论人民代表大会在绩效预算改革中的运作与影响——以广东省A区为例，本文主要内容关键词为：人民代表大会论文,广东省论文,绩效论文,预算论文,区为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2008)02-0024-09
在当代中国的人民代表大会制度下，作为国家权力机关的各级人民代表大会（简称人大）与本级行政机关之间存在从属关系，即各级行政机关在法理上从各级人大获得权力的委托，对人大负责，受人大监督[1]。但是，在现实的政治运作中，作为委托人的人大与作为代理人的行政机关的效用函数可能发生冲突，为促使两者利益保持契合，抑制行政机关的道德风险及机会主义行为，其着眼点在于强化人大对政府的监督。
在我国的法律体系中，《预算法》明确界定了各级人民代表大会及其常务委员会在预算方面的重要职能，即预算、决算的审批，预算调整方案的审批及预算执行的监督等职责[2]。具体而言，各级人大对各级人民政府的预算监督包括对计划和预算的审查批准、对计划预算执行的监督以及对计划预算在执行过程中的部分调整的审查批准[3]。但是，在信息不对称的背景下，由于缺乏科学有力、具体可行的制度安排，人大的预算监督在实践中往往被大大弱化。于是，构建强化人大预算监督的制度安排以缓解人大与政府之间的信息不对称现象，成为解决政府提供公共产品时出现的代理人问题的必要途径。
近年来，中国各地方政府所开展的以财政部门为主导的绩效预算①改革模式，固然可以发挥财政部门的专业优势，缓解地方人大预算监督中的信息不对称现象，进而对人大的预算监督产生积极影响。但是，绩效预算作为一项强化人大预算监督的制度安排，其无论是在正式制度创立、非正式制度培养，还是在预算主体排序、实施机制构建中均要求发挥人大的统领作用。一旦人大对预算改革的关键作用被忽视，绩效评价机构的权威性、绩效评价结果的应用性、绩效评价法规的严肃性、绩效受评单位的主动性均会受到严重影响。
另外，绩效预算改革只是预算体制的局部调整，绩效预算改革中人大作用的发挥受制于公共预算体制的内在缺陷。强化中国公共预算的公共性可能是一切预算改革的内在动因与最终目标。
从国内学术界已有的关于绩效预算的研究来看，根据作者从中国学术期刊网中搜集到的信息，从1999年至2007年在核心期刊上发表的以绩效预算为研究主题的论文达到125篇。已有的研究主要集中于两方面的内容：(1)侧重于介绍欧美各国尤其是经济合作与发展组织(OECD)成员国开展绩效预算改革的先进经验，并对中国绩效预算改革提出可行性建议，例如马骏的《新绩效预算》[4]、刘继东的《美国联邦政府推行绩效预算的历程及启示》[5]、刑天添的《绩效预算改革的现状及其方向》[6]、王德祥的《美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示》[7]、傅道忠的《绩效预算与绩效评价制度及其借鉴》[8]等等；(2)着重于绩效预算改革的理论探讨，包括韩锟的《实行绩效预算的影响因素分析》[9]、张晓岚和吴勋的《预算功能取向与部门预算绩效评价理论导向》[10]、徐曙娜的《财政受托责任的理论分析》[11]等等。总之，就目前研究国内绩效预算改革的相关著述而言，大体是强调宏观的观察视角，延续总体分析的研究思路，并以绩效评估技术为关注重点，但加强人大对政府预算的监督这一预算制度改革的核心问题尚未受到应有的重视。因此，有必要深入研究目前正在展开的地方政府绩效预算改革实践，剖析其改革中存在的问题，进一步思考通过深化预算制度改革以加强人大对政府预算的监督，并明确改革的基本主轴。受制于研究条件的限制，本文无法从整体上对这一问题展开研究，只能以广东省某区（以下简称A区）绩效预算改革为个案，探讨绩效预算改革中人大的地位及作用，进而思考绩效预算改革对人大预算监督的影响。2007年7月—9月，笔者在A区参与地方政府绩效预算改革工作，一方面通过参与式观察搜寻资料，另一方面通过无结构访谈的形式了解了相关人员的真实感受。
1 广东省A区绩效预算改革的运作
广东省A区于2003年正式启动了财政支出绩效预算改革工作，主要以推动财政支出绩效评价工作为主轴。2007年，A区对24个项目的财政支出专项资金试编了绩效预算，涉及区财政资金2000多万元，项目涉及教育、农业、社会保障、科技、卫生、环保、基础建设等多个财政支出领域。
