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1945年的秩序仍然存在
最近几年，为描述各种有关后冷战秩序的见解，已经花费了不少笔墨。 但所有这些尝试都失败了， 因为根本就不存在这样一种东西。20世纪40年代形成的世界秩序仍然存在，并且这种秩序在很多方面比以往更为强健。对美国外交政策的挑战，不是设想和建立一个新的世界秩序，而是恢复和更新原有的，富有革新精神的牢固秩序——这一秩序是极为成功的，并且在很大程度上是没有预料到的。
普遍认为，冷战的结束是一个历史性分水岭。共产主义的崩溃使二战后形成的秩序也随之倒塌了。在外交政策理论家和官员们急于设计新的宏伟战略的时候，美国仍盲目航行在未知的海洋上。
这种普遍的认识是错的。随同冷战一起结束的是两极体制、核困境和几十年对苏联的遏制——这些似乎是战后时代最引人注目和意义深远的特征。20世纪40年代中后期产生的世界秩序仍在持续，其牵涉范围比冷战时期更加广泛，在某些方面甚至更加强健。其安排西方自由民主国家体制及其关系的基本原则仍在发挥作用，并且证明是极其适当的。
这些默默无闻的，不为人所关注的但却更为根本的原则和政策——真正的国际秩序，包括支持开放的世界经济及其多边管理，以及稳定的社会经济福利事业。该秩序背后的政治理想和预期的经济收益一样重要。主要工业民主国家通常通过密密麻麻的多边机构，政府关系和对西方与世界的政治经济的联合管理等进行交往。西方的安全和稳定被视作是与一系列机构内在相联的——联合国及其机构和关贸总协定只是其中的一部分——这些机构能够将民主国家联系在一起，减少冲突，并为政治共同体提供便利。由于拥有共同的自由民主规范，加上对联锁性多边机构的操纵，美国、西欧之后加上日本，建立了一个持久性的战后秩序。
冷战的结束之所以如此令人迷茫困惑，原因在于它结束了遏制秩序——40年的政策、官僚主义的使命，一个完全理智的方针。但是，战后秩序的分水岭要早于对苏联的敌意。其转折点并不是一个象1947年杜鲁门主义的发表或1948—1949年大西洋联盟的建立那样的冷战里程牌。可能早在1941年，当罗斯福和丘吉尔发表《大西洋宪章》，宣布用自由原则指导战后和解的时候，这一转折点就已经出现了。到1944年与布雷顿森林会议的代表制定有关战后西方经济秩序的核心原则和机制的时候，以及敦巴顿橡树园会议的代表们在有关联合国的建议中赋予这一政治理想以具体形式的时候，这一过程已经变得不可逆转。
冷战或许通过促进德国和日本的重建以及促使美国更直接地介入对自由民主体系的管理，强化了自由民主秩序，但并不是冷战使这一秩序得以产生。
从世界历史的角度来看，冷战的结束是一个被过高估价的事件。美国前国务卿贝克在1995年的学术论文《外交政策》中评论道：“在三年半时间里（从20世纪80年代末到90年代初）……国际体系的真正性质，正如我们所知道的那样，实现了一次变革。”的确，非西方世界的大部分正在经历着一场巨大而又艰难的转变。前共产主义国家正在上演一部伟大的、前途未卜的人类戏剧，但二战后由美国领导创立的体系并没有瓦解；相反，它仍然是世界秩序的核心。今天的任务不是去发现或界定某种虚构的新秩序，而是改造旧秩序的政策、承诺和战略。
两种主义的由来
第二次世界大战形成了两种战后解决方案。其一，以均势、核威慑，以及政治和意识形态竞争为基础的遏制秩序。这是对日益恶化的对苏关系作出的反应。其二，可称作自由民主秩序。这是对20世纪30年代的经济对抗和政治混乱，以及由此引发的世界大战作出的反应。后一秩序在西方工业民主国家之间极其广泛的新机构和新关系方面达到顶峰，并在由美国领导的自由政体的经济开放、政治互惠以及多边管理方面逐渐趋于完善。
