城市化、社会政策创新与地域社会公民身份建构——基于东莞市的案例研究，本文主要内容关键词为：社会论文,东莞市论文,地域论文,公民论文,身份论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代意义的社会权利理论是由英国著名社会学家T.H.马歇尔首次系统阐述的。根据马歇尔的理论，现代公民身份包括三个要素，即公民权利、政治权利和社会权利。他认为，这些权利的发展遵循着工业社会的发展逻辑，公民权利在18世纪工业革命后得到发展，政治权利在19世纪得到发展，到了20世纪福利国家的诞生则催生了社会权利。公民身份中的社会权利也称为社会公民身份，或社会公民权利。按照马歇尔的观点，社会公民身份主要“指从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利，与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系”(T.H.马歇尔2007)。在西方，社会权利与福利国家实践密切相关，其核心在于公民普遍享有福利国家提供的完善的社会保护。社会权利具有明显的空间维度，通常以民族国家疆界作为社会公民身份划分的界限(Dwyer 2000)。
在中国，长期以来，由于城乡二元社会经济结构和户籍制度的影响，再加上地方政府主导社会福利与公共服务的提供，社会公民身份的发展具有显著的地域色彩，呈现社会公民身份与福利体制地方化的明显特征，并不存在全国性的社会公民身份。在计划经济时代，为配合优先发展重工业的经济政策，国家按照城乡分割的原则，在城镇建立起一套由单位直接供应各种福利和服务的社会保障体系，被称为“单位福利制度”，而农村则在集体经济的基础上建立起合作医疗制度、五保户制度等农村福利制度。中国的福利制度由此形成了典型的二元制福利体系(岳经纶2010)。在这种背景下，“市民”与“农民”的二元分野是中国社会公民身份分割的主要特色。
进入改革开放时代以后，国家以经济发展为核心战略目标，在全国推行分权化策略，鼓励地方发展经济。与此同时，为了减轻国家财政负担，推进国有企业改革，政府在建设缴费型社会保障制度的同时，有意识地从教育、医疗、住房等重要社会福利和服务领域退出，并推动社会福利和服务的市场化，导致许多人失去了基本的社会福利和服务。于是，中共中央在2002年制定了“统筹城乡发展”的方针，希望到2010年逐步形成覆盖城乡的一体化制度和政策体系。2010年10月，中共十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。从2002年提出统筹城乡的方针，到2010年逐步形成覆盖城乡的一体化制度、方针政策体系和覆盖城乡发展的目标体系，城乡一体化的目标已经成为执政党的重要方针，许多省市也在其管辖范围内推动城乡一体化政策，逐步打破城乡二元格局，将取消城乡户口区分作为最终目标。
在这种背景下，中国社会公民身份的城乡二元分割有所弥合。但是，从90年代中后期开始，片面追求经济总量和增长速度的发展模式的社会后果日益显露，大量社会问题和社会风险产生，并形成了以农民工为代表的数量庞大的社会弱势群体，给社会经济发展带来了严重影响。在这个过程中，中国社会公民身份也出现了新的变化，在原来的“市民—农民”二元差序之外，又出现了“农民工”这个第三元(杨敏2013)。伴随着大量农民工流入城市，成为“外来人口”，中国社会公民身份又形成了“本地—外地”二元差序。
整体而言，在城市化进程中，“市民—农民”的二元分割逐渐被“本地—外地”的二元差序所替代，并逐步成为中国社会公民身份分割的基本特征。这种特征不仅体现在整个国家的宏观层面，也体现在地方政府管辖的地域层面。那么，中国社会公民身份差序为何会出现这种变化？其背后的动力是什么？这种变化可能带来什么样的影响？本文以东莞市为例，以社会政策的发展变化为对象，研究城市化进程中中国社会公民身份的演变，从而回应上述问题。
