双重身份对流动女性社会保险的影响①，本文主要内容关键词为：社会保险论文,身份论文,女性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理论假设和调查工作
20世纪80年代中期以来，劳动力迁移成为理论研究的一个热门题目，大体经历了两个阶段：总体描述和专题深入。总体描述研究阶段主要探讨劳动力流动的原因和意义，描述流动的特征，估计流动规模。当劳动力流动成为常态后，开始出现分专题的深入研究。[1] 专题研究比较典型的是从性别的视角研究劳动力流动，关注农村女性出外打工对妇女地位和性别关系的影响，关注“打工妹”的特殊脆弱性，从社会保护方面考察流动女性问题。在对流动女性的研究中，流动的性别差异及其影响首先引起关注，“农业的女性化趋势”既可能意味着农村女性在市场化过程中被抛弃，也可能因为男性的出走而获得了较多的对社区和家庭资源的支配权，从而对改善女性地位有积极的意义。[2] 对外出者男多女少现象的解释有相当大的分歧，从市场选择的角度认为符合比较优势的内在差异，但从性别的角度来看，则认为是父权制的作用，更多地让男性获得非农就业的稀缺资源。[3] 由于二元劳动力市场和职业的性别隔离，流动女性往往集中于劳动密集型工作中，[4] 她们所遭遇的伤害“个人化”了，导致她们在社会和家庭关系中处于更不利的位置。[5] 外出打工打乱了婚姻、生育等与女性有关的生命周期，使她们在婚育文化与职业期待之间进退失据。[6] 对流动女性的研究往往借助社会性别视角，多从微观的、妇女自身的感受出发，生动地展示出她们在急剧的社会变动中的经历。当然，“现有的研究对于流动的状况、后果和影响关注较多，而对公共政策和社会环境改善的研究相对缺乏。”[7] 而后者是不应该被忽略的。
1、本研究的理论假设
社会生活中存在着性别结构以及这一结构会导致两性差异是一个事实，从性别结构的角度研究劳动力流动可以使这种差异清楚地展现出来。但如何从社会政策的角度分析和理解性别差异和它所具有的社会意义，以及需要进行什么样的政策调整，似乎还比较模糊。而这又被理解为与政策的特质有关，公共政策之所以被视为是“公共的”，就因为它对所有政策对象一视同仁，所以我们的政策更多坚持一种性别中立的政策立场。但是性别中立政策并不意味着两性可以平等享有，相反，由于政策环境存在着的性别差异，性别中立政策往往并不考虑这些差异，也不考虑由于差异的存在而使政策实际执行对两性造成的不同结果。因此，性别中立政策所坚持的一致性的规则，虽然不具有明显的性别歧视，但却不改变原有的歧视性差距，在实际操作过程中有可能因此而扩大差距。社会保障是全国统一的制度体系，由政府开办的社会保险构成了其中最主要也是最重要的内容。但从性别的视角来看，现行的社会保险政策对两性不同的身份待遇缺乏必要考虑，性别影响还没有引起重视，也没有成为政策制定和执行时必须充分考虑的因素，更没有对此做出相应的制度假设和安排。尽管劳动保障部门加大社保征缴力度，加强执法检查，但不能改变两性因性别身份不同造成的在制度享有方面的差距。政策性别盲视的结果，使流动女性遭遇了城乡和性别的双重差别对待，这是需要加以改进的。
根据以上分析假设如下：
（一）女性更多受婚育文化和性别分工的制约而较多地“回流”，这使她们有可能出现失去工资收入、退出社保体系的职业中断期。在城乡二元结构的管理体制中，流动女性难以彻底改变农村人的身份，成为各种制度的边缘群体。
（二）社会保险是一项较为具体的政策，操作性强，政策设计也努力体现男女平等，不存在明显的两性区别对待的规定，而且生育保险还体现了对女性特殊需求的满足。但由于实际生活中存在着性别差异，政策设计并没有将这种差异作为必要因素加以考虑，只是注重了表面上的同等对待，因此有可能使流动女性在享有社会保险政策时甚至比男性农民工还要少。