不同的政治理想和理论基础，使这两项解决方案得以形成。而且两者都是在关键时刻由美国总统提出来的。1947年3月12日， 杜鲁门总统在国会发表著名演说，宣布援助希腊和土耳其，并把这看作是美国支持世界自由事业所应承担的部分义务。杜鲁门主义出台之日就是遏制秩序的形成之时。遏制秩序号召美国人民投入一场新的伟大斗争，反对苏联共产主义谋求世界霸权。杜鲁门说，命运悠关的时刻已经到来。全世界人民“必须在两种生活方式之间作出选择。”他警告，如果美国不能成功地发挥领导作用，那么“世界和平就会受到威胁。”
常常被人遗忘的一点是，在此讲话发表的六天之前，杜鲁门在贝勒大学发表过一篇同样的概括性演说。那时他谈论的是世界必须从20世纪30年代灾难中吸取的教训。杜鲁门说：“随着30年代经济战争每场战斗的爆发，不可避免的悲惨结局变得越来越明显。”“从霍利和斯莫特的关税政策到渥太华和英国国内特惠关税政策，再从渥太华到纳粹德国采用的那种极其详尽、复杂的限制政策。”杜鲁门强调，美国对世界“经济和平”承担的义务，包括削减关税、制定贸易和投资的规章制度。他说，当出现经济分歧的时候，“各方的利益都将被考虑到，并将找到一个公正的解决办法。”经济冲突将被限制在多边规则、标准、保护措施以及争议解决程序的框架之内，并在其中得到解决。在杜鲁门看来这是一个文明社会的必由之路。”
然而，给普通大众印象最深刻的正是遏制秩序，在二战后最初几年被称道的美国报告中，无所畏惧的官员们极力想弄清楚苏联的军事力量和地缘政治的强度。一些“智者”对苏联共产主义的全球性挑战，作出了理智、严谨的反应。他们的遏制战略使几十年的美国外交政策一直旗帜鲜明。在那几十年里，臃肿庞杂的官僚机构和军事组织都是围绕遏制战略建立起来的。世界的两极分化，核武器的日益大型化、精尖化，以及两种广泛的意识形态之间正在进行的冲突——所有这些都赋予遏制秩序以生机，并使其中心地位得以巩固。
比较而言，自由民主秩序背后的思想观念却是相当散乱的。自由民主的议事日程并不明显地表现为以增进美国安全利益为宗旨的伟大战略。而且在冷战时代，它不可避免地被看作是第二位的，看作是经济学家和商人的事务。支持在发达工业社会实行自由贸易的政策和制度似乎是低级政治的内容。但事实上自由民主的议事日程，是建立在一系列关于美国安全利益、战争和经济萧条的根源、理想的战后政治秩序等等坚定果敢、深谋远虑的观念基础之上的。尽管遏制秩序使之黯然失色，但战后自由民主秩序却更深刻地植根于美国的经验，以及美国人对历史、经济、政治稳定根源等问题的理解。
自建国以来，政治秩序的适当基础，就一直为美国思想家所关注。富有创新精神的制度和规章是随着美国独立、大陆扩张、内战、经济萧条和世界大战而发展起来的。自由理想一直为人们所推崇：开放、分权的政治机构，在融合各种各样的民族和利益的同时，可以限制和分散冲突。而且，稳定、合理的政治秩序可以获得宪法的保障。宪法对权利、保证和制度化政治程序进行了详细规定。当美国官员开始思考战后秩序的时候，他们依据的是思想、经验和历史教训的源泉，并以一种对建立和平互惠的国际关系的持久性自由信仰，对它们进行筛选。
战后自由议事日程隐含的最根本的一点，就是必须打破封闭性自给自足的经济体制，并代之以一个开放的、非歧视性的经济体制。因为实行封闭体制的地区曾促成了世界范围内的大萧条，并在战前将全球分割成几大相互敌对的集团。自由秩序的倡导者们断定，只要存在排外性经济地区，和平与安全就是不可能的。然而，自由多边主义的反对者却几乎遍及发达工业国家的每一个角落。德国和日本是公然反对的典范。两者都寻求一种将独裁资本主义与军事专政和地区性自给自足的高压政策结合在一起的危险道路。但是，英联邦及其国内特惠关税体制对自由多边主义秩序也是一种挑战。