1.1 改革后的项目管理流程
目前，A区开展绩效预算改革工作的绩效项目管理流程大致包括三个阶段，分别为绩效目标立项、绩效拨款及绩效评价。
(1)绩效目标立项。在这一阶段，项目单位应当提出项目申请，由绩效评价部门形成审核意见。项目单位首先提交项目可行性报告、数据表及往年项目实施情况等相关资料，此项工作被当地行政工作人员称为“一上”。然后由区人大、区审计局、绩效评价部门及区财政局编审办共同举办项目听证会，最终由绩效评价部门即区财务总监办公室形成审核意见，下发申请部门征询意见，此为“一下”。申请部门对绩效评价部门草拟的审核材料提出书面意见，形成“二上”。绩效评价部门根据项目单位的书面意见，最终下达审核意见，形成“二下”。
(2)绩效拨款。项目单位申请拨款时，必须同时填写《财政拨款申请书》和《绩效预算项目拨款申请书》，具体包括项目的绩效目标、项目用款支出明细（金额、用款时间）等内容。绩效评价部门即区财务总监办公室，自收到单位绩效预算项目拨款申请书3个工作日内完成审核意见程序，并提交项目单位对口支出管理部门及集中支付中心，联合出具绩效审批意见，最终由国库支付中心根据绩效评价部门在绩效预算项目申请书上加具的审核意见及业务股室审批的资金额度核拨资金。
(3)事后绩效评价。项目结项之后，由项目资金使用单位向绩效评价部门提交项目自评报告书（表格）和自评报告（文字说明）等相关材料。区财务总监办公室以项目基本情况、项目资金情况、项目实施情况及项目绩效目标完成情况等各项指标对自评材料进行初审。之后，再由各支出管理部门核实更正初审发现的错漏数据。初审工作完成后，区人大、区审计、区财政等相关部门及专业人士联合组成复核工作组，听取初审意见，对项目资金使用、项目组织实施、项目评价指标、项目绩效目标等各种情况进行重点复核审查，并重点抽查部分支出项目，落实事后绩效评价，最终对自评材料出具审核意见。
1.2 改革的参与主体
改革参与的主体包括：区人民代表大会、区财政局、区审计局、区人民政府和相关专家。
(1)区人民代表大会。根据笔者的参与式观察及资料分析，目前，A区人民代表大会在绩效预算改革工作中的法定职责包括：第一，在项目绩效目标立项阶段，参与项目听证会。区人大在这一阶段的工作主要是听取绩效评价部门的初审意见，依据项目可行性、绩效目标、往年项目实施情况等各项指标进行审查。第二，在绩效拨款阶段，在财政部门对区直部门报送的预算进行审核汇总后，对区财政局上报的预算进行核准。第三，在项目后期评价阶段，审核区财政局提交的绩效评价报告。第四，A区目前正筹划由区人民代表大会牵头建立财政绩效预算监督体制，通过部门预算的业务信息系统，对各项资金实行由编制、执行、调整直至决算的全过程监督，在目前已经实施的“集中支付”及“集中核算”的基础上，利用已建立的信息网络实现对资金使用的实时监督。
(2)区财政局。在A区的绩效预算改革工作中，财政局主要负责财政支出绩效评价的组织管理工作。财政局作为财政预算的分配主体，负责安排各项财政支出，并对财政资金使用进行监督，是财政支出绩效评价的主管部门。财政局的工作，具体包括研究制订财政支出绩效评价体系、工作标准，统一规划评价工作并组织实施，指导各地、各部门开展财政支出绩效评价工作。
根据笔者搜集到的资料，目前区财务总监办公室具体负责绩效评价工作，财政局所属其他支出管理部门在对绩效评价结果加具审核意见的前提下，根据部门年初预算批复的金额和内容，进行审核拨款。
(3)区审计局。目前，A区审计局对绩效预算改革发挥影响的工作职能主要包括：第一，在前期评价阶段，参与项目听证会，协助开展对项目绩效目标、项目组织实施、项目资金安排等情况的考评。第二，开展绩效审计工作，与绩效预算改革工作互相配合。根据A区相关规定，经区财政局提请，审计局可对重点项目资金进行重点审计和事后审计，加强对重点项目的财政和审计监督。
(4)区人民政府。根据A区的绩效项目管理流程及笔者在参与式观察中所获取的信息，区人民政府在绩效预算改革中的具体职责主要包括：第一，在后期评价阶段，由区人民政府相关主管领导审核财政部门上报的绩效评价报告；第二，在绩效预算开展过程中，区人民政府相关领导通过发表讲话、出席会议、作出批示等多种形式，表明区人民政府对改革的支持态度，以要求相关区直部门配合这项工作。
