风险导向型地方政府债务审计探讨--基于三次审计结果公告的分析_政府审计论文

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      地方政府性债务简称地债，是指以地方政府名义借入、担保或承诺的，负有直接或间接偿还责任的境内外借款。2010年起，审计署组织了三次对全国地方政府性债务情况的全面审计。审计结果表明：政府性债务为我国经济社会的发展、基础设施的完善及民生的改善提供了有力的保障；从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险整体可控，但部分地方存在一定的风险隐患。笔者就如何更有效地发挥政府审计“免疫系统”功能，规范地方政府负债行为，预防和化解债务风险，开展风险导向型地债审计谈些自己的看法。

      一、地方政府性债务审计的必要性

      自1997年起，我国地方政府性债务规模呈现逐年递增态势。2008年国际金融危机爆发，为应对全球经济大衰退的严峻局势，2009年3月，人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，投融资平台数量迅速扩张，地方政府也进一步集中资源，扩大其资本金规模。由此造成2009年地方政府性债务爆发式增长，债务余额比上年增长61.92%，2010年虽然增长率仅为18.86%，但10.7万亿的总规模，占当年GDP的26.8%，总量巨大。债务规模增长的过程也正是债务风险积聚的过程。

      （一）财政风险 财政风险，是政府未来拥有的公共资源不足以承担其未来支出责任和义务，给经济、社会的稳定与发展带来一定损害的可能性。1998年起地方政府债务率不断走高，2009年甚至达到了270%，债务接近当年财政的3倍。国际公认的政府债务率的警戒线时100%，按该指标衡量，2002年以来我国债务率均突破了国际警戒线，且超出比例较高。从地债增长率来看，1999～2008年的增长率趋于稳定，甚至有不断下降的趋势，然而随着2008年金融危机影响蔓延至我国，2009年地债呈现爆发式增长，比上年增加60%多，2010年国家调控后增长率回归至19%，但基数依然庞大。以上比例说明地方政府性债务存在一定的财政风险。详见表1。

      

      （二）债务结构风险 从债务的资金投向看，地方政府债务主要投向基础建设。地债审计结果公告显示，2010年底地债余额为10.7万亿，已支出的9.6万亿中，基础设施建设的占比将近80%。地方债偿还期限短，债务期限和现金流回收期限不匹配。表2显示，在2010年底，一半以上的债务在三年内到期，而基础设施建设存在周期长、见效慢、资金回收期长的特点，难以靠自身盈利偿还短期负债，易导致债务的结构风险。

      

      （三）系统性风险 2010、2012年底地方政府性债务余额中，银行贷款分别占总债务来源的79.01%、78.07%，2013年6月占比下降为56.56%，但银行贷款仍是主要的债务资金，详见表3。银行贷款规模虽然在政府控新降旧的调控下有了一定的下降，但基数依然庞大，一旦地方债务状况恶化，将导致金融风险。地债中的投资项目大多数为基础设施建设项目，资金需求量大且回收期较长，实务中常借助土地出让或政府资金支持，但土地出让价格和地方财政收入受宏观政策和经济周期波动影响，可持续性差。债务风险将直接或间接传导至银行贷款资产，不仅影响银行自身盈利能力，而且会传导至债市、股市，引起资本市场连锁反应，产生整体系统性风险。

      

      综上，地方债务还款来源的不确定性和内部结构的不匹配，易引发自身财政体系风险，同时也影响金融系统的稳定性。政府审计作为国家治理的工具，作为公共资金的“守护者”，有必要对地方政府债务加强审计监管，发挥其免疫系统的功能。

      二、地方政府性债务审计现状：基于审计结果公告分析

      审计署从2011年起，连续三年对地方政府性债务进行审计，分别发布2011年第35号、2013年第24号、2013年第32号审计结果公告。

      （一）地债审计取得突破（1）审计范围不断扩大。2011年审计署对31个省和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府的债务情况进行全面审计，2012年对36个地方政府本级进行审计，2013年对中央、31个省和5个计划单列市、391个市、2778个县、33091个乡进行审计。不管是从审计客体、债务笔数、项目个数还是融资方式来说，2013年的审计范围都比2011年的审计范围广，不仅审计客体增加了国有独资或控股企业及自收自支事业单位两类，同时将新型的融资方式如BT、信托、融资租赁等也囊括在内，详见表4。审计范围的不断拓大，拓宽了审计覆盖面，有利于全面摸清地方政府性债务的规模，掌握相关风险情况。

      （2）审计目标进一步提升。《审计法》规定，我国国家审计的总目标是监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性。随着改革的深入，我国经济不断发展，经济增长不确定因素越来越多，各领域风险进一步凸显，审计目标又有新发展，如安全性和风险性。

      三份审计公告均充分关注真实合法性审计目标，对风险点的关注与控制也逐步增强。前两份开始关注个别风险，第三份审计公告专列出负债率、债务率和逾期债务率等指标，并对比国际参考值，对整体风险状况进行总体分析。由此看出，风险性审计目标逐步提升。详见表5。

      

      （3）审计方法有所创新。地债审计中制度基础审计方法应用较多，包括关注债务举借、管理、风险预警等相关制度，在一定程度上提高了审计效率，缓解了审计范围扩大与审计资源稀缺的冲突。从三份审计公告中可以看出一种趋势，即地债审计越来越关注制度方面的问题，体现出审计方法从传统的查处大案要案向关注制度缺陷转变。地债审计重点关注制度中各控制环节，旨在查找控制制度的缺陷，剖析问题的起因，并就这些薄弱环节开展更大范围的审查，最后站在管理的高度提出建设性意见。这种制度基础审计的思维不仅提高了工作效率，也在一定程度上提升了审计建议的质量。