城市化进程中的农民和农民工：东莞个案
1984年，东莞市确立了“向农村工业化进军”的发展战略，农村集体开始大量引进“三来一补”(即来料加工、来件装配、来样加工、补偿贸易)企业，在实现资本原始积累后开始兴建标准化厂房，改善投资环境，吸引各种形式的外资企业进入东莞。东莞市的产业结构随之发生巨大改变，农村物业投资租赁成为东莞农村集体经济的核心，集体分红和出租房收入则成为农村居民的重要生活来源，农业从业人员比例大幅下降(见图1)。东莞市以集体土地启动工业化的模式，一来降低了工业化的门槛，二来将土地非农化的级差收益保留在集体内部，使得农民在非农化过程中可以分享土地收益。这种农村工业化的模式使得东莞市在城市化发展过程中没有出现失地农民的问题。农村集体经济依靠工业化成果支撑起整个农村的集体公共服务，也为东莞制定消除城镇居民与农村居民的社会权利差异的社会政策提供了经济基础。
图1 东莞农业从业人口的变化
数据来源：历年《东莞统计年鉴》。后文如无特别说明，数据均来源于此。
经过30多年的改革开放，东莞已经成为珠三角的重要制造业中心和国际知名的“世界工厂”。大量外来务工人员进入东莞劳动密集型出口加工行业，外来暂住人口比例持续上升(见图2)。据东莞市2010年第六次人口普查，截至2010年11月1日零时，全市常住人口为8220237人，东莞户籍人口有1817709人。大致推算，非东莞户籍的常住人口应该在630万以上，是本地户籍人口的3.5倍左右，人口呈现明显的倒挂现象。数量庞大的外来人口也给东莞的公共服务和社会管理带来了严峻的挑战。例如，如何为外来人口提供公共服务？如何应对人口流动带来的社会治安问题？如何应对劳资纠纷？如何消弭本地人与外地人的隔阂和紧张关系等？
图2 历年东莞外来暂住人口比重
为了应对工业化和城市化过程中出现的这些问题和矛盾，近十年来，东莞积极进行社会政策改革，在完善本地户籍居民社会保障制度的同时，积极回应外来务工人员的公共服务需要。为了增加外来人口对东莞的认同，减少歧视，东莞当局在2007年特别提出了“新莞人”这样的专属名词，用它来指称在东莞工作生活的非本地户籍居民，并成立了“新莞人服务管理局”这个专门的政府机构来服务外来务工人员，促进外来人口积极融入东莞的建设与生活。东莞市政府在致力于建立城乡一体化的社会保险制度、完善社会救助及社会服务的同时，积极发展新莞人的社区组织与公共服务，加强对新莞人群体的人文关怀。
目前，作为沿海经济发达地区的代表城市，东莞在社会保障制度建设方面已经打破了本地城乡户籍的限制，实现农村户籍居民和城市户籍居民在医疗、养老保障上的无差异；打破了单位职工、灵活就业人员与非就业人群的体系分割，将企业职工和城乡居民的医疗及养老保障并轨，实现城乡一体化的运行；打破了本地—外地户籍关系的限制，即非本市户籍的外来务工人员也被纳入到养老、医疗的体系中，享有与本市户籍的企业职工同等的医疗保障待遇。这些变化和发展，在很大程度上打破了长期以来以社会职业(户籍)身份为依据提供社会福利和服务的社会政策路径，在相当大程度上消除了福利权利获取中的“城镇—农村户籍”、“职工—非职工”以及“本地—外地”的区隔，从而从多个维度对地域范围内的社会公民身份构建产生了重要的影响。
社会政策改革：从差异到融合