(5)专家。A区在推行绩效预算改革中，十分强调专家的作用。根据笔者的了解，在2007年中，A区曾数次邀请国内公共预算领域的知名专家对A区人民政府、区直部门相关领导及工作人员，针对绩效预算改革的相关问题进行授课。结合搜集到的相关资料及在参与式观察中获得的相关信息，笔者认为，专家在A区预算改革中的具体作用包括：为绩效预算改革工作提供理论指导，协助开展评价指标的设置及项目绩效评价工作。
1.3 绩效预算改革的阶段
A区开展绩效预算改革四年来，绩效预算改革工作循序渐进。根据A区对外公布的资料，从2003年至今，A区的绩效预算改革主要经历了三个阶段，其工作重点分别为选取项目开展事后绩效评价、建立绩效预算的相关规章制度、推行“事前立项”并试编绩效预算。
2 绩效预算改革中的人民代表大会
通过调研发现，在A区的绩效预算改革中，尽管区人大也发挥了非常重要的作用，但真正在其中扮演主导者角色的是A区财政局。
从A区的绩效预算改革实践来看，参与绩效评价小组实地调研与审核项目绩效评价报告是人大在绩效预算改革中的主要工作。A区的绩效预算改革工作始于科技、教育领域的资金绩效评价。结合A区对外公布的资料，根据笔者不完全统计的结果，2004年，A区对城区基本设施建设等四个项目开展了项目资金使用绩效评价；2005年，A区对乡村教育投入等五个项目开展了项目资金绩效评价；2006年，对2005年区直50万元以上项目开展财政支出项目自我绩效评价，并对环境治理等四个重点项目开展了项目资金绩效评价。考察数年来的绩效预算改革工作，A区一直坚持选取部分项目开展事后绩效考评，最终形成绩效评价报告并上报区人大，而区人大则由区人大常委会落实资金绩效评价报告审核工作。参与绩效评价小组、实地调研项目绩效目标完成情况是区人大参与绩效预算改革工作的另一方式。例如，2005年，A区人大参与绩效评价小组，对A区镇级工业园区进行现场评价；2006年，A区人大常委会委员担任工作组组长，对城镇居民最低生活保障项目实施绩效评价，并在之后进行了实地调研。参与绩效评价小组，开展实地调研工作是人大在绩效预算改革中的另一项重要工作。
而真正发挥主导作用的是A区财政局。在A区的绩效预算改革探索过程中，区财政局在设置评价指标、制定工作制度、组织绩效评价等多个方面均扮演主导角色。在绩效预算改革项目管理流程中，区财政局在绩效目标立项、绩效拨款及事后绩效评价阶段也都发挥了主导作用。目前，区财政局具体负责绩效预算管理事务的部门为区财务总监办公室，由笔者通过参与式观察获得的信息来看，区财务总监办公室与区人大的部门接触主要涉及两方面的内容：一方面是区财务总监办公室根据各单位申报的项目绩效目标及区人大常委会关于年度部门预算的批复，将资金绩效目标以函的形式下达各部门；另一方面是区财务总监办公室完成项目绩效报告，并将其上报区政府，抄送区人大。而区人大在绩效预算改革中发挥的作用则相对有限，由绩效预算改革项目管理流程来看，区人大仅仅是在前期评价的项目听证会及后期评价的绩效评价报告审核中扮演参与者与监督者的角色，而在评价指标设置、项目绩效评价报告撰写等多项工作中，区人大发挥的作用有限。
可以看出，区人大对于项目绩效评价仅仅发挥监督审核的作用，基本不参与具体的绩效评价工作。项目绩效考核、指标体系设置乃至项目跟踪监察等各项工作，均由区财政局发挥主导作用。同时，在绩效预算改革进程中，从绩效评价试点考察到工作制度设置乃至绩效预算改革的动员宣传，均是由财政局牵头负责。可以肯定，在A区的绩效预算改革中，人大并不占据主导地位。之所以形成这种格局，主要是因为：
(1)区人大绩效立法工作薄弱②。立法保障是开展政府绩效评价的前提和基础。人大的绩效立法工作，是确立绩效工作地位，树立绩效评价机构权威，规范绩效评价工作的根本路径。早在20世纪80年代，英国就通过了政府绩效评价方面的法律，之后，荷兰颁布了新《市政管理法》，美国国会则于1993年通过了《政府绩效与结果法案》，丹麦、挪威、澳大利亚、加拿大等国也相继进行了政府绩效评价立法工作，并以此为基础建立起较为完善的绩效评价体系[12]。
