作用的基础还是市场经济。在这里没有因 为地方政府作用而影响市场机制的有效作用。
在肯定地方政府在区域竞争中的积极效应时，必须指出其明显的负面效应，最需要提 出的是市场分割，也就是困绕中国的所谓的“诸侯经济”问题。保护落后，限制竞争， 地区分割，重复投资等等问题的存在应归因于现行的地方行政结构。克服诸侯经济的一 个重要方面就是淡化行政区划，强化经济区域。这不仅要求企业，同时也要求地方政府 跳出行政的藩篱，进入区域经济。
标签：苏南模式论文; 企业经济论文; 经济转型论文; 经济建设论文; 中国模式论文; 产权理论论文; 社会改革论文; 建设投资论文; 经济学论文; 时政论文;