东莞为何能主动进行社会改革来回应城市化进程中的农民和农民工问题？首先，大量文献证明，政治晋升激励下的政绩导向是中国地方官员推动变革的主要动力(周黎安2004；彭宅文2011)。在经济政绩带来的边际效应递减的情况下，地方官员往往会在经济领域之外的社会领域探索一些创新项目。东莞便是如此。早在2008年经济危机到来之前，东莞决策者已经注意到地方经济增长速度的持续放缓(李月刚、方光明2011)，并且明确要以城市综合发展来赶超其他珠三角城市(东莞市统计局2013)。而到2009年，金融危机重创东莞以外商投资和出口代工为主要内容的中小企业经济，使其地区生产总值增长速度从珠三角第二位跌至倒数第九位。经济动荡也催生了更多的社会不稳定，尤其是企业倒闭潮导致大量欠薪和失业。经济与社会的双重危机，更进一步推动地方决策者将社会政策变革提上日程。此时，上级政治权威也为东莞变革提供了重要的政策机会窗口。早在2002年，中央领导层便开始出台一系列的社会政策来平衡市场与社会关系，并且发布了诸多纲领性政策，激励珠三角城市主动探索创新，例如2008年的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》。2009年，民政部与环保部进一步推动珠三角城市的普惠型社会福利试点工作，并且与广东省政府签订了配套的发展协议；广东省民政厅选定东莞市作为履行这些协议的试点城市。在此背景下，东莞开始重构整个城市的社会政策体系。
推动义务教育资源在户籍与非户籍学生群体之间的均等化，是东莞社会改革的首要内容。在2009年，东莞在全广东范围内率先制定了《新莞人子女接受义务教育暂行办法》，开始实行以积分制方式安排外来人口子女就读义务教育阶段的公办学校。2010年，东莞公办学校中已有超过2/5的学生来自非本地户籍家庭，人数超过12万；到了2013年，全市公办学校30多万义务教育阶段学生中，已经有14万以上的非本地户籍学生，接近总数的一半(陈冀2013)。这一政策得以顺利推行，有赖于东莞市政府在财政上的全力支持。从2008年到2010年，东莞市政府每年都向基层的镇与街道转移10亿元以上的义务教育经费，主要用于减免外来人口子女在公办学校就读的借读费和学杂费，使其与户籍学生享受同等待遇。另外，对于在民办学校接受义务教育的外来人口子女，则通过税费和资金奖励等方式进行扶持。到了2011年上半年，在东莞接受义务教育的外来人口子女数量将近53万人，占全市义务教育阶段学生总数的70％以上(吴冰、沈寅2011)。
东莞社会变革的另一重要内容，是整合原有的高度碎片化的社会保障制度。其中令人瞩目的是逐步形成的全民医保政策。早在2008年，东莞市就进行医疗改革，整合原有的职工基本医疗保险和城乡居民医疗保险，采取统一制度和统一标准，建立全市统一的医保社会统筹基金。新医保政策把全东莞市的职工、养老金或失业金的领取人员、灵活就业人员及城乡居民全部纳入参保范围。这项政策也使东莞成为中国第一个真正意义上建立城乡一体化医疗保险体系的城市。到了2009年，东莞又将十万名大中专在校学生纳入新医保的覆盖范围，同时还整合了生育保险和医疗保险，采取“一个制度、一项缴费，涵盖医疗及生育两项待遇”，使非户籍人口和户籍人口享受同等的生育医疗待遇。2013年，进一步取消不同人群在基本医疗保险之外的补充医疗保险上的差异，特别是将重大疾病医疗保险与基本医疗保险捆绑参保，不需参保者另外缴费。这项政策使得东莞600多万参加基本医疗保险的参保者在不需增加额外费用的情况下享有了每年最高30万元额度的“大病医保”，医保最高报销总额高达50万元(李平、陈静2013)。新政策带来的最直接效果，是大幅度提升了医保覆盖面(见图3)。2008年，东莞市的社会基本医疗保险参保人数大幅提升，比2007年增加了276.93万人，总人数高达513.25万人。从2010年开始，若以常住人口计算，东莞基本医保的覆盖面已经超过了70％。截至2013年11月，在东莞623万基本医疗参保人中，有近500万人是属于非本地户籍人口，比重约80％；在同年共642万外来人口中，基本医疗保险覆盖面约为78％(陈冀2013)。更重要的是，外来人口与本地户籍人口享受同等医疗保障待遇，住院医保的年最高支付限额从2.5万元逐步提升到20万元。同时，市政府也制定一系列关于新医保的用药、诊疗项目和服务设施等方面的配套政策，并建立覆盖各镇街的社区门诊机构和逐级转诊制度。