人大的绩效立法工作至少可以对绩效预算改革产生以下的推动作用：首先，确立绩效评价工作在政府公共管理事务中的地位，从法理上要求各部门重视该项工作；其次，突出绩效评价机构的权威地位，强化绩效评价机构调查项目单位的权力；最后，颁布绩效评价工作的具体法律制度和规章，为绩效评价工作提供法律支撑与制度规范。
通过参与式观察，笔者发现，目前A区的绩效立法工作主要包括：制定区绩效预算支出项目资金审计管理办法；确立绩效项目管理流程；拟定区级财政支出项目自评复核工作制度，并设置自评报告复审工作记录表；建立财政支出项目自我绩效评价工作制度，并设置评定标准表及自评材料填写规范。笔者在此处所列的制度规范均由区财政局拟定，并以区财政局名义下发各部门执行。可见，A区人大绩效立法工作比较薄弱。
由此，A区人大绩效立法对绩效预算改革的推动作用未能得到充分发挥，并产生了消极影响。第一，项目单位对绩效评价工作重视不足。绩效预算改革工作涉及面广，业务量大，绩效评价对象涉及各部门，深入各镇、街道、开发区。各项目单位绩效意识是绩效预算改革成功与否的关键因素。但通过笔者的观察，目前，各项目单位对绩效评价工作的重视仍然不足，“做表面文章”“搞理论工作”“开开会，聊聊天”是项目单位对绩效评价工作的普遍认识。第二，绩效评价机构的权威地位未能得到确立，导致区财政局在评价与自己级别相当的部门（如交通局），甚至级别高过自身的部门（如政法部门）时，常常“碍于情面”而得出不客观的评价结果。例如，笔者在参与绩效评价工作时，部分工作人员即告诫笔者，在进行项目绩效评价时，尽量不要给出“中”的评价级别（根据A区制定的项目自评结果审核标准，项目评价结果分为“优”“良”“中”与“无法评价”四个级别）。第三，相关规章制度的执行力度较弱。以A区财政局于2007年发布的要求各单位开展绩效预算自评工作的通知为例，该通知要求各单位于某日之前提交项目绩效自评材料。而根据笔者的了解，共有四个单位的十个项目自评材料逾期提交，其中某政法部门的部分项目自评材料更是逾期近两个月才提交，而且提交材料不全的现象也比较严重。
笔者认为，区人大绩效立法工作的缺陷以及绩效评价工作中“顾及情面”“不得罪人”的固有观念，共同导致了在绩效预算改革工作中，绩效评价机构权威不高，绩效评价制度执行不力，绩效评价单位重视不足的问题。
(2)区人大主导下的联动机制缺位。绩效预算改革工作覆盖面广，涉及预算的编制、执行和监督等多个环节，其中牵涉的部门利益更是错综复杂。因此，构建起以人大为主导，包括财政部门、审计部门、民间评价组织和社会公众在内的预算绩效评价联动机制十分重要。
建立监督联动机制一直是A区绩效预算改革的一项重要目标。2007年，A区财政局局长在一次面向全区各部门领导干部的财政资金绩效培训会上提出了“人大牵头建立财政预算绩效监督体制”的改革目标。其设想是，由人大牵头，利用部门预算的业务信息系统，联合审计、财政等部门，对资金使用实行编制、执行、调整、决算的全过程监督，并邀请社会中介机构及项目的直接影响者共同对项目资金使用绩效进行评价。但从笔者的观察来看，目前这项工作仍然存在较大困难。这主要表现在三方面：第一，原来设想的财政部门与审计部门的联动监督尚未实现，财政局的工作人员多次表示，虽然财政局主动寻求过与审计部门的合作，但审计部门一直认为“绩效预算只是理论工作”，对于建立联动机制不甚热情。第二，人大对于绩效预算工作的参与也只是涉及为数有限的几个项目，例如针对某项目的资金使用绩效评价，人大并未参加实地调研，也并未“利用部门预算的业务信息系统，联合审计、财政等部门，对资金使用实行编制、执行、调整、决算的全过程监督”，只是对财政局提交的绩效评价报告进行审核。第三，公众参与流于形式。就目前的情况而言，在项目资金绩效评价中，引入公众参与的主要形式，是由财政局设计以公众满意度为主要考核内容的调查问卷，再由项目单位负责派发与回收。在现实操作中，出现两个问题，其一是样本过小，以2006年一个项目的资金绩效评价工作为例，该项目的实施涉及全区36户企业，影响全区五镇一街道，而投放的问卷仅仅为100份，调查结果的效度较差；其二是调查对象难以控制，由于调查问卷的派发及回收均由各项目单位负责，根据笔者的调查，部分调查问卷实际上是由项目单位的工作人员及其家属填写的，最终统计出来的调查结果很难反映民众的真实意图。
