土地制度改革试点背景下集体经营性建设用地入市研究
夏柱智
（武汉大学社会学系，湖北武汉430072）
[摘 要] 土地制度改革背景下，集体经营性建设用地入市是焦点问题。集体经营性建设用地入市制度源于国家严格控制农村土地非农使用背景下盘活存量集体经营性建设用地的需要。目前地方改革总体平稳，少数地区出现了扩大化的“集体土地入市”问题，涉及到入市范围的扩大和入市目标的异化两个层面。扩大集体土地入市范围突破了土地制度改革的底线，可能会带来经济、社会和政治层面的风险和问题。国家应牢固树立“四个自信”，坚持中国特色社会主义的土地制度，在实践中完善土地管理法律，防止犯颠覆性错误。
[关键词] 集体经营性建设用地入市；征地制度；城市化；土地制度改革；土地管理法
集体经营性建设用地入市是三项土地制度改革之一，是学界研究的热点问题，对其进行充分的研究有利于改革完善现行土地制度，有利于新一轮《土地管理法》的修订，有利于中国社会主义现代化目标的实现。目前学界大多肯定集体经营性建设用地入市改革取得的成效，例如盘活了闲置低效的土地资源、提高了农民分享的土地增值收益、突破了征地制度等等，[1]借此指出集体经营性建设用地入市进一步改革需要的配套，比如从《宪法》和《土地管理法》层面修改法律，允许一般的集体建设土地入市，建立起所谓的“城乡统一的建设用地市场”[2]。不足的是学界多从私法领域的物权理念出发，对现行严格限制集体土地入市的制度安排进行严厉的批判，忽视了三十多年来形成的中国特色土地制度的内在逻辑，从而可能误导土地制度改革。本文拟对集体经营性建设用地入市的政策演进逻辑进行辨析，对集体经营性建设用地入市试点的进展进行探讨，并系统地反思激进的土地制度变迁在经济、社会和政治层面形成的不可控风险，为科学推进土地制度改革和《土地管理法》修订提供多元化视角。
偏执性人格障碍的特点是多疑敏感，不信任别人，易把别人的好意当成恶意，嫉妒心强，对别人的荣誉、成就等感到紧张不安，喜欢挑衅、指责和抱怨，常常产生攻击、报复的心理，对别人缺乏同情心和热情，很少开玩笑，警惕性很高，常怕被人欺骗，处处提防他人等。网游中青少年的高度孤独和厌倦倾向、社交焦虑及自我封闭使这种偏执性人格障碍有明显加重倾向。有这种倾向的青少年经常负面地理解他人和社会，习惯性地消极解释问题，常常对别人表现出愤恨情绪，无论在网上还是现实生活中都易产生带有敌意情绪的攻击。
一、政策演进的历史逻辑分析
改革开放以来土地制度改革的一个重要方向是引入市场机制配置土地，土地的使用权有了在一定范围内自由流转的制度条件。然而由此并不能得出结论认为，市场化是土地制度改革的唯一方向。任何现代国家，尤其是在人多地少的、把耕地保护作为基本国策的中国，均把严格土地管理作为最基本的制度安排。土地制度改革的一个重要理由是在建设现代化国家过程中形成体系化的制度，强化国家土地管理。集体经营性建设用地入市包含着限制和规范集体土地入市的土地制度改革内容。
准确地说，“集体经营性建设用地”是中国特色的政策概念，在现行法律体系中，集体经营性建设用地尚没有合法地位。[3] 在2007年的《物权法》中，“建设用地使用权”的客体仅指“国有土地”，《物权法》第135 条规定“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”对集体所有土地用作建设用地，《物权法》仅做一般规定，“应当依照土地管理法等法律法规处理”，留下了进一步改革的空间。物权法明确了农村集体土地用于“宅基地”的情形，然而农民仅仅对宅基地有占有和使用的权利，没有收益权，宅基地因此不能等同于经营性建设用地。
电力安全工器具可分为四类：电气绝缘类工器具，例如绝缘手套、绝缘垫、绝缘杆、验电笔等；防护性安全工器具，例如安全围栏、临时遮栏、安全帽、警示牌等；起重工器具，例如卡线器、扒杆、绞磨、滑轮、双钩、钢丝绳及钢丝绳连接器等；登高安全工具，例如安全带、脚扣、软梯、登高板等。
按照中央严控乡镇企业新增用地，盘活存量集体经营性建设用地的精神，集体经营性建设用地入市的目标是要解决历史遗留问题。既然是解决历史遗留问题，国家允许集体经营性建设用地入市则是有条件的。然而学界越来越多地把集体经营性建设用地入市解读为指向破除征地制度和政府垄断的一级土地市场的一个突破口，打通“三块地”，建立城乡统一的建设用地市场成为改革趋势。