随着以人为本构建和谐社会的发展目标的建立，包括流动女性在内的农民工的社会保障问题已经成为政府、学界、社会关注的重点问题，对这一群体的社会支持系统正在逐步建立，以公共政策调整为前提的制度改革也在展开，农民工群体的地位和境况也有了越来越多的改善的可能。那么，公共政策是否具有性别敏感应该是政策调整中的一个重要维度，应当通过性别敏感政策的制定和执行，保障流动女性不仅在形式上，而且在实质上充分享有社会保障的权利。
2、本研究的调查工作
本研究所依据的调查工作主要在扬州市内展开。扬州市地处江苏境内的长江北岸，经济发展水平在长三角16个城市中处在低位，但与苏北地区相比，仍然具有一定的经济优势，与相对不发达的中部和西部地区相比，则优势明显，多年来一直是劳动力流入地。因此，扬州市流动女性的社会保障情况可能处于这一群体的中位，具有一定的代表性。调查工作主要由两次调查组成，第一次调查在2005年7—8月间进行，由扬州市政协牵头组织，围绕维护进城务工人员合法权益展开专题调查，形成了对农民工整体情况较为全面的认识。第二次调查在2007年1—4间进行，主要通过问卷调查和个别访谈两种方式，围绕流动女性的流动特点和社会保障情况展开专门调查。调查对象主要是在正规企业就业的流动女性，调查问卷共发放850份，回收有效问卷774份，总有效率91.％。其中流动女性549人，占调查总数的70.9％。作为对照，有156名城镇户口的女性和69名男性也参加了调查，分别占总数的20.2％和8.9％。
二、流动女性就业曲线与参加社会保险的情况
1、流动女性的就业曲线
本项研究中的流动女性界定为“拥有农村户口进城务工的女性”。本次调查中符合这一定义的共有549人。其中来自本市农村的女性228人，占流动女性总数的41.5％，来自本省农村的女性178人，占流动女性总数的32.4％，来自外省农村的女性143人，占流动女性总数的26％。本省流动女性大多来自苏北地区，外省流动女性大多来自邻近的安徽省，也有部分来自贵州、云南、四川、湖南、湖北等省份。
流动女性的年龄从16岁到56岁均有分布，平均年龄27.8岁，这是一个年轻的劳动力群体。其中18岁至22岁年龄组占34.9％，23岁至27岁年龄组占19.3％，28岁至32岁年龄组占16.2％。这三个年龄组的人占流动女性总数的70.6％。也就是说在流动女性中三分之二以上的人年龄在18岁至32岁之间，年龄跨度只有15岁，而且18岁至22岁法定结婚年龄以下的人占到这一年龄段的49.6％，远高于其他任何年龄组。
与婚姻状况有关，流动女性的就业曲线存在明显的峰期和谷期：在22岁法定结婚年龄以前，流动女性就业峰值最高，22岁时，女性的流动就业显著下降，与22岁前形成明显反差。22至29岁的女性处于生育阶段，流动就业处于低谷，30岁左右又出现流动就业高峰。流动女性从22岁法定结婚年龄到30岁间，有一个比较明显的职业中断期。（见下表）
农村女性进城打工是一种自主性行为，这一点已经被学者研究证实。[8] 曾经有过打工经历的女性在生育阶段后，更容易倾向进城打工，因此，已婚女性的流动就业率仍然很高。本次调查中未婚女性占34.2％，已婚女性为59.4％，生育阶段过后的女性会在30左右出现一个新的流动就业高峰。可以认为，虽然婚姻和生育对农村女性的影响仍然明显，但进城打工已经成为农村女性的常规性选择。
2、流动女性参加社会保险的情况
调查中我们将养老保险作为一个指标性项目，设计了“您参加了养老保险吗？”这一问题。数据统计显示：25.2％的人表示“参加了”，58.6％的人表示“没有参加”，另有16.1％的人表示“不知道”。访谈中我们发现不少人分不清政府开办的养老保险与其他保险的区别，有人将它与农村社会养老保险混淆，有人则把它当成是保险公司开办的商业保险，认为是“骗人的”。数据整理发现，有15人在选择了“参加了”的同时，选择了“我已经在家乡参加了养老保险”和“我已经买了商业保险”，而后两个答案是供没有参加养老保险社会统筹的人选择的理由，这说明填答者将不同类型的养老保险弄混了。经过修正，流动女性参加养老保险的数据应为22.4％。