仓促起草的《大西洋宪章》是美国为确保英国同意其自由民主的战争宗旨作出的努力。美英联合声明使以下原则获得批准：自由贸易、所有感兴趣的买方可以平等地获取自然资源、提高劳动力水准的国际经济合作、就业保险和社会福利。罗斯福和丘吉尔在世界面前宣布，他们已从两次大战间的那些年吸取了许多教训。这些教训从根本上说，就是要在西方建立适当的政治经济组织。美国的敌人、朋友，甚至美国自身，必须进行改革，以溶入战后经济体系。
自由宣言
战后自由民主秩序是为解决西方工业资本主义的内部问题设计的。它本身并不是为了对抗苏联共产主义，也不仅仅是一个通过全世界开放贸易和投资，使战后美国商业重新恢复自立的计划。它是通过经济开放和联合政治管理实现西方团结一致的一种战略。20世纪40年代奉行的四条原则为这一秩序提供了雏形。
经济开放是其中最重要的一条原则。它采取的理想形式是一种非歧视性贸易投资制度。由于20世纪30年代的美国战略思想家们亲眼目睹了世界经济的崩溃和德日集团的出现，他们怀疑美国究竟能否在西半球继续保持工业大国的地位。什么是一个国家经济和军事生存所必需的最低地缘条件呢？实际上只有当美国参战的时候，他们才得到了答案。仅一个美洲半球集团是不够的，美国需要在亚洲和欧洲存在稳定的原材料市场和贮备。对外关系委员会研究室的专家们，在考虑美国经济命脉赖以维持的必需地区范围的时候，得出了同样的结论。
美国认为，经济开放是构成稳定和平的世界政治秩序的一个根本要素。罗斯福政府的财政官员怀特说：“繁荣的邻居是最好的邻居。”但官员们确信，美国的经济和安全利益同样需要这样的好邻居。伟大的自由幻想家和精明的讲求实际的地缘政治战略家能够在开放市场的观念上达成共识，这使美国的战后规划者们团结在一起，并成为指导布雷顿森林战后经济合作会议的一个基本观点。财政部长摩根索在布雷顿森林会议的告别辞中指出，成立国际货币基金组织和世界银行的协定，标志着经济民族主义的结束。这里，他的意思并不是说国家将放弃对民族利益的追求，而是说贸易集团和经济势力范围将不再是他们使用的手段。
第二个原则是对西方政治经济秩序的联合管理。居主导地位的工业民主国家不仅必须减少贸易和资本运动的障碍，而且必须管理这一体制。这也是得自20世纪30年代的一个教训：惯例、规则以及政府间相互的积极管理对于避免徒然无谓的竞争和彼此冲突的经济实践是必要的。美国人相信在民族经济越来越受海外发展左右的世界中，这样的合作是必需的。一个国家不明智或不适宜的政策具有传染性，可能破坏所有国家的稳定。正如罗斯福在布雷顿森林会议开幕时所说：“每个国家的经济健康，对于其所有邻国，不论远邻还是近邻，都是相当重要的。”
合作经济管理的信念也是从罗斯福新政强调政府能动性那里得到的启发。战后西方体系是在对专家才能、经济技术知识和政府干预的乐观主义情绪达到高潮的时候组织起来的。20世纪30年代凯恩斯经济学理论在欧洲的兴起，开始鼓励国家在经济和社会中扮演积极活动分子的角色。国际经济管理是经过个别西方工业社会检验的各种政策的一种自然而又必然的扩展。
自由民主秩序的第三个原则是，西方世界经济的规则和惯例必须有助于维护国内的经济稳定和社会福利。这一新的承诺在《大西洋宪章》呼吁加强战后国际合作以确保就业稳定和社会福利的时候，就已初露端倪了。丘吉尔，一个保守的托利党人，能够许诺为了人民的幸福而历史性地扩大政府职责，这是那个时代的标志。在美国和英国关于战后经济秩序的计划中，两者追求的是一种能够帮助并保护他们的新生的社会和经济义务的体制。他们需要一种开放的世界经济。不过，这种经济既适合于商业国家，也要适合于新兴福利国家。