通过资料分析及参与式观察，笔者认为，在A区的绩效预算改革工作中，财政部门非常期望扮演主导者的角色并进一步构建联动机制，但由于人大作为国家权力机关的作用未能在绩效预算改革中得到有效发挥以及各部门的认识参差不齐，绩效预算改革中的联动机制的建立仍然面临着较多困难。
(3)人大尚未能在预算监督中对绩效评价结果进行实质性应用。目前，A区财政支出绩效评价结果尚未能在一定范围内公布，无法发挥绩效预算强化公共支出的公正性和透明度的作用。而且，A区尚未依据财政资金绩效评价结果对支出预算进行调整，A区区政府向人大报告的年度预算尚未能反映有关部门财政资金使用绩效的相关情况。根据笔者对相关工作人员进行访谈所获取的信息，A区2006年预算执行情况报告仅仅反映了A区2006年度财政支出在各个项目上的分配，并未引入项目绩效评价指标对资金使用绩效进行详尽分析；2007年预算草案报告主要反映财政资金在各支出项目间的分配，简要介绍了资金用途，但未将历年的项目资金绩效评价结果作为支出依据。
可见，由于财政部门在编制年度预算报告时，尚未能引入财政支出绩效评价结果，而人大在A区的绩效预算改革中又不占有主导地位，因而，人大尚未能在预算监督中对绩效评价结果进行实质性的应用。
3 绩效预算改革对人大预算监督的影响
A区绩效预算改革的实践表明，财政部门作为负责预算编制及执行的职能部门，由其主导改革进程有助于发挥财政部门的专业优势，并对强化人大预算监督产生积极影响，但忽略了人大对绩效预算的统筹监督作用，不利于强化人大的预算监督，甚至影响绩效预算改革的顺利开展。
3.1 积极的影响
在推行绩效预算改革中，A区制定绩效评价指标、撰写绩效评价报告在很大程度上依赖于自我绩效评价工作的顺利开展及绩效评价小组的现场调研。在开展自我绩效评价工作时，A区要求项目单位必须提交预算单位财政支出绩效评价自评材料。其中，既包括涉及项目资金情况、立项情况、实施情况等各项评价指标的报告表格，也包括要求提供申报绩效目标、项目投入情况、项目实施所产生的具体的经济、政治和社会效益等各项内容的自评报告。除此之外，还要求项目单位提供项目验收报告、项目实施单位的有关管理规定等多种资料。绩效评价小组现场调研则侧重于了解项目影响群体的真实感受，例如在某项目的资金使用绩效评价中，绩效评价小组实地走访了当地的多个城镇，实地了解受益群体的主观认识。
笔者认为，自我绩效评价工作的重心在于用条分缕析、明确具体的评价指标对项目绩效目标及其完成情况进行评价，其目的在于克服绩效评价工作抽象化、表面化的弊病。绩效评价小组实地调研的关键则在于通过直观的方式，便捷、迅速地了解项目影响群体对项目的真实感受，避免信息传递中的失真问题。其根本意义在于，通过明确直接的要求迫使预算单位全面提供与项目绩效目标完成情况相关的信息。当绩效评价单位在了解相关情况的基础上形成绩效评价报告，并向人大上报时，在人大预算监督中与项目单位之间存在的信息不对称现象即可以得到缓解。
随着人大与项目单位之间的信息不对称现象的缓解，人大预算监督至少将在以下几个方面得到加强：
(1)预算执行的刚性将显著增强。根据笔者的了解，A区目前正计划在2008年部门预算编制中，要求各部门在所申报的专项中至少选取一个项目做可行性报告，而A区所在市亦计划于2009年在全市范围内“全面铺开绩效预算改革”。
随着A区绩效预算改革的推进，可以预期，在 A区未来的预算编制中极有可能使政府支出不再归结到部门而是细化为项目，人大对政府预算的审查重点不再是各部门的总预算，而是具体项目支出的绩效目标合理性及完成情况，从而使政府预算编制有标准、执行有约束、决算有评估，切实增强政府预算执行的刚性。
(2)预算报告的审查力度可能明显提高。通过参与式观察及无结构访谈，笔者发现，A区历年的预算报告只是简单介绍了政策重点，并没有提供具体的数量指标；在编制预算报告时，亦没有公开预测财政收支的经济学模型；在预算草案中，只是按大类简要介绍了支出性质，并没有确定资金绩效目标，亦没有明确财政支出责任。