一般来说，五个保险项目中，养老保险的参保率最高，医疗保险的参保率略高，其他项目的参保率都非常低。为了了解流动女性医疗保障的具体情况，我们采取了情境式问答，对“您如果看病能报销吗？”对这一问题明确表示“不能报销，全是自己掏的”人有41.7％，不知道能不能报销的人有35.8％。填答者回答“能报三分之一”的人有12.7％，“能报一半”的人有4.8％，“能报三分之二”的人有3.5％，“能全报”的人有1.5％，四项相加，能享受医疗费用报销的人有22.5％，这一数据与只有13.8％的流动女性参加医疗保险的数据并不吻合，原因是有些企业会为流动女性报销小额的医疗费，却没有为她们办理医疗保险。
在回答“如果在城里找不到工作，您会申请失业金吗？”，25.6％的人选择“会申请”，这说明她们希望自己能够得到失业保障。但这一愿望并不那么容易实现，流动女性因为原来不“在业”，所以找工作期间不属于失业，如果她们自己离开目前岗位重新找工作，也不算失业，因此31.5％的人明确表示“不会申请，因为得不到”，还有41.4％的人甚至不知道有失业救济。
在了解生育保障情况时，我们设计了“您单位的女工如果怀孕了会怎么做？”这一观察式问题，有24.4％的人选择“继续工作直到生育”，选择“自己主动回家去”的人有35.6％，选择“单位会要求她回家”的人有19.1％，而选择“单位没有人怀孕”的人有20.7％。在年轻女性集中的地方“没有人怀孕”不能被视为真的，只能被解释为或者自己“主动”回家了，或者被单位要求回家了，而这恰恰是流动女性在享受生育保险时面对的突出问题。对于怀孕后仍然坚持工作的人来说，并不等于可以享受生育保险的各项待遇，能够享受生育保险待遇的人仍然很少，待遇也不全，与处于生育密集期的流动女性的需求相比较差距较大。
流动女性集中的行业一般被认为是工伤事故发生概率较低的行业，流动女性即使在工作中受伤，只要不太严重，往往作为医疗事件处理，大多不会作为工伤处理。但这不等于流动女性的职业伤害很低，相反，由于行业特点，流动女性的职业伤害往往是隐性的，比如化学粘合剂和印染材料对身体的中毒性伤害、长期加班形成的累积性疲劳伤害，其职业伤害都是一个缓慢过程，最终表现为慢性病痛，但这些不属于工伤范围，无法享受工伤保险。
三、两种身份对参保率影响显著
在影响流动女性参加社会保险的各种因素中，文化程度、工作岗位、收入情况和从事目前工作的时间等均有不同程度的影响，这些影响更多表现为企业内部的个性化差异。与这些具有个人持质的因素相比较，对流动女性群体参保率影响非常明显的，是她们农村人和女性这两个身份，而这两个身份是由现行制度和社会性别结构造成的：
1、户籍身份的影响
户籍是中国社会管理中一个非常重要的制度，核心是城乡区别对待。社会保险制度是建立在城乡分割的二元体制上的，虽然政策规定所有“国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工”都在社会保险的覆盖范围，但拥有城镇户口与拥有农村户口的企业职工在参加社会保险方面，仍然存在明显差距。本次调查中，作为对照组的129位拥有城镇户口的女性中，46.1％的人参加了政府开办的养老保险，而拥有农村户口的流动女性中只有22.4％的人参加了政府开办的养老保险。从政策规定来说，户籍不是阻止农民工参加社会保险的原因，但户籍制度包含的对劳动力的控制机制，以及二元福利分配方式和由此带来的合法性心理，仍然是农民工不能完全参加社会保险的重要原因。
本次调查还发现，即使同样是农村户口，地缘关系不同在参加社会保险上也会有所区别，如本市农村女性的养老保险参保率为42.7％，与城镇户口女性参保率差距不算太大，但本省农村女性的参保率则降低为20.2％，外省农村女性的参保率只有12.3％，依本市、本省、外省的顺序，流动女性的参保率以较大比率下降。（见下表）
2、性别身份的影响
