从南宁市凤岭园艺场案看我国农地金融制度建设的紧迫性，本文主要内容关键词为：南宁市论文,农地论文,紧迫性论文,看我论文,制度建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
现代市场经济是以金融为核心的经济，农村经济作为整个经济体系的组成部分，其发展同样离不开农村金融的有效支持。在农村经济发展过程中，科学合理的农村金融体系安排，不仅可以降低农业生产的融资成本，而且可以分散农业生产和经营过程中的自然风险和社会风险，从而促进农业生产和农村经济的发展。因此，农村金融的健康成长对于改变我国农村经济的落后局面具有重要的战略意义。2006年温家宝总理在政府工作报告中也明确指出加强金融对“三农”的支持是推进社会主义新农村经济建设的重要手段。然而，农村金融的现状却十分让人担忧，其产生的一系列问题正成为农村经济发展、农民增收的障碍。回顾我国历次农村金融体系改革，都只是结构主义或重组主义在原有农村金融体系的框架中破而不立地修修补补，农村资金缺乏的难题始终没得到有效解决。如何跳出原有农村金融体系框架重建农村金融体系，使其促进农村经济发展已成为党和国家农村经济工作的重中之重。
一、从南宁市凤岭园艺场3500万元征地补偿款国债投资案谈起
凤岭园艺场位于南宁市区东部，距市中心约6千米。地理位置优越，东面为邕宁区仙葫经济开发区，北面为南宁市长岗岭地区，西面为琅东新区，南面为著名的青秀山风景区。随着首府南宁城市建设发展的需要，该场在1997年12月至2004年3月期间，被征用集体土地1869.25亩，应得征地补偿费7437.92万元。由于该场当时暂未制定出切实可行的安置费发放办法，部分应发给农民个人而未及时发放的征地补偿费暂且由场部管理，后来园艺场领导从“理财、生财”的角度出发，决定用此笔征地补偿资金购买信用度最高、最安全的理财工具——国债。①在2003年8月、2003年11月、2004年3月该场通过闽发证券公司南宁营业部分别购买合计3500万元的记账式国债，最后因种种原因，3500万元征地补偿款打了水漂。
南宁凤岭园艺场3500万元征地补偿款国债投资是闽发证券公司“不起眼”的一笔国债业务，我们对此案扑朔迷离的案情不感兴趣，我们感兴趣的仅是其极具学术价值的一面。因为它既涉及我国农村金融体系改革，又涉及到农村土地制度改革两个最敏感的领域。表面上，凤岭园艺场国债投资案的发生是由于闽发证券公司的亏损破产所致，但我们要问的是为什么本应属于农地金融制度良好的资金供给来源的征地补偿款会流到国债市场上?从世界各国工业化、城市化历史进程来看，城乡协调发展与城乡对立发展一直是各国在发展过程中必须面临的“艰难抉择”。在此过程中，城市掠夺农村，工业掠夺农业，不法商人、金融组织欺诈农民的现象时有发生，但各国政府对此态度和政策却不一样。众所周知，美国在1850-1900年经历了“野猫银行”最为猖獗的时期，“野猫银行”把农民多年的积蓄一卷而空。但随后美国就通过了《联邦农场贷款法案》，在该法案的基础上，建立了一个归最基层的农民抵押贷款协会所有的完善的农地抵押贷款系统。农地抵押贷款系统不仅提高了农民在金融市场上的竞争能力，降低了农民参与金融市场竞争的风险，而且使农民不再成为金融市场上的弱势群体。而我国农地金融制度建设严重滞后或缺乏，导致农地金融制度的资金供给与资金需求的联结机制受阻，使得本来属于农地金融制度的资金供给流到了它不应流到的地方，凤岭园艺场征地补偿款国债投资案的发生就源于此。因为农地金融机构本来就是靠管理地价款和地租收入款为生的，发放农地抵押贷款是农地金融银行主要的资产业务，而吸收地价款和地租收入款则是农地金融银行主要的负债业务。[1]有学者从农业的弱质性、我国农业保险发展的滞后、农村社会保障缺失等方面认为我国农地金融制度建设应该缓行(姜新旺，2007)。[2]而我们认为，从制度上堵住城市金融对农村的掠夺才是遏制像凤岭园艺场案再次发生的关键。农地金融制度是金融支持农村、农业的基础性制度安排，它事关我国农村与城市在金融市场上争夺金融资源的问题。因此，我国农地金融制度建设不应该缓行，而是到了刻不容缓的时候了。