笔者认为，随着A区绩效预算改革的推进，一旦A区将绩效评价结果引入预算编制，人大代表审查预算草案及预算执行情况即会有统一规范的标准。在这种情况下，即使是对项目不甚了解的人大代表，亦可以对预算报告进行详尽的审查。可以预计，随着A区绩效预算改革工作的推进，预算报告的审查力度可能明显提高。
(3)财政透明化程度可能在一定范围内得到较明显的改善。财政透明化发展是一种国际化趋势，其要求政府与公众之间信息交流的公开性、及时性和充分性。提高财政透明化程度不仅有利于宏观经济的稳定发展及经济增长质量的提高，而且是政府对民众要求保障自身的公共财政知情权的回应，是政治文明的必然要求[13]。
随着绩效预算改革的推进，人大及绩效评价部门将逐渐建立起项目绩效评价数据库，指标体系的丰富及专业素养的提升将促使绩效评价部门要求受评单位提供更为详细全面的信息。当绩效评价部门将这些信息总结成绩效评价报告并报送人大时，即意味着行政机关与代议机关之间信息交流程度的加深，其至少表明，随着绩效预算改革的推进，财政透明化程度可能在一定范围内得到较为明显的改善。
3.2 仍然存在的问题
在绩效预算改革中，当财政部门取代人大在改革中发挥实质上的主导作用时，财政部门的专业性固然可以得到充分的利用，但从本案例看来，这种模式也存在一定问题。
(1)绩效评价机构的权威性与公正性可能遭到质疑。目前A区在绩效预算改革中的绩效评价机构是区财政局。而区财政局与其他区直属部门相比属于平级单位，与政法部门等单位相比甚至低于其半级。在开展绩效评价工作时，一方面，绩效评价机构面对其他部门尤其是政法部门等级别较高的部门时，大都采取“合作的态度”和“商量的语气”，希望其支持绩效评价工作，而很少指责某些部门拖拉应付的态度；另一方面，绩效评价机构的工作人员亦不愿得罪人事局、组织部等直接影响其仕途升迁的部门，在绩效评价工作中，有讨好这些部门的嫌疑。值得注意的是，作为绩效评价机构的区财政局本身也有应当接受绩效评价的项目，但却将该接受评价的项目列为暂不评价。
这些情况表明，由于在绩效预算改革工作中，忽略了人大所具有的法理上的优势地位以及作为代议机关相对于区直部门利益纠葛的超然立场，出现了因过分依靠区财政局作为绩效评价机构所导致的绩效评价工作的权威性与公正性遭到质疑的问题。
(2)在支出安排中引入绩效评价的结果仍有困难。按照A区的绩效预算改革模式，区财政部门正在考虑在部门预算安排中引入部门单位绩效评价结果，并考虑利用绩效评价结果强化部门预算执行控制，区财政部门将根据评价结果向区政府报告，对后续资金拨付提出处理意见，经区政府批准调整支出预算。但从A区绩效预算改革开始至今，A区政府尚未使用绩效评价结果对财政支出配置面向全体人大代表进行解释。
由于区财政资金属于稀缺资源，财政资金配置不仅是技术过程，更是政治过程。预算过程中的政治才是公共预算的本质所在[14]。以绩效评价结果调整支出预算，必然牵涉大量的部门利益，届时财政部门能否顶住压力，绩效评价是否会避重就轻，这些均是在支出安排中引入绩效评价结果的现实困难。其关键仍在于，区财政局缺乏了人大的支撑，在绩效预算改革中，并不具备统率全局的法理权威。
(3)绩效预算相关制度执行不力。在绩效预算改革中，A区财政局共制定颁布了十多项工作制度，内容涉及项目资金自我绩效评价、绩效项目管理流程、绩效评价指标体系等多个方面。但在实际的操作中，这些工作制度往往没能得到严格遵守。以A区财政局关于项目资金自我绩效评价工作的规定为例，本来依据工作制度，各部门均需提交自我绩效评价报告表及自我绩效评价报告。但在现实操作中，部分单位自我绩效评价材料提交不全，而财政局作为绩效评价机构对此也似乎无可奈何。
由于财政局同其他区直部门的级别相当，财政局制定的相关工作制度对于制度约束对象既无激励机制亦无惩罚机制，所以，绩效受评单位既无动力接受绩效评价，也无压力提交自评材料。绩效预算制度执行不力。
4 思考与结论
英国著名政治思想家密尔在其名著《代议制政府》中曾经提到，“代议制议会的适当职能……是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，……议会还有一项职能，其重要性不亚于上述职能：既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。”[15]人民代表大会作为中国特色的“议会”机关[16]，其应当代表全社会的智力及利益对政府进行监督，并为公众制约行政当局提供便捷有效的渠道。