重庆市河道普查资料表明，重庆市境内江河纵横交错，水网密布，包含长江、嘉陵江、乌江、涪江、綦江、大宁河等大小河流共计751条。其中，集雨面积在500km2以上的河流有553条，在100km2以上的河流有300条，在200km2以上的河流有189条，在1 000km2以上的河流有44条，在3 000km2以上的河流有19条。
乡镇企业用地是历史的产物，形成于农村工业化时期。20 世纪70年代末开始兴起的乡镇企业，客观上占用了大量集体土地用于建设用地，其存量主要集中在沿海发达地区。长三角的苏南地区一般是集体自办乡镇企业，珠三角地区则是集体建厂房吸引外来企业，这些遍地开花的乡镇企业对于我国工业化发挥了重要的作用。不过问题是这些建设用地大多没有办理正规手续，缺乏严格的规划，呈现“小散乱污”的土地利用特征。在按城市产业发展策略和集聚经济原则推进“园区工业化”的背景下，这些存量土地如何盘活利用成为所需要解决的历史遗留问题。[4]
1998年《土地管理法》修改后，国家开始严格土地管理，在严格限制乡镇企业用地的同时，注重盘活存量土地。1998年《土地管理法》第63 条规定“集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，同时还规定“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。2004年以来，国家不断深化土地制度改革，强化对存量集体经营性建设用地的管理，体现为三方面：第一，不断扩大流转范围，十七届三中全会把集体经营性建设用地入市限制在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，十八届三中全会则不再区分规划区内外；第二，不断扩大权能，十八届三中全会提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，第三，同时不断强调严格土地管理，守住土地制度改革的底线，包括土地公有制不改变、耕地红线不突破和农民利益不受损。由此土地制度改革有许多具体的规范性限制，比如国家区分宅基地和集体经营性建设用地，防止地方政府扩大土地流转范围，变相地侵占耕地资源和损害农民利益。
综上所述，集体经营性建设用地入市主要目标是解决历史遗留问题，尽管这一政策体现出国家允许市场在一定条件下配置集体土地资源的特征。历史遗留问题的产生源于早期农村工业化时期的乡镇企业占地，这和特定的经济发展阶段有关。一旦国家转变经济增长方式，土地利用从粗放型向集约型转变，依法从严控制新增乡镇企业用地，那么这些存量土地如何盘活利用就成为一个问题。在过去，很多地方形成了集体建设用地流转试点，试图盘活存量土地，允许土地使用权流转。为了审慎稳妥推进土地制度改革，国家通过集体经营性建设用地入市试点的方式推动《土地管理法》修订。
完善肉羊的喂养和管理机制，对肉羊的养殖环境密度进行调查，并且结合肉羊在正常情况下的运动量特点，对全部的人工饲养活动进行研究，结合具体的管理工作需求，对各项业务的处理细节进行分析，使肉羊疾病的防控工作能有效增强。设计人工饲养管理制度，并有效结合不同种类的肉羊疾病特点，分析饲养环境中的消化性因素和肉羊呼吸系统特点，以便加强对肉羊生长环境的控制。一些管理机制不但要注意在羊群的饲养中进行营养技术的设计，还要有效结合卫生管理工作的具体要求进行设置，提升肉羊疾病防治措施，有效保证全部的营养因素得到丰富[4]。
二、试点进展及存在的问题
集体建设用地包括农村宅基地、农村公益事业、基础设施用地和乡镇企业用地三类。按照试点政策，入市的集体建设用地是存量集体经营性建设用地，主要是原乡镇企业用地。据统计截至2013年底，全国存量集体经营性建设用地约4200 万亩，约占全国集体建设用地的13.3%。②确定集体经营性建设用地入市范围是土地制度改革试点首要工作，影响到土地制度改革的效果。2015年全国人大常委会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等33 个试点县（市区）行政区域暂时调整实施相关法律规定的决定（草案）》，《决定》明确入市集体土地只能是“存量集体经营性建设用地”。也就是说入市的农村集体经营性建设用地必须是存量土地，以防止改革失范冲击耕地红线。