二、农地金融制度与农村金融体系改革
2007年中共中央一号文件明确指出：“要加快制定农村金融整体改革方案，努力形成商业性金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系，探索建立多种形式的担保机制，引导金融机构增加对‘三农’的信贷投放”。银监会也于2007年在首批6省(区)36个试点地区开始了“积极稳妥推进调整放宽农村银行业准入政策试点工作”。中央一号文件和银监会的试点无疑表明了政府对“三农”问题的焦心和重新构建农村金融体系的决心。但农村金融体系改革路在何方?回顾我国历次的农村金融体系改革，无论是“三驾马车”的功能互补型体系设计，还是当前农信社改革和小额信贷试验，虽有阶段性成果但总体绩效不显(谢平，2001)，[3]这不仅仅是因为农村金融制度安排以及组织体系的缺少和抑制、市场和政府失灵(张红宇，2002)，[4]而且是金融二元论、金融机构观、金融功能观和金融生态观等西方金融理论在我国反反复复的农村金融体系改革中的无效运用而造成的。理论上的误区导致实践上的茫然，历次用结构主义或重组主义等手段将城市金融运行规律生搬硬套于农村金融体系的运行之上的改革就是实证，结果自然不言而喻②。城市金融业务经营原则的基础是银行信用制度的运行机制，它遵循“安全性、流动性和盈利性”的原则；而农村金融业务经营原则的基础是农地金融制度的运行机制，它只需遵循“安全性和盈利性”原则。综观发达国家的金融体系发展历程，完善的农村金融体系绝不应排除农地金融制度，③理由有二：一是只有农地金融制度的特质及运行机制才使农村金融有别于城市金融的运行机制；二是农地金融制度应是农村金融体系中一项基础性制度安排。
三、农地金融制度是农村金融体系的基础
从世界发达国家金融制度建设来看，农地金融制度是农村金融体系中的一项基础性制度安排，在农村金融体系中处于基础地位(王选庆，2005[5]；罗剑朝等，2005[6])。因此我们必须加快我国农地金融制度建设的步伐。因为任何不涉及农地金融制度建设的农村金融体系改革都是在建“空中楼阁”，终究要倒塌。
1.农地金融制度与农村金融市场的关系
近年来，在农村金融市场上资金的供求矛盾一直是学术界关注的焦点之一。在我国，一方面农村金融市场资金严重外流，另一方面资金缺乏、农户和农业企业融资难却长期成为农村经济发展的瓶颈，严重制约着我国传统农业向现代农业转型。现代农业的发展更依赖于农业资本的投入，与金融市场的依存度也越来越大(罗剑朝等，2005)，[6]正如马克思所说的，“没有一块土地不是用投资品提供产品的”。[7]然而我国现有的农村金融体系不仅没有解决农村资金短缺、农户和农村企业融资难等问题，反而使农村金融市场上的稀缺要素——资金——大量流向城市，造成农村长期处于“贫血状态”，如何破解农村金融市场上资金供求矛盾问题将成为衡量农村金融改革成功与否的关键。对于农村金融市场资金供求失衡的原因，既有农民对资金“有效需求”不足和农村金融机构对资金“有效供给”不足的解释，也有农村金融机构“离农弃农”的解释，而我们认为，在我国农村金融体系中缺乏农地金融制度这一基础性制度安排是农村金融市场供求失衡的根源，因为宏观上缺乏为农业提供中长期信贷安排的农地金融制度，就直接导致了农村金融市场资金供求存在结构性矛盾。