绩效预算是经济合作与发展组织(OECD)成员国家在新公共管理的理念和民主化的背景之下，采用的一种追求效率的预算管理方式[17]。在中国的背景下，以提高公权力机关的预算管理效率为直接目的的绩效预算改革，其基本目标应当在于为强化人大的预算监督而构建制度安排。绩效预算改革所试图完成的制度体系至少应当包含以下三方面的内容：绩效预算中相关主体结构化的关系特征，包含正式制度及非正式制度的绩效预算规则体系以及绩效预算规则体系的实施机制。而人大对此三方面内容的建构均具有举足轻重的影响。
首先，在我国的政治体制中，社会公众及人大均有权对政府预算进行监督。但是，高度专业化的公共预算体制对于审核者具有较高的能力要求，同时政府作为预算编制及预算执行主体在预算监督中占有信息优势。缺乏组织及专业训练的公众实施预算监督的交易费用(Transaction Cost)极高。所以，绩效预算改革应当强化人大在预算监督中的主导地位，并开放预算监督过程，为公众参与提供便捷有效的渠道。
其次，绩效预算改革的根本目标应当在于抑制作为公共权力代理人的政府机关的机会主义行为。在信息不对称的背景之下，专业能力参差不齐的人大代表审议政府预算安排及政府财政执行情况的唯一依托只能是科学有力并且具体可行的规则。这里所谓的规则，既包括绩效预算改革中通过公权力机关以法规等形式加以确定的正式制度，也包括政策主体在政治实践中形成的内在约束。其基本功效即在于禁止不可预见行为和机会主义行为[18]。在本文所研究的案例中，无论是正式的绩效评价法规的落实还是区直部门接受绩效评价的主动性均存在一定问题。笔者认为，忽视人大在绩效评价法规制定及绩效评价意识培养中的关键作用是一个相当重要的原因。
目前，中国正处在由“前预算时代”走向控制取向的“预算时代”的过渡时期[19]。整个政府机关在“前预算时代”所形成的轻视预算监督的政治文化在短期内很难改变，并且可能成为绩效预算改革的抵制力量。在化解正式制度与非正式制度之间的紧张以及培养政府机关工作人员的财经纪律中，人大具有两方面的独特优势：其一，人大作为国家权力机关，在制定绩效预算法规方面，具有独一无二的法理权威；其二，人大作为人民行使国家权力的机关，结合我国国家机关“为人民服务”的工作宗旨，其在意识形态教育上占有优势，而意识形态作用的有效发挥可以减少强制执行正式制度的交易费用。
再者，绩效预算改革要求形成系统的制度实施机制。以A区的绩效预算改革为例，该区通过3年多的绩效预算改革实践已经形成了部分正式规则。但是，这些规则在实施中往往遭遇困境。在制度实施方面，人大仍然具有相当的优势。首先，相对于作为绩效评价主体及受评对象的财政部门以及支出部门，人大作为绩效评价的监督机关为第三方，超然于利益纠葛之外，有助于不受干涉地推行绩效预算改革；其次，作为有权审议预算及预算执行情况报告的国家机关，人大可以与财政部门一同将绩效评价结果引入预算分配，进而对以预算规模最大化为行为目标的官僚产生强大的激励或惩戒作用。
因此，绩效预算改革的基本目标应当是为强化人大的预算监督提供制度安排，而强化人大的主导作用反过来又对绩效预算改革的顺利推进具有工具性意义。但是，值得注意的是，在中国的背景下，公共预算应当被视为包括各级党委、各级人民代表大会、公众、财政部门以及各支出单位等多样主体在内的复杂系统，绩效预算改革只能是此系统的局部调整。绩效预算改革中人大作用的弱化，必须回归到公共预算体制的基本特征进行思考。
预算的实质在于配置稀缺资源，因而它意味着在潜在的支出目标之间进行选择[20]。而公共预算的关键性特征在于资源分配者与纳税人的分离。公共预算的制度安排必须保证资源配置或者符合纳税人的利益诉求，或者对资源提供者产生明显的正外部性，或者迎合社会公义的基本要求。于是，公共预算必须具有公共性。这种公共性突出表现为，预算体制应当提供充足及明确的信息，应当最大程度地满足大众福利，应当体现人类普遍遵循的道义规则。遗憾的是，目前我国的公共预算体制恰恰缺乏这种公共性。自20世纪80年代以来，随着我国从自产国家转向税收国家，在征税过程中，政府开始有意识地通过宣扬“取之于民，用之于民”的口号以争取纳税人的合作[19]。这表明，中国政府正在有意识地追求预算过程的公共性，这是中国公共预算改革取得的正面效应。但是，公共预算的公共性不只要求政府理念的进步，更强调恰当的制度安排以保证资源配置符合大众福利并要求政府官员为决策合理性提供解释。从这一角度看来，无论是部门预算改革还是绩效预算改革都应该有益于强化中国公共预算体制的公共性。