在社保政策中，性别不构成参加社保的影响因素，但在实际存在着男女有别的性别结构的环境中，性别影响仍然存在。相关研究表明，职业市场不仅存在着本地人和外地人的区别，还存在着性别化的区别。[9] 纺织、服装、玩具、电子、餐饮服务等行业就被视为女性行业，这些行业不仅工资低，社会保障也低。而在“女性行业”以外其他行业的情况则有所不同。本次调查中从事其他行业工作的人，参保率就有37.5％，只是因为她们所属的行业不是“女性行业”，而是建筑、交通、机械、冶金、化工等“男性行业”，她们的社会保障水平就高于在“女性行业”就业的人。即使在“女性行业”中，两性的保障水平也不一样，作为对照组的69位男性中，参保率达到43.5％，其中农村户口的男性参保率也有40％，远远高出流动女性22.4％的参保率。而69位男性所属行业和企业大多与这些女性相同。这些行业里男性很少，往往处于这些行业的职业高端，比如在餐饮业中，具有较高技术含量的大厨基本是男性，在服装行业中，作为技术工种的样板裁剪也多是男性。处于技术高端的男性是企业需要的人才，企业会用高工资和高保障来吸引和挽留他们。虽然“女性行业”中女性大量集中，但她们绝大多数从事技术低端的工种，如操作工或服务员，收入和保障水平都比较低。
3、两种身份交叉形成婚育性“回流”
流动女性进城后首先在劳动市场上遭遇了城乡和性别的双重差别对待，在现行体制下进一步延续为她们无法改变的命运。农村人的身份使她们不能通过进城务工成为城市人，也不太可能通过婚姻的途径改变身份。女性受婚育周期和性别分工的约束更大，当她们面临结婚和生育的压力时，由于城市无法满足她们在这一特殊时期的各种需要，不得不返回农村，往往因此而退出工资性劳动体系，普遍会有一个职业中断期。这一流动原因和特点是女性特有的，可以称之为婚育性“回流”。与男性农民工的流动更多在城市之间，寻找合适的工作相比较，女性的婚育性“回流”有几个明显的特点，一是她们在“回流”前的工作时间通常较短，一般在三至五年，22岁是一个明显的界线。二是流动方向是回到农村，从而退出了城市劳动和社保体系，不是在这一体系之间转移。三是“回流”的时间较长，男外女内的性别分工使这一时期通常要持续到孩子进入儿童期，可以完全由祖辈照顾，也有人不再离开农村。四是二次进城的女性已经不是处于最佳工作年龄，就业竞争力明显不如未婚女性。婚育性“回流”既是城乡体制对流动女性的排斥，也是父权制生育机制和性别分工的结果，它使流动女性在享受社会保险时面临很大障碍。调查显示，婚育性“回流”对流动女性的参保率影响很大，已婚女性的参保率是39.5％。而未婚女性的参保率仅15％。未婚女性参保率低与她们处于职业中断的“回流”前期有着密切关系。
四、婚育性“回流”使流动女性难以享受社会保险
1、流动女性缺乏参保的积极性
婚育性“回流”造成流动女性特有的职业中断期，现行的社保政策不能保证在这个时期内仍然保持她们的社保关系，或者在职业中断期后能够接续，也不能让她们的社保关系异地有效转移。一个典型的流动女性18岁开始进城打工，22岁回家结婚生孩子，30岁后再出来打工。从18岁到22岁期间即使参加了社会保险，也会以退保的方式结束在打工地的社保关系，而30岁以后立即参加养老保险，必须缴费至45岁才能享受养老保险。目前“女性行业”不成文规定，女职工45岁即退休，那么必须在二次打工一开始就要立即参加保险，否则就会因为缴费年限不足而不能享受。实际情况是，流动女性不可能在二次就业一开始就能参保，也不可能在长期超时工作的岗位上工作到45岁以后，40岁以后还在外打工的情况就已经非常少了。那么就必然形成了这样一些结果：年轻未婚女性因为存在着明确的婚育“回流”预期，由于社保关系不能异地接续，“回流”意味着原有社保关系无效，流动女性自己也不愿参保，因此未婚女性往往在最佳劳动年龄期只工作不参保。如果二次就业，一般要到30岁左右，这时即使立刻参保，也有可能达不到“最低连续缴费15年才能领取养老金”的规定，因此二次就业的已婚女性有可能只参保不享受，她们参保的积极性也不高。