早在1924年，伊万·怀特就在其《Farm Mortgage Financing》一书中就农业金融问题明确提出农民的资金需求由长期贷款和短期贷款两种贷款形式提供。长期贷款用于支付地价，进行永久性改良，购置那些价值超过两年农业所得的昂贵的生产设备。作为对这种贷款的担保，农民以其农地作抵押。短期贷款用于从播种到收获期间生产所需资金或用于支付农产品销售以前的经营费用。对于这种信贷的担保，一般采取动产抵押的形式或仅凭农民的个人信用记录贷款(Wright，1924)。[8]在我国，由于农地不允许买卖，以农地抵押的长期贷款只能通过农地经营使用权所产生的净值偿还，这就决定了这种贷款投放是一次性的、巨额的，而回收是长期的、逐渐的，这种资金运作特点与农地金融组织追求“安全性、流动性”的经营原则相适应。[9]而农业所需短期贷款通常所需资金不大，它与商业性银行所追求的“流动性、安全性、盈利性”原则相适应。对于农村短期贷款需求我们只要将城市商业银行的金融服务延伸到农村领域就行。从我国农信社、农业银行以及农业发展银行等所谓的农村金融机构的经营业务来看，它们也仅限于此。因此，加紧建设我国农地金融制度，正确理清农地金融制度与农村金融市场的关系，才是解决农村金融市场上资金供求失衡的症结所在。
2.农地金融制度与农业保险以及农村社会保障的关系
加入WTO后我国农业面临的竞争越来越大，农业的弱质性以及脆弱的风险规避能力，使得我国以农户为生产单位的农业面临着前所未有的不确定性。对于农业面临的自然风险，世界各国普遍利用农业保险来降低和分散风险。农业保险作为处理农业非系统性风险的重要财务手段，是现代农业发展的三大支柱之一(农业保险、农业科技和农村金融)，也是WTO允许各国政府用来支持农业的重要“绿箱政策”。但在我国，农业保险的推行却步履维艰，从1993年以来，农险保费收入、险种、农险机构、从业人员均在不断地萎缩。全国农险收入从1993年的8.3亿元一直下降到2003年的3.3亿元，约占全国财险收入的0.5％。[2]12为何在国外农业保险能成为农业抵抗自然风险的“保护伞”，而在我国却成为商业保险公司“谈农色变”的禁区?造成我国农险困境的原因当然是多方面的，既有政策和管理上的，也有农民保险意识淡薄或无力购买以及保险经营模式单一、赔付率太高等原因。但据此就把农业保险的缺乏或发展滞后作为我国农地金融制度建设应该缓行的原因之一，[1]12就未免本末倒置、牵强附会了。因为在农地金融制度背景下，农业保险成为农民生产生活的必需品，农民购买农业保险就是在为自己购买信用，而信用是取得贷款的前提条件。[4]03所以在我国不是因为农业保险的缺乏而农地金融制度建设应该缓行，恰恰相反，农地金融制度是农业保险生长的根基，完全舶来的农业保险在没有农地金融制度这一生长根基的背景下是无论如何也生存不下去的。
我国市场取向的改革直接将农民推向了市场的前沿，个人和家庭为主的自我保障体制在激烈的市场竞争面前不堪一击。如何获得养老、医疗以及基本生活服务保障等成为大多数农民面临的困境。农村社会保障体系建设的滞后已成为弱化各项农村改革绩效，影响农村乃至国家经济发展和社会稳定以及全面建设小康社会和新农村建设的重大问题。如何建立我国农村社会保障体系一直是党和国家在农村经济改革过程中面临的一道难题。就目前我国财力和经济发展水平来看，由国家主导建立农村社会保障体系显然是不符合实际的；在农民货币化收入不高以及增幅缓慢的情况下，由农民个人出资建立农村社会保障体系就更勉为其难。全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，以“土地换社保”的改革无疑为我们破解难题提供了新思路，即自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民，可在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。如果将其中“双放弃换社保”的农民换成真正因推行农地金融制度而自愿放弃土地的失地农民，倒是一个不错的制度安排。有的学者因我国农村社会保障体系的严重滞后而主张农地金融制度建设应该缓行(姜新旺，2007)，[2]而我们的结论则是，农地金融制度的推行将是我国建设农村社会保障体系的最佳切入点。