（一）入市范围扩大：允许宅基地退出用于新增集体经营性建设用地
集体经营性建设用地入市试点已经进行了二年多，试点总体上平稳。据相关资料，目前15 个试点的总体状况是，截止到2016年底，试点地区累积入市地块共计226 宗，入市面积达3650.8 亩，总价款为46.77 亿人民币。①各试点地区制定了大量规范性文件，为推进土地制度改革和《土地管理法》修订提供了基础。同时地方试点过程中也出现了一种流行的趋势，把集体经营性建设用地入市等同于“集体土地入市”[5]，表现为两个突出的方面：入市范围扩大、入市目标异化，前者是具体操作办法，后者则是改革目标本身的变动，更为根本。本文下一节将论证笼统地集体土地入市将为诸多不可控的经济、社会和政治风险提供了条件，危及土地制度改革的成效。
《土地管理法》（修正案）（征求意见稿）部分采纳了这一思路。征求意见稿第63 条规定“国家建立统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位和个人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。”这里，国家建立统一的建设用地市场从原来的限制性陈述成为一般性陈述，缺乏前提条件。按照这一条款，现行《土地管理法》最核心的43 条和第63 条即被删除，即国家允许集体作为土地一级市场供给主体，这种修法建议退回到1998年《土地管理法》之前的时期，违背了严格土地管理的原则。
（二）入市目标异化，从解决历史遗留问题到一般的集体土地入市
集体经营性建设用地的概念源自十七届三中全会公报。在原来的法律法规中，存在笼统的“集体建设用地”的概念。比如2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体建设用地的使用权可以依法流转”。然而这个概念过于宽泛，给了地方政府通过扩大宅基地复垦规模新增城市建设用地的空间，有可能造成农村土地管理失控，因此中央采用了“集体经营性建设用地”这个有多重限定的概念。目前学界一般认为集体建设用地包括三个部分，一是宅基地，二是农村公益设施用地，三是乡镇企业用地，主要是八九十年代乡镇企业时期形成的大量实际上已经非农使用的集体土地。其中第三部分就是当前政策意义的“集体经营性建设用地”。这些土地具有多方面的限定特征：所有权属于集体，性质上属于建设用地，用途上具有经营性特征，是土地制度改革的重要对象。
集体经营性建设用地入市的制度框架中，集体依据规划用途而不是原用途获得土地收益，特别是当集体土地规划用于房地产、商服业时，农民获得了远远超过征地时政府给予的补偿。一旦形成了这样的先例，不仅是该村集体的农民，而且是附近所有村集体的农民，就形成了关于征地补偿价格的新预期。届时政府要么不征地，要么只能高价征地，当政府和农民之间就征地补偿难以协调时，将会引发更激烈的社会冲突问题。正如有学者担心的，“当集体建设用地流转收益高于征地安置时，国家征地的难度必然增大。哪怕是基础设施、公益设施等公共用地，也恐将难以进行。”[16]2004年以来的征地制度改革，一直在不断提高征地补偿，完善征地补偿方式，然而政府和农民的冲突没有减少，而是在增加，这是由于农民的土地补偿预期被不断推高，农民把和政府冲突作为利益博弈的手段。[17]一方面是农民按照集体建设用地直接入市所得的标准要求补偿，一方面则是政府仍然依据法律按照土地原用途的价值进行补偿（安置），达到“农民生活水平不降低，长远生计有保障”的目标，两者之间的矛盾不可调和。在珠三角农村调查，我们发现之所以政府难以征地，就在于大量集体土地事实上的非农建设，农民已经获得了巨额收益。从利益最大化的角度，农民集体理性地抵制政府征地。如果改变现行征地制度，允许集体土地入市，那么珠三角区域的冲突性国家农民关系将不断被复制和扩大。