图3 历年东莞医疗保险与养老保险参保情况趋势
数据来源：历年《东莞统计年鉴》。
此外，东莞在2010年还将城乡居民基本养老保险和城镇企业职工基本养老保险合并，用“统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用”的养老保险制度覆盖了所有的城镇职工、城镇居民、农村居民以及外来务工人员。同样以常住人口计，基本养老保险覆盖面到2011年已接近60％(见图3)。到2013年，东莞农村居民月养老金已经从原有的266元提升到671元，约为全国标准的10倍以上(陈静2013)。最后，从2007年开始，东莞强制要求建筑工程项目为工人购买工伤保险，当年工伤保险参保人数从283.25万人直线攀升到360.1万人，并在2011年达到479.44万人。
整体而言，东莞的社会保障制度改革显著地促进了城乡一体化。在2010年，东莞市各类社会保险的参保总人次达2350.27万，其中外来人口1860.80万，比重高达4/5(李宝珊2012)。以常住人口计，东莞各类社保险种的覆盖面远远高于广东省的平均水平，在养老、工伤、失业和生育保险上均超过珠三角城市的平均水平(见表1)。
地域社会公民身份的形成
众所周知，无论是在计划经济年代，还是改革开放30多年后的今天，中国社会公民身份一直处在分割的状态。有学者把这种分割的公民身份称为“公民身份差序”(differential citizenship)。所谓公民身份差序，是指“一套由国家——包括中央与地方——正式与非正式规则所编织的制度形态，整体公民权在这个整体中，被规划为区隔的，具有阶位性的、差序的身份与权力群体，而导致不同公民群体之间在经济地位、社会福利以及政治权利各方面的不公平现象”。中国社会公民身份的差异主要表现为“城镇—农村”、“本地—外地”的分割(吴介民2009)。
近年来，中国因为城乡二元分割的户籍制度及改革开放后庞大的流动人口所形成的差异性的公民身份与公民权利的经验现象，得到了海内外学者的广泛关注(郁建兴、楼苏萍2008；Shih 2012；施世骏2009，2011；吴介民2009；赛奇2012)。施世骏从社会公民权的空间面向进行观察，将1978年后中国的社会福利制度改革称为“福利地域化”，认为中国社会公民权的界线出现了从“市民—农民”的区分到“本地—外地”的重新划分过程(施世骏2009)。苏黛瑞(Dorothy Solinger)将中国跟日本、德国对外来移民工人的公民权赋予作比较。作为单一种族的国家，日本和德国都拒绝外来移工，或者很难取得公民权。然而在中国，农民工尽管也是中国公民，但他们所拥有的是一种较差的公民权，对于这群政治社群之外的农民工而言，公民权是难以取得的(Solinger 1999)。中国特色社会主义市场经济发展不但没有如马歇尔所言有利于促进社会公民权，反而阻碍社会底层人口的权利的发展(吴介民2000)。
然而，东莞案例表明，在一定的地域内，中国特色社会主义市场经济发展是可以促进社会公民身份(权利)发展的。东莞社会政策的变革，一方面促进了地域内市民和农民社会权利的融合，出现了城乡一体的“福利地区”，另一方面部分提升了外来人口的社会权利，尽管还存在着本地人口与外来人口之间的差异性待遇。