3.农地金融制度与农村土地制度以及农业发展的关系
邓小平同志关于如何发展具有中国特色的社会主义现代化农业有一段精辟的论述，按照他的论述，在中国社会主义农业改革和发展中有两次大的飞跃。第一次飞跃的核心内容是家庭联产承包责任制的实行，第二次飞跃的核心内容就是发展适度规模经营(楚玲，1995)。[10]始于20世纪70年代末的第一次飞跃——农村家庭联产承包责任制，对激活当时农村经济活力、缓解粮食和食品供应紧张状况起到了巨大的积极作用。但随着我国市场经济体制改革的深入推行以及城市化和工业化的发展，这种平均地权的土地制度所暴露的问题越来越严重，已成为制约农村经济发展和弱化各项改革绩效的瓶颈。因此，目前摆在我们面前的就是如何实现第二次飞跃。就现阶段我国农村现状来看，农村土地有偿、合理流转无疑是发展适度规模经营最合理的改革取向。但就目前我国农村土地流转的现状来看，与中央三令五申禁而不止的农用地非农化转用形成鲜明对比，农村土地流转还处于“激而不活”的状态(王选庆、彭小辉，2007)。[11]造成我国农村土地流转激而不活的原因有很多，既有政策和法律上的(如农地产权、户籍制度等)原因，也有农村社会保障体系建设滞后的原因。我们认为这仅是问题的表面，其根源在于我国缺乏农地金融制度这一农地流转的前提。根据土地经济学理论以及国际上农地金融制度运行实践来看，农地金融制度能为农业发展提供强有力的支持都有一个隐含假设前提：即无论是通过农地所有权抵押，还是农地使用权抵押，当抵押人逾期不能清偿债务，抵押农地所有权或使用权即归债权人，同时债务人也被取消农地的赎回权，这实际上是有农地金融制度的各国农村土地流转的“标准模式”。因此，随着我国农地金融制度的推行，将打破我国农村土地流转激而不活的僵局，进而实现小平同志所说的第二次飞跃，到时农村将发生翻天覆地的变化。
四、总结
我们认为，农业并非天生弱质，它在一个社会中由弱变强还是由强变弱是一系列社会经济条件作用的结果(王选庆，2005)，[5]其中农地金融制度就是这一系列社会经济条件中的基础。在国外，农地金融制度在农村金融体系中一直处于基础地位，这是由农业本身的特质决定的。农地金融有其本身的运作机制，既有别于商业银行的风险控制机制和信用扩张机制，这是农村金融与城市金融在本质上的区别，也是我们不能简单地将城市金融服务延伸或移植到农村领域，而需要为农村金融安排一套有别于城市商业银行制度的原因所在。从凤岭园艺场征地补偿款国债投资案所影射出来的农村资金严重外流、农村金融体系改革始终不能缓解农村经济发展的资金匮乏问题以及农村金融市场上资金供求失衡、农业保险的推行步履维艰、农村社会保障体系建设严重滞后或缓慢、农村土地流转市场“激而不活”、传统农业向现代农业转型缓慢以及农民增收困难等一系列农村经济金融发展中出现的难题都直接或间接与我国农地金融制度建设的缓慢或滞后有关，农地金融制度建设的缓慢是上述农村经济金融问题的原因而不是结果。因此，农地金融制度建设作为我国农村金融体系基础性工程，应亟须提到我国经济金融建设的议事日程上。
注释：
①资料来源：广西壮族自治区南宁市凤岭园艺场关于请求协助解决国债投资风险问题的函。
②农业银行商业化改革后离农弃农行为严重，农信社产权改革陷入泥潭不能自拔，原因就在于我们对农村金融与城市金融的本质区别缺乏应有认识。
③王选庆教授在其博士论文《信用制度理论及其应用研究——现代信用制度背景下的中国农地金融制度研究》一文中将信用制度体系分为农地金融制度、国家信用制度、银行信用制度、工商企业信用制度和消费者信用制度五种信用制度形式。完整的农村金融体系也应该包括与以上五种信用制度相对应的金融组织。
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