另一方面，由渐进主义的观点看来，预算为发生在一组日常行动者、官僚、预算官员、政府负责人和立法者之间的谈判[20]26。预算决策制定不是某种纯理性的知觉，而是通过调整现状使参与者达成或重新达成一致的一个渐进过程[21]。于是，公共预算体制应当包容不同利益主体的价值追求，公共预算体制所产生的资源配置应当体现不同利益的共存与妥协，而这一点正是政治文明的基本表现。在我国的政治实践中，公共预算体制中人大、公众乃至社会力量的影响十分薄弱是基本现实也是关键问题。其直接后果是，各级党委及政府官员成为左右预算决策的主要力量；其长远影响是，民众对公共政策决策的无力感逐渐加强并积累，最终严重腐蚀政权合法性。于是，增强公共预算体制的公共性应当是一切预算改革的内在动因。绩效预算改革以构建强化人大预算监督的制度安排为目的正是这种内在动因的外在体现。如若绩效预算改革以提升公共预算体制公共性为内在目的，那么绩效预算改革至少必须实现两种功能：其一，公众可以通过预算文件等形式方便快捷地了解公共财政信息；其二，大众根据信息而产生的偏好应当对预算过程乃至政府绩效评价产生影响。从更广泛的意义上说，绩效预算改革应当有助于构建一个负责任的政府。
概而述之，绩效预算改革的基本目标应当是为强化人大预算监督提供制度安排，而强化人大的主导作用又对绩效预算改革具有工具意义。但是，绩效预算改革只是中国公共预算体制的局部调整，强化中国公共预算的公共性方为一切预算改革的内在动因与最终目标。
通过本文的实证研究，笔者发现，A区以财政部门为主导的绩效预算改革模式有助于缓解人大预算监督中的信息不对称现象，进而对人大的预算监督产生积极影响，包括增强预算执行的刚性，提高预算报告的审查力度，改善地区财政透明化程度等等。但由于人大在绩效预算改革中的统领作用未能得到有效发挥，绩效评价机构的权威性、绩效评价结果的应用性、绩效评价法规的严肃性、绩效受评单位的主动性均会受到严重影响，从而导致了当前A区在改革中所遇到的种种困境。我国目前正处在建立现代公共预算体制的早期，绩效预算改革的基本目标应当是为强化人大的预算监督提供制度安排。A区的实例表明，绩效预算改革对于强化人大预算监督确有正面影响，但是即使是在当前以强调行政控制为主要内容的改革阶段，人大在绩效预算的主体排序、绩效预算的制度培育以及绩效预算制度的实施机制等方面所应发挥的主导作用仍不可忽略。与此同时，公共预算的基本特征及中国公共预算体制的内在缺陷决定了一切改革均应以强化公共预算的公共性为内在动因与最终目标。
因此，发挥人大的内在优势，并以构建强化人大预算监督的制度安排为主要目标，应当是当前地方政府推行绩效预算改革的不二选择，而强化预算体制的公共性则应当是绩效预算改革的基本主轴。至于如何在地方政府推行绩效预算改革中加强人大的预算监督作用，进而将强化预算体制公共性融入改革进程，则有待于改革实践者及理论研究者为我们提供更多的经验与思考路径。
收稿日期：2007-11-22
注释：
①绩效预算(Performance Budgeting)亦称为效益预算，是美国联邦政府于20世纪50年代初首次提出并应用于支出管理的一种预算编制模式。20世纪50年代初美国总统预算办公室对绩效预算的定义是：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到哪些目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”参见文献[4]。
②本文所指的绩效立法并非指严格意义上的地方法规，事实上，县级人民代表大会并不具备立法权。本文所指的绩效立法意指广义上的决议决定、规章制度。
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