实际上，试点地区正在突破上述规定的入市范围，理论上也出现了争论。比如有学者把集体经营性建设用地定义扩大，认为集体经营性建设用地是在存量集体建设用地总规模控制下，依据两规确定的集体经营性建设用地。这样有利于宅基地的整治和重新利用，也有利于土地规划的实施。[6]在操作上，主要表现在试点地区利用土地增减挂钩和异地入市的办法把宅基地纳入可入市集体经营性建设用地范围，允许宅基地退出后经复垦验收形成土地指标用于新增集体经营性建设用地的占补平衡。[7]根据已有资料，浙江义乌、福建晋江和四川泸县三个试点的相关政策允许突破入市范围。[8]我们长期跟踪的湖北宜城农村土地制度改革试点，2017年入市的5 宗地，全部是新增地。有三个角度论证新增集体经营性建设用地入市的必要性：一是经济的合理性，扩大集体经营性建设用地入市，有利于整治盘活宅基地，增加农民财产性收入，为农村产业发展和就地城镇化提供空间。[9]二是制度的协同性。扩大集体经营性建设用地入市有利于填补缩小征地范围后城市经营性建设用地的空缺。尤其是在中西部地区，存量集体经营性建设用地面积不足，为了形成城乡统一的建设用地市场，允许新增集体经营性建设用地入市有必要性。[10]三是改革的现实性。在很多地区由于农村土地管理一直非常薄弱，存量集体经营性建设用地大多已经流转给私人，存在很多历史遗留问题，难以盘活利用，那么就必须承认集体经营性建设用地入市的合法性。
（三）小结
1998年以来，土地制度改革的主要目标是建立严格的土地管理制度，国家对集体土地非农使用进行严格管控，建立统一公开的建设用地市场。土地制度改革的目标从来不是主张集体土地入市。从概念上看，国家严格界定“集体经营性建设用地”的目的也是为了纠正各地方采用的“集体建设用地”这一概念过于宽泛的缺陷，贯彻严格土地管理的原则，防止政府盲目扩大建设和侵占耕地。通俗地理解，国家允许集体经营性建设用地入市是要稳妥地处理历史遗留问题。而从试点进展来看，一些试点的入市集体土地范围超过了全国人大常委会授权的范围，土地制度改革目标也被转换为建立一般的“城乡统一的建设用地市场”。具体的做法则是打通“三块地”，允许集体土地入市。当缺乏存量集体经营性建设用地时，尤其是在中西部农村，土地管理法律应当允许入市主体通过宅基地退出整理形成新增集体经营性建设用地，其后果是目前主导性的征地制度被否定，集体土地入市成为城市经营性建设用地供给的主要方式。这意味着土地管理模式重新回到1998年之前各行其是的时期，这不仅违背全国人大常委会授权，且和多年来国家严格土地管理的制度建设方向相背。
三、扩大集体土地入市范围的不利影响
1998年《土地管理法》确立的现行土地制度运行了近二十年，构成我国工业化和城市化的重要制度基础。然而没有任何一个制度如土地制度那样，被学界和舆论猛烈批判。学界给现行的土地制度罗列了各类罪名，比如侵犯农民土地财产权利、扩大城乡差距、引发社会冲突、不利于耕地保护等等，这些均是似是而非的。同时对于集体经营性建设用地入市，学界仅仅捡取片段的资料表明其相对于征地制度的优势，却忽视一般地允许集体经营性建设用地入市（集体土地入市）所蕴含的深层风险和问题。本部分从经济社会和政治方面全面地检视这些风险，为《土地管理法》修订提供多元化的视角。
2.4 两组EHP-5评分比较 两组治疗后EHP-5评分较治疗前明显降低，差异有统计学意义(P<0.05)，且观察组降低幅度大于对照组，差异有统计学意义(P<0.05)。见表4。
（一）激励农民占地建设，形成土地管理失控的可能
从利益最大化的角度，在工业化和城镇化扩张的背景下，结合政府缩小征地范围征地改革，新增农村经营性建设用地通过入市路径合法化有利可图，农民集体和工商资本有很强的积极性推动政策扩大集体土地入市范围。对于已经占有集体土地进行违章建设的集体和农民来说，主流舆论所揭示的集体土地入市的土地制度改革方向，直接导致了城郊农村出现新一轮违法建设的高潮，典型地表现为“小产权房”补交出让金转正的流行说法。[12]本来基层国土管理能力就比较孱弱。尤其是税费改革以来，基层农村国土和城建管理职能弱化，农村土地管理成为基层治理的真空地带，农村普遍缺乏规划和管理，出现宅基地超占、一户多宅及不按照规划建房、建设小产权房和违法侵占耕地等现象。一旦农民预期国家扩大集体土地入市范围，基层则会迅速出现由于土地利益驱动的土地供给主体过多、过于分散，而导致的新一轮农村土地管理乱象。届时农村大量耕地就可能被占用，走向强化土地管理保护耕地的反面这一结局。