      （二）地债审计现存不足（1）未能充分体现效益审计目标。三份审计公告中，2011年第35号4次提到真实合法性，1次效益性；2013年第24号4次真实合法性，1次效益性；2013年第32号4次真实合法性，0次效益性。

      首先，地债审计目标更多集中于真实合法，主要检查举债主体、举债方式、偿债来源及整个资金使用过程是否真实可靠，是否存在违法违规问题等。以真实性合法性为主要目标的审计，为维护财经法制的良好运行，抑制地方政府不理性行为，促进廉政建设起到促进作用，但仅以此为目标已不能满足地债审计的需求。其次，前两份审计公告中体现出的效益问题主要表现在资金闲置和融资平台盈利能力差两方面，未能深入评价各个公共项目的效率和效果，无法充分体现效益性审计目标。

      （2）风险导向审计方法应用不多。制度基础审计时，虽涉及了地债风险问题，但对风险的控制属于被动式，审计人员主要关注内部控制制度的缺陷，未全方位考虑风险产生的环节从而主动识别各风险点。三份审计公告提及的风险较少，且主要停留在债务率、偿债率、逾期率等表面的比率分析上，未深入分析更广泛的整体风险，也未利用风险区分审计重点。详见表6。

      （3）免疫作用发挥有限。免疫系统论指出，政府审计应具有揭示、预防和抵御三功能。其中揭示功能是基础，预防功能是关键，抵御功能是最终目的。地债审计充分发挥了揭示功能，揭露出违规担保、变相融资、违规取得和使用资金及各种债务使用过程中管理不到位等漏洞。后两种作用体现的并不明显，虽然2011年的审计建议中提到风险预警机制、债务管理制度等的建立，但从2013年的审计公告中可以看出依然存在这类问题，审计预防和抵御功能未能充分实现。详见表7。

      三、基于风险导向的地方政府性债务审计思路

      审计公告充分揭露出地方政府各种违法违规行为，但作为公共资金的“守护者”、权力运行的“紧箍咒”、反腐倡廉的“利剑”，地债审计对风险点的关注度不够。地方性政府债务所涉及的问题牵扯到多领域，具有复杂性和多变性的特点，应将风险导向理念引入地债审计中，在提高效率的同时提升审计质量，使地债从合规性审计上升到管理审计。

      

      （一）将风险性、安全性纳入地债审计目标体系 “为国而审，为民而计”是新时代对政府审计的要求。不同的审计领域，审计目标的侧重有所不同。地方政府性债务在很长的一段时间内充当着平衡地方财权和事权不对等的角色，促使城市基础设施和居民生活条件明显改善，并为应对金融危机提供了有力的支撑。但随着地债规模的扩大，风险隐患逐步突显。单一的真实合法性审计目标已不再适应新形势要求，引入风险性审计目标能增强地方政府的风险意识，加强对风险的管理，从认识风险、控制风险最终达到利用风险的高度；引入安全性审计目标，对保证国家经济安全，及时提出和调整国家相关政策，建立完善的经济安全机制有一定的促进作用。

      （二）关注系统性风险，明确以风险为审计重点 李克强总理在听取审计署2013年度汇报时指出，审计要实现审计全覆盖，同时审计工作要突出重点。地债审计中，审计范围不断扩大，覆盖面越来越广，审计资源有限，此时审计重点的选择尤为重要。传统的制度基础审计以内部控制为导向，可能导致审计资源在低风险和高风险审计领域的错配。地方政府性债务长期缺乏规范性的发展，积累了大量风险，政府审计应在保持审计效果提高审计效率的前提下，以财政风险、金融风险、结构性风险为审计重点。

      （三）注重风险揭示，发挥预防及抵御功能 治理地方政府债务风险对于中国经济稳定和发展来说是个重大而紧迫的任务，这也是政府连续进行三次审计的意义所在。审计公告的作用不仅在于揭示地方政府举债和使用资金过程中的不合法合规现象，更重要的是揭示风险所在，同时深入剖析产生风险的原因，关注制度体制方面的缺陷，并提出有效的措施遏制、缓和、化解或者消除债务风险，以避免对经济社会造成重大的负面影响。

      （四）应用现代风险导向审计方法，提高审计效率 在地方政府性债务审计中应用风险导向审计方法，应从更广阔的视角评估地债的系统风险及其影响因素，包括宏观、中观、微观多层面的全面评估。

      首先，分析宏观环境的变化。宏观政策的导向与地债风险的形成息息相关。2008年以来一系列的扩内需政策引发了地债规模急剧扩张，近几年宏观调控政策的转向包括银行对地方债务放贷政策的变化使得地方债务风险加剧。评估地债外部宏观环境时，应重点分析国内经济形势、财政货币政策、金融系统的局势以及国家出台的相关法律法规政策包括土地政策和地方发债的相关制度等。

      其次，从各地区经济发展角度分析区域风险。不同地区地债风险的高低及具体风险类型不同。东部地区虽然债务规模远远高于西部地区，但其经济发达，地方政府综合财力有保障，可能地债金额较大但风险还可控；反之中西部地区，主要靠财政转移支付，虽地债的金融较少也可能蕴藏较大风险。所以进行中观分析时，有所区别对待，经济发展缓慢、地方政府财力有限的应给予高度关注。

      最后，关注微观领域的重要风险点。关注从资金筹集、资金使用、资金偿还等具体操作环节中的每个重要风险点。如：在资金筹集中关注各种不同融资方式带来的不同风险级别，特别是近几年来新出现的BT、信托等，资金成本大大高于银行贷款，蕴藏着较大风险；资金使用中关注是否有项目间资金转移、资金使用是否有效益；资金偿还中关注借新还旧现象及土地出让收入的异常变化等。

      

      

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