在传统政治选择框架内，中间道路的发现是战后西方经济秩序的一次重大革新。1942年英美规划者们的讨论开始陷入僵局。英国对战后充分就业和经济稳定的渴求与美国对自由贸易的渴望相互冲撞。对这一关键问题的解决是通过1944年关于金融秩序的布雷顿森林协定实现的。这一协定在通过国际货币基金组织为国内经济稳定提供保护的同时，保证促成一个贸易和贷款近乎开放的体系。这种解决办法是综合性的，它能够吸引保守的自由贸易商和经济计划的自由倡导者实现一种新的联合。
自由民主体系的最后一个要素，可称之为“立宪制度”。简言之，它的意思是指西方国家将有条不紊地努力把他们的共同承诺寄托在讲原则、有约束力的制度性结构上。事实上，这可能是该秩序最根本的一个方面，它不仅包容了所有其他原则和政策，而且完全界定了其独特的内部特征。政府通常寻求的可能是维持选择的公开性，既和其他国家合作，又保留退出的权利。战后，美国及其他西方国家的做法正好相反。他们建立长期的难以取消的经济、政治和安全约定。各主权国家在能够容忍的程度上被封闭在各种关系当中。所有参与的政府都试图以普遍信奉的规范、原则以及以解决冲突、达成具体协议为目的的制度性结构为基础，建构一种政治秩序。在此范围内，他们实行的就是立宪主义。
民主国家之间尤其能够达成立宪性协约。对于那些利己的国家，他们若同意在有约束力的制度下追求自己的利益，就必须先从伙伴那里得到可信任的承诺——保证在没有无法达成共识的最后一刻决不退出。由于民主国家的决策倾向于分权和公开化，因此人们可以更清楚地确定其承诺的特点，并有机会到其他民主国家去游说决策者。民主国家并不只是签订协约，他们还设立政治程序，以保证在相互承担的义务中减少不测，建立信任。
西方的宪章
在西方，围绕着经济、政治和安全制度建立了立宪的政治秩序。在经济领域，布雷顿森林协定是关于国家合作的第一个永久性国际条约。它提出的规章和制度是为了确保一个稳定的、扩展的世界经济，以及一个有规则、有条理的汇率体系。原来许多关于以规则为基础的金融秩序协定，让位于更多的以美元为基础的特别协定。但联合管理、多边主义秩序的理想仍未破灭。战后贸易关系的管理也有一个不确定的开始，但最终研制出了一个有关规则和义务的详尽制度，并有一个裁定争端的准司法程序。事实上，西方政府建立了一系列功能不同的跨国政区。虽然经济争端充斥战后年代，但它们大部分都被遏制在这些区域之内。
立宪理想预示着联合国的产生。联合国兼具政治、经济和安全愿望。确实，联合国体制保留了成员国的主权。为避免重蹈国际联盟失败的覆辙，这一新的国际机构的建筑师们草拟了一个宪章。规定大国可以确保其行动的自由。尽管它的规则和义务是软弱的，但联合国反映了美国和欧洲的愿望，即确保避免再蹈美国式的孤立，建立解决冲突的原则和机制，在半制度化的政治过程中减少国家间冲突。
冷战的安全结构是另外一种立宪构造。伊斯梅（L.Ismay）认为，北约的建立是为了把俄国推出去，把德国压下去，把美国拉进来。这一观点仅仅把盟国和重要地位看成是被困在长期的承诺和期望之中。美日安全条约具有一种相似的双重遏制的特征。这些机构不仅仅是在组织力量对抗外部威胁这一般意义上可看作是联盟，而且它还能为建立关系、经营商业、控制冲突提供机制和根据。最近法国重新加入北约的决定，只有在此意义上才能够被理解。如果北约仅仅是一个平衡性的联盟，那么现在这个组织肯定正处于一种衰败的晚期阶段，正是北约较为显著的政治功能，即将民主国家紧紧联结起来，并增强其政治一致性，才能够解释其显著的持久性。
美国及其伙伴的民主特色使那些紧密的国家间联系的建构简便易行。国内制度的分权和开放特色，有利于发达工业世界各国之间政治上的公开交往。由此，西方自由民主秩序不仅仅是由一系列制度和协约界定的，而且还是为了一种特殊的政治，即跨国的、多元的、交互的、合理的政治建立起来的。