（二）瓦解土地财政，造成城市经济发展停滞
集体土地入市，给城郊农民带来巨额的土地增值收益，这同时意味着地方土地财政的大幅度萎缩。土地财政是地方政府通过国有土地使用权市场获得的土地增值收益收入，这部分收入十分重要。地方政府正是依靠土地财政及土地抵押建立的信用，才有了大规模进行城市建设的资金，才能快速推进城市化和工业化。[13]也正是有了土地财政，地方政府才能够不过度依赖中央财政转移支付，使得中央政府财政有强大的调控能力，用于调节东中西区域发展的差距，用于教育、医疗和社会保障等民生领域。如果地方政府退出收益高的经营性建设用地供给，那么国家就把城郊土地增值收益让给了少数城郊农民。且地方政府在征收公益性项目用地时，还不得不参照集体土地入市中的农民所得收益对被征地农民支付补偿，减少地方政府税收财政收入，城市建设便陷入停滞。有学者设想用征税的方式代替萎缩的“土地财政”，在试点中表现为用征收土地增值收益调节金的方式调节土地征收转用与集体经营性建设用地入市过程中的国家和集体所得。从目前试点进展来看，效果并不确定，最为明显的证据是在三项土地制度改革之前，土地增值收益金的征收在广东南海就曾遭遇农民抵制。[14]原因是政府出让土地获得出让金是一次分配，政府再依据制度规范再分配这些收入，能更有效地调节分配比例。而一旦土地收益落入农民手中，那么政府将面临“征税困境”。如华生所说，“土地改变用途的最高增值往往可以达到几倍几十倍，边际税率低了，达不到调节作用；边际税率很高，征税成本会直线上升而效率很低。”[15]
（三）冲击土地征收制度，加剧社会冲突和不稳定
学界高度肯定集体经营性建设用地入市改革的成效，判断的主要标准是入市规模和入市给农民带来的收益。被关注最多的是发达的广东南海和浙江德清。尽管政府仍然收取了一定比例的土地增值收益调节金，农民集体仍然从集体经营性建设用地入市中获得远远超过征地补偿的收益。既然农民得到那么多收益，那么国家应当不仅允许存量的集体经营性建设用地入市，而且允许一般的集体土地入市。[11]这样土地制度改革已经不是国家是否允许集体经营性建设用地入市的问题，而是现行土地制度是否需要整体改变的问题，这就偏离解决历史遗留问题的具体目标。
（四）形成土地食利者阶级，造成社会两极分化和深刻的不公平感
土地制度作为生产关系的重要领域，规定了土地利用的方式和土地非农使用形成的增值收益的分配方式，深刻地影响社会结构的基本形态。缩小征地范围，允许集体经营性建设用地入市并不利于全体农民和市民，而仅仅有利于极少数占有城郊集体土地的农民。如果扩大集体经营性建设用地入市范围，那么少数城郊农民就由于区位优势成为了不劳而获的土地食利者阶级。这在经济发达、集体土地普遍入市的珠三角地区和大城市郊区已经非常明显。通过土地增减挂钩和集体土地“异地入市”不能解决这一问题。相对于城郊农民集体所在的“建新区”，提供土地指标的“拆旧区”农民集体获利并不大。因为城市建设范围是有限的，而供给指标的地区则是广大的，土地指标价格将会被压得很低。[18]集体经营性建设用地入市和土地食利者阶级的崛起，造成社会两极分化和深刻的不公平感，影响国家现代化进程。在一个社会主义国家中，如果允许个人（集体）占有土地致富，那么主流价值观提倡的勤劳致富和创业创新的奋斗精神就缺乏吸引力，每一个人就会为如何占有土地进行竞争，形成深刻的阶级对立。且由于土地增值收益绝大部分归城郊农民，地方政府财政将减少，政府掌握的再分配经济就大大减少，调节社会差距的能力就减弱，不利于社会公平和社会和谐。这对于大多数处于城镇规划区外，他们的土地只能作为“耕地”用途的农民来说不公平，也对为城市经济社会发展作出巨大贡献的市民及外来农民工也不公平。[19]
老道士瞪起小眼睛仔细观看这些玉器，不时还用手摩挲，有的更是用舌头去舔。不时还会拿着玉石在一面小镜子上比划，神神道道的看着王祥只觉得厉害，但也说不出个所以然。
（五）造成基层政治的断裂，国家和农民的传统政治经济关系断裂，