通过系统分析东莞市相关社会政策文本和制度安排(见表2)，可以发现东莞市城镇居民、农村居民和外来人口所享受到的社会权利存在两个明显的特征。一是农村居民的社会权利在迅速提升，他们与城镇居民在社会权利上的差序性逐渐弱化，普同性增强。城镇居民与农村居民在义务教育、住房保障、医疗保障三个政策领域享受完全相同的待遇，其供给、条件性和成员资格问题完全相同，在社会救助、养老保险两个政策领域享受的待遇略有不同。其中农村居民的家庭因征地而“农转非”并自愿领取一次性补偿金的，不能享受政府提供的社会救助。农村居民如果通过村委会参加养老保险，农村集体经济组织需要为其承担40％的集体缴费。简言之，只要是在东莞市出生的人，无论城乡户籍身份，大部分情况下均可享受一体化的社会权利。一种无城乡区隔的地域社会公民身份已在东莞市构建起来。
二是东莞市外来人口，特别是农民工的社会权利也得到了一定的提升，他们作为劳动者的身份以及相应的社会保险权得到了承认。在义务教育权利方面，少部分外来人口可以根据就业和贡献而获得享受资格。在医疗保险和养老保险领域，绝大部分外来人口可以通过就业而参加社会保险，这方面他们与本地人口的区别较小。需要指出的是，在社会救助和住房保障方面，外来人口并不能享受政府提供的保障。
从东莞的案例可以看出，行政区域是社会公民身份划分的界线，在这个界线区域内，传统户籍制度中对城乡身份的严格划分逐渐消失，本地户籍居民享受几乎相同的社会权利；外来人口与本地居民享受的社会权利差异逐渐缩小，如在义务教育和社会保险领域。可以发现，东莞社会公民身份差序由“城镇—农村”、“本地—外地”的双重二元分割逐渐变成“本地—外地”为区隔特征的二元差序格局。
长期以来，在城乡差别及户籍制度的影响下，中国社会公民身份一直存在着“市民—农民”的二元分野。再由于国家地域辽阔，地区经济社会发展水平差距很大，加上中央政府与地方政府在公民社会福利与服务中的角色极不均衡，地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的主要责任，社会公民身份也呈现出明显的地域色彩。改革开放以来，随着分权战略的实施，以及区域发展差距的加大，福利地方化趋势更加明显。随着城乡及区域间的人口流动，中国社会公民身份在市民与农民二元分割的基础上，进一步形成了“本地—外地”二元差序。尽管经过多年的改革后，社会保障已经逐步实现从单位保障向以社会保险为核心的多层次社会保障的转型，但是在此期间的社会政策的发展仍然难以摆脱城乡社会保障制度的区隔，以及以职业身份为导向的社会保障制度设计。这种情况不利于形成统一的社会公民身份，阻碍了中国的城市化进程。
本文通过东莞市的案例研究发现，随着社会保障制度的改革和社会政策创新，在地方行政边界内具有本地户籍身份的城镇居民与农村居民的社会公民身份差距逐渐弱化甚至消失，而外来人口则被选择性地纳入社会权利供给范围。这样一来，在东莞市的行政辖区内，社会公民身份的“市民—农民”二元分野几近消失，户籍居民之间开始形成统一的社会公民身份。与此同时，随着外来人口作为劳动者的权益开始得到认同，社会公民身份的“本地—外地”二元差序有所弱化。整体来说，东莞通过社会政策改革，已经在其行政区域内形成了整合性的地域社会公民身份。换言之，东莞已经建立起一个以东莞市辖区为边界，以东莞地域公民身份为本位，具有福利国家性质的“福利地区”(岳经纶2010)。
社会政策变革不仅为东莞带来了社会管理模式的创新，而且也促进了社会福利在不同社会群体之间的分配均等化。新的福利权分配体系有助于弥合原本高度分割的社会公民身份，并推动地域性社会公民身份的重构。不过，需要指出的是，重新建立的社会公民身份带有明显的地区性特征，长期而言，可能带来社会政策上的“一国多制”。因此，要维持地方进行社会改革的积极性和新社会政策的可持续性，亟须更高层级的政府尤其是中央政府进一步强化自身在社会政策领域的统筹职能，最后促成“社会中国”的建构(岳经纶2010)。
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