2、企业将参保代理权变成控制权
社保是企业凝聚人心的一个重要手段，而流动女性的婚育性“回流”让企业认为她们反正要回家，没有为她们办理社保的积极性，甚至利用她们的“回流”，规避给她们办社保的责任。调查中我们发现一些企业有意识地只招22岁以下女工，利用她们因婚育而导致的职业中断，不给她们办理社会保险。这种现象在未婚女性比较集中的餐饮服务业特别突出。由于没有保险，又无法承受超时超强度的工作，流动女性一旦怀孕就会回家，而且企业主常常动员怀孕女工回家，因此怀孕女性不能享受带薪的特殊劳动保护。回家生产的产妇因“回流”脱离了工资体系和社保体系，不能享受医疗费用报销、产假工资、生育津贴等各项生育保险待遇。根据目前社保的经办程序，由企业集中向经办机构申请、代缴费，以及报帐和计发，在这一操作链中，参加社保的决定权既不在政府经办机构，也不在流动女性自己，而是在代办的企业，流动女性是否参加社会保险很大程度上由企业主决定，企业主把本应承担的为她们办理社会保险的责任，变成了控制她们参加社会保险的权力，当代理权变成了控制权，即使流动女性有参加社保的意愿，也很难自主地决定参加。
3、政府性别敏感政策缺失
流动女性因为受婚育性“同流”的影响，在社会保险享有方面，即使相对于男性农民工来说也是有差距的，婚育性“回流”的代价全部由流动女性自己承担。针对这一情况，有一种意见认为，“政府给了她们权利，是她们自己不要，又不能强迫她们。”这种意见将流动女性的社保困境简单归结为她们自己选择的结果，没有看到生育和性别分工对女性的深刻制约，忽略了统一的社保政策在这种制约环境中的实施，有可能造成实际权益享有上的两性不平等。从具体政策考虑来看，政府也有自己的盘算。比如养老保险需要政府财政负责，农民工就被积极地纳入覆盖范围。农民工普遍年轻，远未到需要为他们支付养老金的时候，他们目前参加养老保险的主要功能是增加养老统筹的资金，等到他们需要养老时，现行的户籍管理制度迫使他们很可能回到农村养老。受婚育文化和传统性别分工的支配，流动女性回到农村的比例更大，调查中在回答选择什么方式养老时，72.7％的人选择了回到农村养老。而生育保险实行完全社会统筹，地方包干，在没有政府财政支持的情况下，要保证生育保险基金的安全，很重要的一点就是减少支出。流动女性正处于生育密集期，她们参保对生育保险基金的贡献并不大，却可能形成生育保险金的密集支付，这是与养老保险很不一样的地方，地方政府因此也不希望流动女性普遍参加生育保险，对她们享受生育保险作出一些严格的规定。社保政策对流动女性的不利规定，使流动女性无奈地放弃了社会保险，表面看是流动女性自己选择了“回流”，实际上是权力机制有意无意地利用了父权制生育文化，否定了生育的社会价值，将其重新界定为女性自身的宿命。
五、流动女性参加社会保险的政策调整和建议
1、增加政策思考的性别敏感
在构建和谐社会的思想共识指导下，针对农民工的权益保障，各地已经开始调整政策，这些政策调整思路是根据农民工的特点考虑的，因而对同样具有农民工身份的流动女性也有着积极意义。诸如降低缴费标准、建立单位缴费为主的养老保险个人帐户、以及个人帐户可携带等办法，对于收入水平较低、就业不稳定性较高的流动女性是有利的。但这些政策考虑似乎都忽略了女性因性别身份不同造成的在制度享有方面的差距。从流动女性的角度看，仍然有几个问题值得重视：
首先，由于婚育性“回流”，流动女性在30岁以前流动女性一般很难稳定就业。动女性中未婚女性的参保率大大低于已婚女性，说明了因婚育导致的职业中断对流动女性参保的影响非常明显。从政策设计来说，社保政策原是为城镇职工设计的，并没有考虑农村女性的“回流”问题，因此，尽管“现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面上并不排斥正规就业的农民工”，但这一制度根本就没有对流动女性“回流”问题作出任何考虑和制度安排。而在目前的政策调整中，这一问题仍然没有得到重视。