西方秩序的立宪特征，对于德国和日本尤其重要。两国，作为军事能力和独立性受到史无前例的立宪限制的半独立国家，被重新溶入发达工业世界。对于他们本身来说，依赖西方地区性和多边性经济和安全机构，是不正常的。但他们一直置身的西方秩序对于他们的稳定和他们真正的功能发挥，又是不可或缺的。基督教民主政治家基普（L.Kiep）在1972年指出：“德美联盟……并不只是现代德国史的一个方面，而且是一个决定性的要素，这是它在我们政策中处于显要位置的结果。实际上，它是我国的第二部宪法。”西方经济和安全机构，对于德国和日本，过去、现在一直是一种政治堡垒，为他们提供稳定，让他们超越那些机构较为直接的目标。
持续者为何物
西方自由民主世界建立50年来，一直是强劲的。其原则和政策仍然是世界秩序的核心。既来自西方内部又来自西方外部的对自由多边主义的挑战已经大体上消失了。尽管地区主义尝试大量存在，但它们从根本上不同于20世纪30年代的自给自足集团。商业和财政结合在一起的力量，正在不可抗拒地把全球推向一个更紧密地相互联系的体系。这种体系既不顾地区主义，也不理国家界限。最近，签署大西洋自由贸易协定和跨大西洋条约的动议，不论其经济优越性如何，都反映了一种跨地区的扩大的一体化趋势。 1994 年国际贸易乌拉圭回合谈判的成功结局， 1995年1月1日世界贸易组织的创办，都证明了自由多边原则的生命力。
20世纪40年代理想的某些方面已经渐渐消失了。激发新政和凯恩斯主义的关于政府能动性和经济管理的乐观主义已显著地平和下来。同样，自由多边主义的规则基础和准司法功能也已经被破坏了，特别是在金融关系中。奇怪的是虽然合作的规则已经没有多少凝聚力了，合作本身却在不断增加和扩大。统辖西方世界经济的常规已经逐渐被经济政策观念的趋同取而代之。对理想的国内和国际经济政策主要原则的一致意见，既反映又促进了经济增长和新兴经济实体加入到这一体系中来。
自由民主秩序面临的主要问题是成功地将重新发展起来的后共产主义国家联成一体。而这种一体化的要求又是其中最首要的。这里人们可以看得最清楚，冷战后秩序真正是二战期间及二战后形成的西方秩序的继续和延伸，差异只是在于该秩序已日益扩大到全球范围。世界已经看到了许多国家及其人民要求走向民主和资本主义的欲望的膨胀。
对这一体系的其他挑战主要出现在一些主导国家。在该体系建立初期，迅速并被广泛分享的经济增长，有力地支持了这一体系。发达工业世界的那些工人阶级和中产阶级市民感受着经济繁荣的顶峰。今天，经济全球化正在使胜者与败者、富人与穷人之间的不平等变得更明显。
确实，冷战使自由民主国家间的团结一致和普遍认同感得到了加强。因此，现在若把那些约束力看作是理所当然的，将是一种误解。贸易争端，对责任分担的争议和地区性冲突将检验自由秩序的持久性。若是没有冷战威胁将发达民主国家统一起来，那么，这些国家的领袖就不得不为处理难以避免的冲突和分裂付出更艰苦的努力。
一种流行的观点认为，正象两次世界大战之后那样，冷战后美国面临着营造持久性世界秩序，重构世界政治基本原则的第三次尝试。但，这一观点语辞意义上的吸引力要远远多于历史意义上的确凿性。冷战的结束与其说是世界秩序的终结，不如说是共产主义国家的崩溃并跌入扩展的西方秩序。倘若那个秩序得到保护和加强，那么其历史根源和成就就必须重新加以矫正。美国建立并随后管理遏制秩序达40年，但它建立了另一个更长久的自由民主秩序，并继续从中受益。美国并不是漂浮在未知的海洋上，而是处在它自己创造的世界的中心。
摘自美国《外交事务》杂志1996年第3期
谭晓梅译/鹰子译