突破性的土地制度改革还影响了政治层面的国家和农民关系。在集体土地入市的制度框架下，为了争夺土地增值收益，占有土地的农民集体和追求经济发展及社会公正的国家政权形成对立的关系，形成独特的基层政治断裂局面。现有的征地制度总体上形成国家和农民关系的平衡，虽然征地过程不可避免存在诸多冲突，然而大多数农民仍然认为征地制度是合理的，冲突的性质是利益博弈。国家一旦允许集体土地入市，那么大多数农民必然开始认为土地征收制度是不合理的，政府和农民就在土地制度上形成了巨大的断裂。农民将反对征地制度及土地利用规划和土地管理。这在珠三角农村已经非常明显。为了解决集体经济组织内部利益分配的矛盾，广东南海区形成了以“股权量化”为特征的农村集体产权制度改革和农村“政经分离”的政治经济体制改革，集体经济组织改为股份公司，集体经济组织成员改为享受分红的农民。[20]在巨大分红的刺激下，珠三角的农民在感受到股份公司直接给他们带来巨额利益的同时，将不再感受到党和国家和他们的利益关联，只会感受到两者之间的利益冲突，从而天然地反对政府征地。这时集体经济组织就成为个体股民的联合，已经和现行宪法规定的社会主义劳动群众集体的性质根本不同。为了获得更多的土地增值收益，农民或者说股民们将会强有力集结起来与地方政府博弈，从而根本改变了国家通过党支部和村委会深入基层社会的基本政治经济制度。
四、结论和政策建议
2018年是土地制度改革试点的收官之年，正确全面地总结33 个土地制度改革试点经验和教训十分重要，这是科学推进《土地管理法》修改的基础。总体来说，土地制度改革试点弥漫着一股彻底改革现行土地制度的激进情绪，希望用激进的集体土地入市替代现行征地制度，巧妙地避开国家对集体经营性建设用地入市范围的严格限制，这将会突破土地制度改革的底线。为了充分揭示这种观点的谬误，本文探讨了集体经营性建设用地入市政策的由来及其逻辑，结合土地制度改革试点分析了集体经营性建设用地入市目前的主要趋势之一——集体土地入市，并详细分析了集体土地入市可能带来的经济社会的、政治的风险。本文的政策建议是：改革者应当牢固树立中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，充分尊重社会主义革命和改革所形成的土地制度建设成果。谨慎稳妥推进土地制度改革，坚持土地制度三条底线，充分认识集体经营性建设用地入市的历史由来、实际进展及扩大集体土地入市所蕴含的风险。未来的《土地管理法》修订应当继续坚持1998年《土地管理法》修订所形成的严格土地管理制度，坚持征地制度和政府垄断的一级土地市场制度。本着解决历史遗留问题的态度，国家应通过单独制定法律条例的方式允许作为“例外”的存量集体经营性建设用地依法入市。特别要指出的是宅基地制度是另一个单独的制度，不应当借打通统筹土地制度改革的名义，把宅基地退出和集体经营性建设用地入市连接起来，否则后果是极为严重的。
[ 注 释]
①参见国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）的说明，载中国国土资源报网：http://www.gtzyb.com/bugaolan/20170523_105 132.shtml。
② 参见《农民“三块地”改革意义重大》，载南方新闻网：http://news.southcn.com/china/content/2014-12/05/content_113676845.htm。
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[中图分类号] F301.2
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-4479（2019）04-0086-07
[收稿日期] 2018-12-12
[基金项目] 中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“新时代构建中国特色渐进城镇化模式研究”（413000026）
[作者简介] 夏柱智（1987-），男，湖北黄石人，武汉大学社会学系副教授，主要研究方向为农村社会学、农村土地制度。
责任编辑：范瑞光
标签：集体经营性建设用地入市论文; 征地制度论文; 城市化论文; 土地制度改革论文; 土地管理法论文; 武汉大学社会学系论文;