其次，由于忽略了生育和性别分工对两性的制约，因而也就对统一的社保政策可能对两性产生的不同影响缺乏必要的评估。婚育性“回流”已经形成了这样一种结果：年轻未婚女性在最佳劳动年龄期只工作不参保，二次就业后，有可能因为达不到最低缴费年限而只参保不享受。流动女性无论是不参保还是只参保不享受，都是一种权益损失，而造成这种损失的主要原因在于，政策设计缺乏社会性别评估，表面上平等的政策规定掩盖了实际的不平等。
第三，生育是女性特有的生理性活动，流动女性中很多人处于生育年龄，生育保险对于她们意义重大，但她们中参加生育保险的人并不多，企业和地方政府有意无意地将流动女性挤出生育保险。流动女性不能享受生育保险，意味着她们对社会生产的另一种贡献得不到社会的承认，她们因为生育不得不离开工作，就成为她们自己选择了职业生涯中断，她们不仅承担了生育本身的代价，还承担了因生育而带来的职业中断的后续性代价。
2、有关政策建议
流动女性的社会保障问题与农民工的社会保障问题虽然属于同一个范畴，但由于女性与男性的性别身份不同，在社会性别结构中的地位不同，问题会呈现出不同的特点。当不分性别地把农民工作为整体对象，研究和制定农民工社保政策时，可能会忽略女性的某些特殊利益和意愿，并且会使女性处于相对不利的地位。流动女性“回流”或居家现象，并不仅仅是一种个人选择，而是城乡结构和性别结构双重作用的结果，这两种结构都具有不平等的性质。应当对此进行相应的制度假设和安排，尽可能克服双重差别对流动女性造成的不平等。
针对流动女性婚育性“回流”造成的保险关系中断，需要特别考虑：一是在养老保险上，应尽早把流动女性纳入养老保险，而不是推迟她们养老保险参保期；当流动女性回家结婚生孩子时，暂时封存她们的保险关系，而不是为她们退保；随着社保统筹层次的提高，等她们二次进城就业时，与封存的社保关系接续，保证她们能有足够缴费年限。对不再返城就业的女性，在其到达领取养老金的年龄时，将保险关系个人帐户和与本人缴费对应的基础养老金权益一起转移到农保，按农保规定享受待遇。二是取消生育保险上对流动女性不利的限制性规定，将流动女性的生育保障纳入社会统筹的范围，给予与城镇职工相同的待遇。对于回到农村生育的流动女性，至少在生育的医疗费用、产假工资和津贴等方面，给予必要的补偿。或者将生育保险关系转移到农村合作医疗，建立个人帐户，以保证流动女性能够享受生育保险的相关待遇。三是应以法定形式保证政府财政向社会保险各项目基金的投入比例，政府的社会保障责任应当有财政责任的体现。四是对社会保险立法，用法律形式保障流动女性享受社会保险的权利。
六、结束语
受户口身份和性别身份的限制，流动女性大多集中于工作时间长、工资待遇低劳动密集型行业，即使与农民工中的男性相比，她们的社会保障也处在较低水平。由于承担着人类再生产的责任，她们往往因此中断职业，却得不到有效补偿，所遭遇的权利缺损完全“个人化”了，掩盖了对流动女性的不公平对待。本研究的第一个假设成立。在现有的社会政策机制下，政策设计和执行并没有将实际存在的性别差异作为必要因素加以考虑，相反却利用了男女有别的文化传统，放任市场对两性的区别对待，使流动女性在享有社会保险政策时处于更为不利的境地。本研究的第二个假设成立。
本研究认为，包括流动女性在内的农民工的社会保障问题已经引起社会高度关注，以公共政策调整为前提的制度改革也在展开。但是政策调整还缺乏应有的性别敏感，对性别身份造成的流动女性在享有社会保障权利方面的差异还缺乏相应的制度安排。本研究提出了相关政策建议，希望通过性别敏感政策的制定和执行，保障流动女性不仅在形式上，而且在实质上充分享有社会保障的权利。
注释：
①本文为联合国社会性别主题工作组资助项目“流动女性参加社会保险的政策研究和倡导”阶段研究成果。作者为该项目主持人。
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